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財政政策對投資總量的影響與我國財政政策選擇
1998年下半年面對日益顯現的需求不足、經濟增長乏力、貨幣政策連續(xù)啟動無效狀況，中央果斷實施了積極財政政策，通過增發(fā)國債進行大規(guī)�；A設施建設、利用政府投資擴張來確保經濟快速增長無疑是正確的選擇，因為出口需求受東南亞金融危機的影響難以大幅度增加，消費需求由于居民收入增長緩慢、收入預期看淡、體制變遷引起的支出預期增加等因素影響在當前很難成為拉動經濟增長的主要力量，同時財政投資擴張在保證需求總量擴張的情況下注重了結構調整，對緩解基礎產業(yè)的瓶頸約束和以后的經濟持續(xù)增長有著重要的作用。經濟運行實踐表明積極財政政策的實施為實現政府確定經濟增長目標作出了巨大的貢獻，同時也出現了政府所不愿看到的景象，即財政投資擴張只帶動國有部門投資大幅增長，而民間投資沒有相應跟進。財政相對大規(guī)模投資擴張本想起著先導作用，帶動社會投資，但國有投資和民間投資異步前進局面的出現從另一方面說明財政政策的投資擴張沒有達到預期的效果。去年中央經濟工作會議決定，今年繼續(xù)實行積極財政政策，目前重新認識財政政策對投資總量的影響，保證積極財政政策實施有效地帶動社會投資，進而拉動經濟增長具有非常重要的意義。
一、財政政策調節(jié)投資總量的作用過程
從理論上說，當總需求不足時，一般采用擴張性財政政策。財政政策的運用可以從收入和支出入手，通過二者的共同作用有效地影響消費、投資，擴大總需求，以達到供求平衡�？梢�，財政政策對投資總量的調節(jié)是通過財政收入和支出兩方面來實現的。收入方面對投資總量的調節(jié)主要是減稅和稅收優(yōu)惠。通過減稅和稅收優(yōu)惠可以增加個人可支配收入和企業(yè)利潤，增強了他們的投資能力，擴大其投資需求，從而增加投資總量。支出方面對投資總量的影響首先表現為財政自身的投資支出，這項支出規(guī)模占總投資比重的大小決定了對投資總量的影響程度；其次財政投資的帶動效應，通過財政投資帶動其他投資主體的介入，進而引起其他經濟主體的投資擴張來影響投資總量�？梢姡斦邔ν顿Y總量的作用過程如下： 政投資支出增加 財政支出帶動社會投資增加財政政策的運用投資總量的擴大減稅和稅收優(yōu)惠社會投資能力增強，投資增加當然，確保財政政策能夠有效地影響投資總量需要滿足一系列的約束條件，一是啟用擴張性財政政策進行大規(guī)模的財政投資要有充裕的財力作保障且只能在短期內使用，不能指望長期通過無節(jié)制發(fā)債、大規(guī)模減稅、擴大赤字規(guī)模來保證國民經濟的持續(xù)增長。中國和國際經驗一再表明，持續(xù)較大規(guī)模的財政赤字是引發(fā)通貨膨脹和造成本幣幣值不穩(wěn)定的重要因素，我們應從中吸取教訓。二是在國家財力有限、財政投資不足的情況下，如果財政投資帶動社會投資效應不明顯，財政政策對投資總量的影響效果必定大打折扣。當今各國財政支出主要集中于公共品的供給，財政直接投資的份額在全社會總投資的比重不可能占據主導地位，財政的直接投資關鍵在于帶動社會投資，進而擴大有效需求，促進經濟增長。三是財政投資擴張要避免對其他社會投資主體投資的“擠出效應”。
二、積極財政政策在影響投資總量中存在的問題
從1998年下半年我國開始實施積極財政政策，其主要內容是通過增發(fā)國債，擴大基礎設施投資來拉動經濟增長，確保了近兩年經濟增長速度不至于大幅下滑。但與此同時，財政投資擴張對投資總量的影響也存在著一些問題，主要表現為：
1.受國家財力約束，財政投資支出在總投資的比重過低，對投資總量影響作用甚微。改革開放以來，財政困境日益加重，滿足了行政、科教等支出以后，直接用于建設的比重日益降低。近幾年來，財政基本建設支出在財政支出的比例一直在10％左右徘徊，基本建設支出占全社會固定資產投資的只接近％。1994年、1995年、1996年、1997年分別為3.7%、3.9%、3.9%、4.0%？。1998年實施的積極財政政策，增發(fā)的1000億元國債用于基礎設施投資也只占全社會固定資產投資額的3.5％�？梢�，財政基本建設支出占全社會固定資產投資很低，即使在短期內可以通過增發(fā)國債、增收節(jié)支，增加一部分基建投資，但對投資總量的影響不會很大。
2.財政投資擴張未能有效調動非國有投資的積極性。1998年增發(fā)1000億元國債增加基礎設施投資，本不想財政包打天下，而是以此帶動其他投資主體的介入，通過其他投資主體的擴張最終拉動經濟增長。令人遺憾的是，財政投資擴張只帶動了國有部門投資大幅增長，民間投資未作相應跟進。1998年國有經濟固定資產投資增長率為19.6％，而城鄉(xiāng)居民個人投資僅為6.1%，集體經濟下降了3.5% ？ .從過去幾年的狀況看，在經濟處于低谷時，國家啟動經濟，國有投資率先增長，非國有投資隨后跟進，二者共同的投資擴張帶動了經濟的高速增長。比如1989年、1989年經濟增長率分別為4.1％、3.8％，經濟的低速增長迫使國家1991年下半年重新啟動經濟，國有投資率先增長，非國有投資隨后跟進，1991年國有和非國有投資分別為14.8％、13.4％，1992年分別為32.8%、21.9%，1993年分別為17.5%、72.8%？�？梢妵型顿Y起著經濟啟動的先導作用，隨后非國有投資大規(guī)模擴張，二者共同的合力作用推動那時的經濟高速增長。反觀1998年國家擴大財政投資啟動經濟時，只帶動國有投資大幅增長，非國有投資沒有明顯跟進，在當前非國有投資占近“半壁江山”的格局中，單靠國有投資投資的增加來拉動經濟的快速增長是不現實的，也正說明了財政投資率先擴張未能有效地帶動社會投資，從而對投資總量的影響作用有限。
3.乘數效應遞減導致利用投資擴張刺激經濟的作用不明顯。乘數效應說明了投資增加刺激國民經濟增長的作用。當投資增加時，經濟擴張，國民收入增量大于投資增量，投資刺激經濟增長的倍數等于投資乘數；在投資減少時，經濟收縮，國民收入減少量大于投資的減少量，投資減少導致經濟收縮的倍數也等于乘數。具體表達式為：K＝1/（1-MPC）=1/MPS式中K表示乘數，MPC表示邊際消費傾向，MPS表示邊際儲蓄傾向。乘數公式表明，投資乘數的大小與邊際消費傾向或邊際儲蓄傾向有關。
從表1可以看出，90年代以來，投資乘數一直很低，最高的1996年也僅為1.70。也就是說，通過擴張性財政政策增加1000億元投資，最高只能形成1700億元需求，說明投資刺激經濟增長的作用在一定程度上受到限制。因此，1998年積極財政政策依靠擴大投資來拉動經濟增長，遠遠答不到人們原來樂觀的設想。
表1 90年代以來我國投資乘數的
單位：億元
年份 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 GDP 21617.8 26638.1 34634.4 46759.4 58478.1 68593.8 74772.0 79553.0 GDP增量 8245.7 5020.3 7996.3 12125.0 11718.7 10115.7 6278.2 4781.0 城鄉(xiāng)居民消費品總額 9704.8 12462.1 16364.7 20620.0 24774.1 27198.9 29152.9 城鄉(xiāng)居民消費額增量 1459.1 2757.3 3902.6 4255.3 4154.1 2424.8 1954.0 邊際消費傾向 0.29 0.34 0.32 0.36 0.41 0.38 0.40 投資乘數 1.41 1.52 1.47 1.56 1.70 1.61 1.67資料來源：根據《中國統(tǒng)計摘要》（1999）有關資料計算。
4.公共投資對私人投資的擠出影響不可忽視。根據經濟學中的“擠出效應”，如果政府靠借款支付公共投資，就會推動金融市場利率上升，通過發(fā)行債券形式籌集資金也會造成債券價格下跌，從而引起利率上升，進而使私人融資成本上升，導致私人投資萎縮。這樣，公共投資擴張結果卻引起整個社會投資支出的縮減。目前，我國公共投資擴張排擠私人投資的現象主要表現為：一方面政府龐大的投資計劃需要銀行信貸的支持，在銀行資金有限、風險約束增強的情況下，銀行“惜貸”勢必壓縮其他企業(yè)或私人投資信貸，部分企業(yè)或私人只能尋求較高利息的資金來源，從而增加資本成本，降低盈利能力和再投資能力，還有相當部分企業(yè)則由于項目收益水平較低既無緣在銀行內也不可能在銀行外獲得融資；另一方面還表現在政府部門及其下屬機構把某一產業(yè)領域作為本單位的勢力范圍和領地，通過行政手段限制其他投資主體的進入，即使進入也對其業(yè)務進行嚴格的限制。這種行政性壟斷排擠了其他投資者的投資介入，減少了其他投資者的投資。同時，非國有經濟原來準備對某一項目進行投資，后來因國家投資同樣的項目，非國有經濟的投資被“擠出”，這在中央加大公共交通建設和基礎投資之后，地方項目準備不足，但又不愿意放棄中央的無償投資，便把原來與外資和私人投資合作的項目改為中央投資項目。這時，財政投資只是取代了原有的非國有投資，形成“擠
出效應“。近一年多來，中央銀行存款準備金率下降、貨幣供應量一直增加，銀行的貸款能力應該說大副增強，但企業(yè)實際投資并未同步前進，從中可以看出財政投資”擠出“了私人投資。
三、我國實施的財政政策對投資總量作用有限的因素分析
1. 財力不足、財政風險加劇制約了財政投資的全面擴張。我國在改革開放以前，財政收入占國民收入的比例較高，財政分配是國民收入分配的主渠道和投資的主要來源。如今情況發(fā)生了相當大的變化，財政收入占GDP的比重僅為11％左右，無論與發(fā)達國家還是發(fā)展中國家相比都明顯偏低，在安排了“吃飯”之后，能夠用于經濟建設的投資極其有限。在目前“兩個比重”仍沒有改觀的背景下，無論是通過減稅還是增發(fā)國債都面臨著國家財政承受能力的制約。其一是擴大國債規(guī)模進行財政投資面臨著當前財政債務依存率和國債償債率都偏高即國家財政的債務承擔能力不足的影響。國債的財政承受能力主要通過債務依存度和國債償債率來反映。由于在中國國債的發(fā)行和償還有中央政府承擔，所以，中央財政債務依存度更能準確地反映國家財政的承受能力。從我國中央財政債務依存度來看，自1994年以來均超過50％，1997年高達57.77％，這意味著中央財政支出的一半以上是靠舉債來維持的。同時，國債償債率也相當高，1997年財政債務的還本付息的支出高達1959億元，國債償債率達23.3％？ ，換句話說，當年財政收入近1/4要用來償債。由于國債與稅收在性質上有根本的不同，即國債的有償性，到期必須償還，因此目前過量增加國債的發(fā)行規(guī)模會加大財政運行風險。
2.全面減稅的空間有限。減稅是世界各國通行的刺激投資需求、拉動經濟增長的一項重要政策措施。從宏觀稅負國際間比較看，目前發(fā)達國家稅收收入占GDP的比重基本上都在30％以上，有的高達50％。發(fā)展中國家一般也在20％－25％之間。相對寬裕的稅收收入為其實施減稅政策提供了財力支撐。改革開放以來，我國財政基本上走的是一條減稅讓利的路子，“兩個比重”不斷下降。近年來，工商稅收收入占GDP的比重僅維持在11%左右，無論與發(fā)達國家還是與發(fā)展中國家相比，都明顯偏低。在這種情況下，對于我們這樣正在向工業(yè)化國家邁進、亟需資金積累的發(fā)展中國家來說采取減稅來刺激經濟投資需求、拉動經濟增長是不現實的。
3.去年稅收增收1000億對企業(yè)增加投資的抑制作用不能忽視。通常來說，在其他條件不變時，增稅是實行財政緊縮的重要措施之一，因而經濟衰退的情況下，即使不能減稅，至少也不應增稅，從這個意義上說，1998年稅收收入增加1000億是與當前背景下實施積極財政政策意向背離的。雖然這些年來我國稅收負擔不是重而是輕的實證分析不時見諸報端，就現行稅制規(guī)定的稅負的確不重，但如果把各種稅外收費納入總體稅負的計算范圍，我國目前的總體稅負約占25％（楊斌，1998年），這個比例與中等稅負國家的基本水平持平，以致于企業(yè)負擔過重的呼聲不絕于耳。況且稅收增收1000億主要來自于效益較好的企業(yè)，在當前物價
連續(xù)下跌、經濟景氣預期看淡的情況下，這對效益好的企業(yè)無疑增加了額外負擔。過重的企業(yè)負擔意味著企業(yè)需求的萎縮，降低了企業(yè)的投資意愿，尤其對硬預算約束的非國有企業(yè)更是如此。
4.“不安全預期”增強了居民的儲蓄傾向，造成了投資乘數的下降，弱化了政府投資的作用。隨著社會主義市場經濟的建立和發(fā)展，各種投資主體在投資方面的責任意識明顯增強，投資需求有原來的政府擴張機制逐步轉變?yōu)槭袌稣{節(jié)機制，由于目前國內外經濟形勢較為嚴峻，因此除政府外的其他投資主體的投資意愿均減弱，從而導致投資乘數下降。更為重要的是政府機構改革的逐步推進、人員分流和國有企業(yè)改革下崗人員的增加，迅速改變了廣大消費者的收入預期；而住房、醫(yī)療、教育等體制改革又大大改變了廣大消費者的支出預期。因此，未來收入和支出的不確定性的增強，形成了當前的“不安全預期”，造成居民儲蓄傾向增強和消費預期降低，引起投資乘數偏低，政府投資擴張效應難以充分顯現。
5.政府投資于產業(yè)鏈條較短的基礎設施，引導社會投資的效果不明顯。政府投資支出的增加，不僅會因投資拉動收入增長和消費增長而形成乘數效應，還有可能因投資于某一產業(yè)而引起關聯投資，即投資的波及效應。投資的波及效應大小取決于產業(yè)鏈的長短。投資于產業(yè)鏈長的項目，雖然形成有效供給的時間跨度大，但在一定時序內，由投資波及效應所激發(fā)的投資需求乘數也相應較大，對于國民經濟增長也相應較大。而投資于產業(yè)鏈條短的項目，則波及效應相對較小，就不可能激發(fā)更大的投資乘數。1998年和1999年實行擴張性財政政策的投資，主要用于水利工程設施、糧食倉庫建設、公路交通等基礎設施。這些投資的產業(yè)鏈條短、關聯度小，所需要的投資品主要是鋼材、木材、水泥，投入使用需要的相關零部件、配套件極其有限，只帶動了相關部門和行業(yè)的投資。因此，它就不可能引起像前幾年在發(fā)展輕紡工業(yè)、家電工業(yè)、汽車摩托車工業(yè)時所出現的波及效應。
四、當前我國的財政政策選擇
為了充分發(fā)揮財政政策對投資總量的積極調節(jié)作用，緩解當前有效需求不足的狀況，同時確保國民經濟長期持續(xù)增長，建議當前財政政策實施主要采取以下措施：
1.財政支出政策的選擇應遵循支持產業(yè)結構的調整和優(yōu)化、促進產業(yè)升級為原則，在促進經濟增長、擴大需求的同時，加快產業(yè)結構的升級換代，為經濟的持續(xù)增長奠定基礎。我們知道，總量和結構問題是經濟生活中兩個最基本的方面，經濟增長表現為總量問題，但經濟增長必須建立在經濟結構合理和協調的基礎上，否則，增長就失去了堅實的基礎，經濟的大起大落難以避免，我國幾十年的經濟發(fā)展實踐也充分印證了這一點。當前的總需求不足、經濟增長乏力，不簡單地表現為總量問題，更為重要的是我國多年來盲目投資、重復建設，引起的供給不能有效地滿足需求的結果。因此，財政投資的擴張如果不遵循優(yōu)化產業(yè)結構的原則，很可能把本已不合理的經濟結構復制并放大出來，反而加劇經濟生活中的深層次矛盾。財政投資最能體現國家意志，它不僅可以直接集中社會資金進行重點配置來解決經濟結構問題，而且能間接起到示范作用。1998年下半年開始實施的積極財政政策不是簡單地緩解需求不足的制約，國家更注重了結構優(yōu)化這一原則，加大了對農業(yè)、能源、交通、水利設施等基礎產業(yè)和基礎設施的投入，這對緩解我國多年來的基礎設施“瓶頸”大有裨益。同時國家還應加大技術改造和高新技術企業(yè)、先進技術企業(yè)投入，增加產品的技術含量，促進產品的升級換代，提高產品的國際競爭力。
2.加快費改稅步伐，增強國家財力，切實減輕企業(yè)負擔，發(fā)揮企業(yè)的投資潛力。我國預算內財政收入占GDP的比重較低和企業(yè)實際負擔并不輕并存局面的出現，其中主要原因是當前政府收支不規(guī)范、稅外收費現象嚴重。因此，加快費改稅步伐，將某些行政性收費和基金納入規(guī)范的稅收軌道，堅決取締一些不合理的收費。這樣既可以保證我國國家財政收入有所提高，強化財政投資的財力保障，另一方面又可減輕企業(yè)負擔，增強企業(yè)的投資能力。
&bsp; 3.在全面減稅不具備的情況下，可以嘗試結構性減稅和稅制的完善來刺激企業(yè)的直接投資。雖說我國現階段大規(guī)模減稅既不可能，又不現實，但是，我們可以采取有選擇的局部性減稅措施�；砻庵行∑髽I(yè)的舊欠稅款，采取加速折舊、投資抵免、給高新企業(yè)減稅的方式，以刺激企業(yè)直接投資，刺激經濟增長。我們可以在有條件的地方逐步實現增值稅的轉型，完善我國增值稅制度；降低或取消固定資產投資方向調節(jié)稅，確保稅制不應成為企業(yè)投資的障礙。
4.充分發(fā)揮財政貼息、財政擔保等財政工具的巨大作用，引導社會投資。運用財政貼息、財政擔保等方式進行政策性融資，只是將資金使用方式由直接投入式改變?yōu)殚g接引導式，對財政支出增加的壓力不大，且?guī)由鐣Y金的數量遠遠大于直接投入，真正發(fā)揮出財政投資的杠桿作用。目前，財政通過增加預算支出，擴大基建項目的直接投資規(guī)模來刺激經濟增長、實現宏觀調控目標的作用已經減弱。財政應轉變思路，適當擴大政府貼息、財政擔保規(guī)模，將一部分預算資金從直接投資轉為特定項目提供財政貼息、財政擔保，引導社會資金流向基建項目，充分發(fā)揮財政杠桿作用，動員社會資金，借以刺激整個投資水平的擴張。
5.適當加大刺激消費增長的政策力度，以提高投資的乘數效應。由于當前居民消費需求不足的主要原因是收入預期和支出預期的不確定，可以通過調整收入政策、加快社會保障制度建設、大力發(fā)展消費信貸來穩(wěn)定人們的收入和支出預期，激活消費市場，進而擴大投資的乘數效應。
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