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完善和規(guī)范稅收行政執(zhí)法的建議
完善和規(guī)范稅收行政執(zhí)法立法是基礎(chǔ)，執(zhí)法是核心，監(jiān)督是保障。我國(guó)稅收行政執(zhí)法已經(jīng)建立了良好的基礎(chǔ)，現(xiàn)階段的重點(diǎn)工作是發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、鞏固成果、加強(qiáng)監(jiān)督、改善環(huán)境。
（一）完善稅收法律體系
規(guī)范的稅收行政執(zhí)法需要完整的稅收法律體系的支持，完善稅收法律體系是稅收行政執(zhí)法的前提和基礎(chǔ)。法律規(guī)定稅收行政執(zhí)法權(quán)的授權(quán)，規(guī)定稅收行政執(zhí)法的行為規(guī)范，規(guī)定稅收行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督和保障。
完善基礎(chǔ)性的稅收法律體系，主要做好以下幾項(xiàng)工作：一是擬定稅收基本法，短期內(nèi)在修訂憲法不易的情況下，繼續(xù)擬定稅收基本法是可行之舉。在稅收基本法中明確一些稅收基本法律問(wèn)題，以統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)單行稅收實(shí)體法與實(shí)體法之間，實(shí)體法與程序法之間，以及與其他法律之間的關(guān)系。稅收基本法要對(duì)稅收共性問(wèn)題做出基本規(guī)定：如對(duì)政府是否擁有征稅權(quán)做出嚴(yán)格規(guī)定，稅種設(shè)置的基本原則，稅收管轄范圍及權(quán)限，稅收管理體制，中央與地方稅權(quán)劃分，違法責(zé)任追究，稅收司法保障，納稅人權(quán)利與義務(wù)等，以達(dá)到在稅收領(lǐng)域內(nèi)統(tǒng)一和規(guī)范。二是擬定稅務(wù)機(jī)構(gòu)組織法或條例，規(guī)范稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置，組織形式，職責(zé)職權(quán)，管理體制等等。三是單行稅種的暫行條例上升到實(shí)體稅收法律，增強(qiáng)稅法的權(quán)威性、規(guī)范性、嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性。四是立法要規(guī)范。立法要降低規(guī)范的彈性，提高規(guī)范的可操作性，增強(qiáng)規(guī)范的嚴(yán)密性、科學(xué)性；同時(shí)，立法機(jī)關(guān)要及時(shí)制定、公布全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施的配套規(guī)范——實(shí)施細(xì)則，以保證法律正確順利實(shí)施，增強(qiáng)透明度。稅法解釋權(quán)應(yīng)屬立法機(jī)關(guān)，執(zhí)法機(jī)關(guān)不能自行制定有決定效力的解釋和規(guī)定
綜合以上各點(diǎn)，完善的稅收法律體系包涵：以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以稅收基本法為稅收法律的基礎(chǔ)；劃分實(shí)體法和程序法，將單行稅收條例上升為法律；依據(jù)法律授權(quán)，由相應(yīng)立法部門(mén)做出法律規(guī)定；依據(jù)法律規(guī)定和稅收管理權(quán)限，對(duì)稅收具體問(wèn)題做出具體規(guī)定，以利于稅收行政執(zhí)法行為的規(guī)范進(jìn)行。
（二）規(guī)范稅收行政執(zhí)法程序
規(guī)范稅收行政執(zhí)法程序是指稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)施稅務(wù)行政執(zhí)法行為所應(yīng)遵循的方式、步驟、時(shí)間和順序。稅務(wù)行政執(zhí)法程序最重要的原則和特征是程序法定。在我國(guó)已有的行政程序法中，除行政處罰法、稅收征管法、國(guó)家賠償法等外，還有程度不同的規(guī)定散在各級(jí)行政法規(guī)文件中，這些法律法規(guī)為我們規(guī)范稅收行政執(zhí)法程序奠定了一定的基礎(chǔ)。為了促使稅收行政執(zhí)法權(quán)更進(jìn)一地公正、合理行使，加強(qiáng)稅收征收管理，總結(jié)國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)外做法，有必要程序制度來(lái)規(guī)范稅收行政執(zhí)法行為。程序制度主要有：
第一，稅務(wù)公開(kāi)制度。這是一個(gè)具有很強(qiáng)的規(guī)范性和約束力的重要制度，在稅收實(shí)踐工作中，我國(guó)提出的稅務(wù)執(zhí)法“八公開(kāi)”制度在21世紀(jì)稅務(wù)人力、資源開(kāi)發(fā)國(guó)際會(huì)議上引起了強(qiáng)烈反響。因此，將稅收?qǐng)?zhí)法依據(jù)公開(kāi)，執(zhí)法信息公開(kāi)，處理決定公開(kāi)，執(zhí)行裁決等公開(kāi)，以利納稅人行使自己的權(quán)利，促進(jìn)稅務(wù)行政執(zhí)法權(quán)力的正確使用，從而遏制腐敗的產(chǎn)生將起重要作用。
第二，稅務(wù)相關(guān)人回避制度。稅收征管法第12條規(guī)定：“稅務(wù)人員征收稅款和查處稅收違法案件，與納稅人、扣繳義務(wù)人或者稅收違法案件有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避�！边@為稅收?qǐng)?zhí)法人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)履行公正行為有了法律依據(jù)，也使稅務(wù)執(zhí)法取得公正結(jié)果增強(qiáng)了保障。
第三，稅務(wù)相對(duì)人參與制度。納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)所做出的決定，享受陳述權(quán)、申辯權(quán)；依法享有申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟、請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)葯?quán)利。促使稅務(wù)行政機(jī)關(guān)公正執(zhí)法，納稅人的權(quán)益得到保障。
第四，說(shuō)明理由制度。我國(guó)行政處罰法有規(guī)定：行政主體在做出行政處罰決定之前，應(yīng)將處罰決定、事實(shí)、理由、依據(jù)告之當(dāng)事人，對(duì)當(dāng)事人依法享有的權(quán)利也應(yīng)告知。這對(duì)稅收行政處罰前的理由說(shuō)明同樣適用。
第五，時(shí)效制度。行政處罰法對(duì)時(shí)效均有規(guī)定，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)提高行政效率同樣提出了要求。
此外，合議制度，復(fù)審制度，咨詢(xún)制度，順序制度，保密制度等程序性制度，都對(duì)規(guī)范稅收行政執(zhí)法權(quán)起著重要作用。我們稅務(wù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員都應(yīng)該嚴(yán)格和規(guī)范稅收行政執(zhí)法程序，以達(dá)到依法治稅的目的。
（三）嚴(yán)格稅收行政執(zhí)法監(jiān)督
多數(shù)發(fā)展中國(guó)家法律制度不健全，執(zhí)法環(huán)境比較差，對(duì)稅收行政執(zhí)法監(jiān)督也相當(dāng)重視。稅務(wù)執(zhí)法人員是否真正履行執(zhí)法責(zé)任，執(zhí)法行為是否合法規(guī)范，應(yīng)通過(guò)稅收行政行為執(zhí)法監(jiān)督做出公平、公正、公開(kāi)的評(píng)價(jià)，進(jìn)而推動(dòng)稅收法制建設(shè)，推進(jìn)依法治稅的進(jìn)程。
1.從法律上強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約。權(quán)力與監(jiān)督制約是現(xiàn)代社會(huì)的一對(duì)矛盾體，稅收行政執(zhí)法權(quán)必須在相應(yīng)的監(jiān)督制約之下，這是依法治稅的基礎(chǔ)和保證。嚴(yán)格對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力的監(jiān)督制約，須做好三個(gè)方面的工作：一是在憲法或稅收基本法上原則規(guī)定權(quán)力授予和權(quán)力限制程序，二是建立稅收法律監(jiān)督體系，三是依法培育相應(yīng)的權(quán)力機(jī)制。權(quán)力從法律出，這是對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約的基本要求，但法律規(guī)定權(quán)力要避免彈性化和模糊化，例如，對(duì)稅收自由裁量權(quán)的規(guī)定，在實(shí)際執(zhí)行中易出現(xiàn)主觀臆斷，難以體現(xiàn)公正規(guī)范的問(wèn)題，需要在三方面做出努力：一是在適用標(biāo)準(zhǔn)和適用幅度上做出可操作性規(guī)定；二是為了從根本上堵塞權(quán)力不受監(jiān)督制約的漏洞，就要對(duì)權(quán)力進(jìn)行分解，對(duì)稅收行政執(zhí)法權(quán)力也要合理進(jìn)行分解，以制約權(quán)力的濫用；三是對(duì)有彈性的、模糊的特殊規(guī)定則是越少越好。
2.建立健全稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督體系。稅收行政執(zhí)法監(jiān)督按主體劃分，可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是指上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅務(wù)人員的監(jiān)督。外部監(jiān)督分為行政監(jiān)督（如黨委、政府、人大、政協(xié)等）、納稅人監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等。內(nèi)外部共同監(jiān)督組成稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督體系。在內(nèi)部監(jiān)督中又可分稅收行政執(zhí)法事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督，特別是對(duì)重要環(huán)節(jié)和重點(diǎn)崗位予以稅收行政執(zhí)法行為全過(guò)程監(jiān)督。
3.提高公務(wù)員法律知識(shí)水平，保護(hù)公務(wù)員稅收?qǐng)?zhí)法積極性。開(kāi)展執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)，增強(qiáng)遵紀(jì)守法自覺(jué)性�，F(xiàn)在實(shí)行的稅收?qǐng)?zhí)法錯(cuò)誤追究制度，實(shí)際上是追究稅務(wù)執(zhí)法人員失職行為的制度，對(duì)違法失職的稅務(wù)人員可依據(jù)公務(wù)員條例等法律予以懲戒，但對(duì)稅務(wù)執(zhí)法人員力所不及所造成的錯(cuò)誤，要區(qū)分情況，不能一概處罰，以保護(hù)稅收?qǐng)?zhí)法人員依法治稅的積極性。
（
四）加強(qiáng)稅收行政執(zhí)法協(xié)調(diào)
我國(guó)兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)的存在，難免出現(xiàn)稅收行政執(zhí)法的欠缺或交叉。1.應(yīng)在法律、法規(guī)上明確劃分各自職責(zé)，避免職責(zé)交叉；2.規(guī)定稅收行政執(zhí)法矛盾協(xié)調(diào)解決原則、程序和具體辦法；3.設(shè)立專(zhuān)職職能機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究、協(xié)調(diào)和解決國(guó)、地稅兩個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)之間的各種問(wèn)題。
（五）改善稅收行政執(zhí)法環(huán)境
我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，稅收行政執(zhí)法的環(huán)境還沒(méi)有根本改善。徹底改善稅收行政執(zhí)法環(huán)境，必須從以下幾個(gè)方面進(jìn)行努力：1.堅(jiān)持不懈地堅(jiān)持稅法宣傳，營(yíng)造依法治稅的良好輿論環(huán)境；2.稅務(wù)機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，營(yíng)造“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾”的氣氛；3.各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)有專(zhuān)職部門(mén)，一口對(duì)外，負(fù)責(zé)與其它行政或司法機(jī)關(guān)的聯(lián)系、協(xié)調(diào)和配合工作；4.進(jìn)一步深化分稅制財(cái)政體制的改革，規(guī)范地方財(cái)政關(guān)系，保證地方財(cái)政收入，為稅收行政執(zhí)法制造一個(gè)良好的體制環(huán)境；5.各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)向各級(jí)政府匯報(bào)和解釋稅法規(guī)定，取得地方各級(jí)政府的諒解和支持。對(duì)于地方政府“自作主張、自行其事”，擅自做出稅收政策的決定，干擾稅收行政執(zhí)法，要堅(jiān)決制止，逐級(jí)上報(bào)，并追究主要責(zé)任人的責(zé)任。
靳東升
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