我國中長期國債政策研究

國債政策是國家宏觀經(jīng)濟政策的一個重要的子系統(tǒng)，是財政政策的有機組成部分，是調(diào)節(jié)資源配置、經(jīng)濟利益及其整個經(jīng)濟運行的重要杠桿之一。本文擬從理論和實踐的結(jié)合上，就國債政策的若干問題提出一些看法，以供有關(guān)方面進(jìn)一步研究參考。 

　　一、我國中長期國債政策存在的主要問題?? 

　　在我國國債政策中，由于重視和研究不夠，在國債工作方面，曾經(jīng)存在“發(fā)行國債行為短期化”問題，在國債運行、使用中則存在“財政赤字化，赤字債務(wù)化，債務(wù)消費化”等主要問題。? 

　　 (一)發(fā)債行為短期化。? 

　　我國國債工作中曾經(jīng)存在的國債行為短期化，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是籌資行為短期化，具體表現(xiàn)為國債期限短、利率高，國債的金邊債券優(yōu)勢沒有得到充分發(fā)揮。二是國債發(fā)行機制的設(shè)計不合理。目前國債發(fā)行機制是：當(dāng)前發(fā)債規(guī)模=當(dāng)年赤字+當(dāng)前國債還本+當(dāng)年國債付息。這種機制不是從國債作為市場經(jīng)濟條件下國家宏觀調(diào)控重要手段的角度進(jìn)行設(shè)計的，只是從解決當(dāng)前財政的暫時困難出發(fā)，因而不利于對財政支出的控制和管理，對財政赤字控制無自律作用，對國債規(guī)模的膨脹失去約束，容易導(dǎo)致國債規(guī)模的盲目擴大。在國外國債利用支出列入經(jīng)常性預(yù)算，同時對財政赤字占GDP的比重又加以限制，這樣國債利息支出的增長，對財政支出增長進(jìn)行控制產(chǎn)生一種“倒逼”機制，從而對國債規(guī)模的膨脹產(chǎn)生了一種內(nèi)在的制約作用。三是國債資金分配使用投向上消費化的問題。在分配上，重消費(只管彌補赤字)、輕發(fā)展，重眼前利益、輕長遠(yuǎn)利益。在使用上，重直接效益、輕社會效益，重短、平、快項目建設(shè)，輕公共事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展欠賬太多，影響國民經(jīng)濟的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。四是在國債持有對象的選擇上，重視個人投資者，忽視機構(gòu)投資者，這不利于國家宏觀調(diào)控。產(chǎn)生這些問題的主要原因就是忽視了國債在宏觀調(diào)控中應(yīng)該發(fā)展的作用，也忽視了對我國中長期國債政策的研究和運用。重視我國中長期國債政策的研究及其正確實施，可以防止債務(wù)行為短期化，更好地發(fā)揮國債在宏觀經(jīng)濟調(diào)控中的重要作用。? 

　　 (二)赤字債務(wù)化、債務(wù)消費化。? 

　　我國國債政策存在的另一個主要問題是“赤字債務(wù)化、債務(wù)消費化”。我們應(yīng)該從防止債務(wù)危機的高度來充分認(rèn)識這一嚴(yán)重問題。為了解決這一問題，我們應(yīng)該嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定，來編制復(fù)式預(yù)算。也就是說，經(jīng)常性支出項目必須支持用經(jīng)常性的收入來安排，財政用稅收解決經(jīng)常性支出和一部分經(jīng)濟建設(shè)的費用。這樣，經(jīng)常性收支項目不能打赤字，不需要也不允許國債的介入，只有建設(shè)性項目才允許動用國債收入進(jìn)行安排。投向經(jīng)濟建設(shè)的(信用資金)國債應(yīng)該是帶利收回的(投入后的新增量應(yīng)該大于或等于投入量)，也就是“國債運行所‘內(nèi)生’償還能力大于償還能力為支撐的國債總量規(guī)模為適度國債規(guī)�！�，并且內(nèi)生效益來還舊債，而不能每年都用借新債償還舊債，老是債滾債如同滾雪球，越滾越大，難免會釀成債務(wù)危機。只有每年新借債應(yīng)用于政府新項目的投入，每一筆國債都有相應(yīng)的項目確立，每一筆還債款項的來源都有相應(yīng)的項目建設(shè)款收回作保證�？繃鴤�的“內(nèi)生”效益來償還，方能保證國債規(guī)模的合理性、適度性，才能促進(jìn)經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。? 

　　 (三)國債政策并未真正成為財政政策與貨幣政策的結(jié)合部。? 

　　在發(fā)達(dá)經(jīng)濟國家，國債利率通常較低，并成為其他金融商品利率的參照物—基準(zhǔn)利率，起著非常重要的作用。而在我國則恰恰相反，國債利率是以銀行利率為依據(jù)并高于銀行利率一至兩個百分點來制定的，這種扭曲的利率結(jié)構(gòu)一方面導(dǎo)致國債還本付息壓力膨脹過快，增加財政負(fù)擔(dān)。另一方面，影響市場利率的形成，阻礙資本市場的發(fā)展。? 

　　發(fā)揮國債政策聯(lián)結(jié)財政政策與貨幣政策結(jié)合部作用的公開市場業(yè)務(wù)，我國自1996年4月9日雖然已經(jīng)運作，但由于種種原因，公開市場操作力度一直較弱，使國債政策對財政政策與貨幣政策聯(lián)結(jié)作用并未得到應(yīng)有的發(fā)揮。? 

　　 (四)國債規(guī)模膨脹過快，累積風(fēng)險加大。? 

　　進(jìn)入90年代以來，我國國債規(guī)模呈加速累積趨勢，1994年以來國債余額占GDP的比例為5.08%，1995年為5.71%，1996年為6.29%，1997年為8.12%，1998年達(dá)到10.3%，與財政收入占GDP的比例大致相當(dāng)。國債余額的快速累積會給經(jīng)濟運行帶來兩方面的風(fēng)險。一是使財政失去償債能力。國債本息是需要財政償還的，一旦超過財政償還能力，會影響政府信譽，影響社會穩(wěn)定。二是會造成國民經(jīng)濟比例失調(diào)。國債具有擠出效應(yīng)，國債規(guī)模越大，說明從私人部門抽取的資本越多，因此累積余額過大會影響私人部門的發(fā)展，影響經(jīng)濟按比例發(fā)展。目前我國國債規(guī)模雖仍處在可控階段，但是余額累積風(fēng)險也容忽視，特別是不能產(chǎn)生效益的國債或是用于消費化的國債余額累積風(fēng)險更不能忽視。1998年發(fā)行2700億元的30年期特別國債，實際上是一種債務(wù)的轉(zhuǎn)換，利用了我國長期債券短缺的空間，用來改善商業(yè)銀行的資本結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定國家金融市場的一項戰(zhàn)略決策。1998年增發(fā)的1000億國債雖然對經(jīng)濟回升有著積極作用，但不能作為長期措施加以運用，要特別注意經(jīng)濟啟動后的國債政策調(diào)整，注意保持國債規(guī)模的適度性，防止債務(wù)累積過大所出現(xiàn)的風(fēng)險。? 

　　 (五)國債結(jié)構(gòu)不合理，嚴(yán)重弱化了國債職能。? 

　　 (1)國債期限結(jié)構(gòu)不合理。我國國債期限大部為3—5年，缺少短期(如3、6、9個月等)以及超長期(10、20、30年)國債。這種單一的期限結(jié)構(gòu)是很不合理的。一是因為期限過于集中，加大了國債償還的壓力，容易造成償還高峰和國債規(guī)模(主要指流量)膨脹過快。二是因為不同性質(zhì)的資金對國債期限的需求不同。各種社會保障和保險機構(gòu)希望購買長期國債(如10、20、30年等)作投資，而金融機構(gòu)則希望有中短期國債以便于流動性和資產(chǎn)負(fù)債管理。所以期限結(jié)構(gòu)不合理不利于國債高效率、低成本籌資。? 

　　 (2)持有者結(jié)構(gòu)不合理。在恢復(fù)國債發(fā)行之初主要以行政方式向企業(yè)和單位攤派。后來逐漸把發(fā)行對象擴大到個人，并形成了以個人為主的國債持有者結(jié)構(gòu)。這種現(xiàn)象雖然比較符合我國國情，但卻存在許多弊端。一是增加了國債發(fā)行成本。國債利率居高與不合理的持有者結(jié)構(gòu)是互為因果的，向個人銷售國債也大大增加國債發(fā)行費用。二是降低了國債的流動性。國債個人持有者大都是到期兌付，很少中余進(jìn)行流通。三是不利于國債宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮。以個人為主，缺乏流動性的國債市場對宏觀調(diào)控的反應(yīng)是遲鈍的。四是不利于完善和發(fā)揮國債市場的作用。 

　　二、我國中長期國債政策選擇?? 

　　針對目前我國中長期國債政策中存在的問題，并借鑒國際經(jīng)驗，我國國債政策應(yīng)作出如下選擇：?&nbs

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　　 (一)充分發(fā)揮國債的“內(nèi)生”效益，促進(jìn)形成“債務(wù)生產(chǎn)化，生產(chǎn)效益化”的機制。? 

　　適度國債規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)是，既要有利于國家宏觀調(diào)控的需要，使國債余額的大小與中央銀行開憎愛分明公開市場業(yè)務(wù)的要求相適應(yīng)，又要使國家財政債務(wù)負(fù)擔(dān)保持在合理限度內(nèi)。為此，要改進(jìn)國債規(guī)模調(diào)控手段，實行比例控制。這就要對國債余額占GDP比例的合理界限進(jìn)行認(rèn)真探討。國際上不同國家，國債余額占GDP比例各不相同，《馬斯林里赫特條約》規(guī)定，國債余額占GDP比例不得超過60%。在參考借鑒國際上成功經(jīng)驗的同時，還要從我國的實際出發(fā)，應(yīng)考慮多種因素的影響，特別是從宏觀經(jīng)濟調(diào)控的需要與國民經(jīng)濟長期發(fā)展目標(biāo)的要求出發(fā)，科學(xué)合理地確定國債規(guī)模。? 

　　在研究、制定和實施中長期國債政策的過程中，我們要注意防止和杜絕“赤字債務(wù)化、債務(wù)消費化”的不良傾向的惡性循環(huán)、采取積極的行之有效的手段，確保經(jīng)常性預(yù)算不出赤字。? 

　　同時要積極促進(jìn)“債務(wù)生產(chǎn)化，生產(chǎn)效益化”機制的形成，確保國債自身的償還與滾動發(fā)展，能夠達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康增長的目標(biāo)。? 

　　 (二)實行國債結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)一步優(yōu)化國債結(jié)構(gòu)。? 

　　合理的債務(wù)結(jié)構(gòu)既有利于充分挖掘社會資金潛力，滿足不同偏好投資者的投資需求，也有利于國家降低籌資成本，減輕財政未來負(fù)擔(dān)。從我國目前的國債結(jié)構(gòu)情況來看，建立合理的國債結(jié)構(gòu)，應(yīng)解決如下三個問題：? 

　　一是調(diào)整國債的期限結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加長期國債的比重。國債期限結(jié)構(gòu)包含國債流量期限結(jié)構(gòu)和存量期限結(jié)構(gòu)兩方面內(nèi)容。對于國債償還來說，存量期限分布合理能使國債到期日形成一個合理的序列，從而避免償債高峰的出現(xiàn)，均衡還本付息壓力。因此，我國應(yīng)增加短期和長期國債的比重。特別在當(dāng)前經(jīng)濟形勢下，可適當(dāng)增加長期國債的發(fā)行數(shù)量，用于增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。長期以來，我國國債基本上是以3—5年期的中期國債為主，很少有10年期以上的長期國債和一年期以內(nèi)的短期國債，國債期限結(jié)構(gòu)缺乏均衡合理的分布。這種單一的期限結(jié)構(gòu)，使國債嚴(yán)重缺乏選擇性，不利于投資者進(jìn)行選擇，很難滿足持有者對金融資產(chǎn)期限的多樣化的需要，而且使國債發(fā)行規(guī)模在較短時期內(nèi)急劇膨脹，國家財政還本付息的壓力也過于集中，客觀上為進(jìn)一步擴大國債發(fā)行規(guī)模設(shè)置了障礙。因此，可考慮適當(dāng)增加長期國債的發(fā)行數(shù)量。債券期限短，項目單位在產(chǎn)生效益前就要還債，容易使項目單位產(chǎn)生沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，形成債務(wù)危機，陷入三角債的困境中，使信用鏈條破裂。發(fā)行長期債券，既可以使政府在較長時間內(nèi)使用發(fā)行國債籌集的資金，分散財政還本付息的壓力。同時，也可以使政府根據(jù)財政狀況和宏觀調(diào)控的需要，按市場價格購回部分國債券，達(dá)到執(zhí)行貨幣政策和調(diào)節(jié)市場貨幣流通量的目的。在發(fā)行時間方面，我國國債發(fā)行時間相對集中，一般一年為一或二次，在做這種具體政策安排時，應(yīng)考慮充分發(fā)揮其靈活性、均衡性，減少對社會經(jīng)濟活動的沖擊，確保社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。? 

　　二是積極進(jìn)行國債品種創(chuàng)新，不斷豐富國債品種結(jié)構(gòu)。國債品種創(chuàng)新的目的是增強國債的吸引力。為此，可借鑒國外的一些先進(jìn)經(jīng)驗，引進(jìn)諸如儲蓄債券、預(yù)付稅款債券等新品種。同時還應(yīng)提高可轉(zhuǎn)讓國債所占比重。目前，我國可轉(zhuǎn)讓國債的比重在30—80%之間(不可轉(zhuǎn)讓國債比重在20—70%之間)，這一比重遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平。國債品種結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步豐富、多樣，既可以滿足國家財政的不同需要，又?jǐn)U大了投資者的選擇余地，適應(yīng)了不同機構(gòu)、不同收入水平和不同投資偏好的購買者的需求，并使國民應(yīng)債能力得到充分的釋放。這對于減少巨額國債發(fā)行的壓力，挖掘國債的經(jīng)濟功能是在非常有意義的。? 

　　三是調(diào)整國債的持有者結(jié)構(gòu)，發(fā)掘各經(jīng)濟主體對國債的需求。國債的持有者包括中央銀行、商業(yè)銀行、機構(gòu)投資者、企事業(yè)單位、居民個人和國外持有者等。首先，要允許商業(yè)銀行更大規(guī)模地直接進(jìn)入國債市場。近些年商業(yè)銀行持有國債的份額有了一定的提高，但與有效實行公開市場操作，轉(zhuǎn)換中央銀行宏觀調(diào)控方式的要求相比，銀行持有的國債份額依然偏低。商業(yè)銀行進(jìn)入國債市場，持有一定份額的國債，不僅有助于擴大國債發(fā)行規(guī)模，降低國債發(fā)行成本，也有利于調(diào)節(jié)其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，降低商業(yè)銀行的信用風(fēng)險。與持有現(xiàn)金、同業(yè)存款和在中央銀行存款相比，持有國債風(fēng)險小、收益高、流動性強，對商業(yè)銀行來說，不失為最理想的二級儲備資產(chǎn)。更為重要的是，中央和商業(yè)銀行持有足夠份額的國債是形成規(guī)�；�的公開市場業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)，是財政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合的前提。其次，著力培育機構(gòu)投資者。機構(gòu)投資者作為規(guī)避風(fēng)險以追求利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)的組織機構(gòu)，它的培育和成長及成熟，將帶來國債投資技術(shù)的不斷提高與投資戰(zhàn)略的多元化，并由此促使國債市場發(fā)生質(zhì)的飛躍和量的拓展。再次，要允許國外投資者持有一定比例的國債。這既是充分利用國際資源的要求，同時也可以拓展國債的發(fā)展空間。? 

　　 (三)積極培育和完善國債市場。? 

　　國債市場包括一級市場和二級市場兩個組成部分，一級市場是國債發(fā)行市場，二級市場是國債流通市場，一、二級市場應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展。? 

　　 1.進(jìn)一步探索和完善國債的市場化發(fā)行方式。我國恢復(fù)國債發(fā)行之初，采取的是行政分配方式。1991年試行國債承購包銷方式，隨后于1993年建立了國債一級自營商制度。1996年開始全面試行國債招標(biāo)發(fā)行方式，向市場化方面邁出了可喜的一步。我們應(yīng)繼續(xù)堅持國債的市場化發(fā)行方向，并進(jìn)一步探索和完善國債的市場化發(fā)行制度。發(fā)行程序應(yīng)規(guī)范化，發(fā)行時間應(yīng)固定并提前公布，以利于購買主體靈活按排資金。并且應(yīng)改革現(xiàn)行的一年一次發(fā)行、發(fā)行時間很長的作法，實行多次、均勻分布的發(fā)行方法，減少發(fā)債行為對社會資金流動的沖擊。? 

　　 2.規(guī)范、發(fā)展場外市場，逐步建立起以場外市場為主，場內(nèi)市場為輔的國債市場結(jié)構(gòu)。國債場外市場的重要性是由國債的性質(zhì)決定的，國債不同于股票，其價格波動比較平穩(wěn)，買賣差價較小，投資性遠(yuǎn)低于股票。因此，國債市場更大程度上是一種利率與資金市場。這本身決定國債沒有必要象股票一樣主要集中到交易所內(nèi)公開競價交易。而且由于國債交易數(shù)量巨大，交易所系統(tǒng)也無法滿足此要求。我國國債流通雖然是從場外市場起步，但由于缺乏統(tǒng)一的托管體系，監(jiān)管不嚴(yán)，導(dǎo)致風(fēng)險較大。場外市場也因此停滯，幾近乎名存實亡。目前場內(nèi)市場的交易量還占我國國債交易量的95%以上。這與國外發(fā)達(dá)國家恰恰相反。場內(nèi)市場不可能長期取代場外市場，場外市場的滯后必將阻礙國債市場的進(jìn)一步發(fā)展，發(fā)展我國國債場外市場，關(guān)鍵是加強制度和法制建設(shè)。? 

　　 3.加強國債市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，我國國債市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，市場分割，尚未建立一個全國統(tǒng)一的國債托管結(jié)構(gòu)體系，缺乏一個高效的市場信息傳遞和統(tǒng)計監(jiān)督系統(tǒng)，導(dǎo)致市場潛在風(fēng)險較大，也

降低了市場運作效率。為此，我們應(yīng)進(jìn)一步建立、健全政策法規(guī)，同時，加速統(tǒng)一國債托管結(jié)算體系，并以此為突破口，促進(jìn)市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以保障國債市場健康、有序發(fā)展。? 

　　 4.大力培育投資者。因為機構(gòu)投資者的積極參與能使國債市場長期穩(wěn)定地成為聯(lián)系儲蓄和國債投資之間的橋梁，使個人購買與集中性、批量性的國債購買協(xié)調(diào)銜接起來，活躍了交易，促進(jìn)了流通，機構(gòu)投資者確實是以提高流通性為目標(biāo)的完善的國債市場不可缺少的。? 

　　 (四)調(diào)整國債利率，逐步實現(xiàn)國債利率市場化。? 

　　利率作為宏觀調(diào)控的重要手段之一，不同的利率水平與結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟運行產(chǎn)生著不同的影響。比如，利率水平高對經(jīng)濟具有緊縮效應(yīng)，利率水平低對經(jīng)濟具有擴張效應(yīng)。因此，在經(jīng)濟高漲繁榮期提高利率水平，在蕭條期降低利率水平。? 

　　隨著我國商業(yè)銀行化過程的逐步完成，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和資金 市場情況來決定債券利率水平，改變過去國債利率唯一依據(jù)銀行存款利率來決定債券利率的確定方法，逐步實現(xiàn)國債利率市場化創(chuàng)造了條件。? 

　　調(diào)整、建立合理的國債利率結(jié)構(gòu)，必須適當(dāng)提高長期國債利率，理順國債期限結(jié)構(gòu)和利率結(jié)構(gòu)的關(guān)系；國債利率的確定除參考依據(jù)銀行存款利率外，還應(yīng)考慮通貨膨脹率、市場利率的發(fā)展趨勢、投資者的投資偏好等。? 

　　隨著國債市場的完善和發(fā)展，國債利率才有可能逐步實現(xiàn)市場化。如：1996年4月，中央銀行開始運用公開市場業(yè)務(wù)操作，以國債回購交易收益率競爭指標(biāo)的形式，向14家商業(yè)銀行總行購買了2.9億元面值的國債，這說明貨幣政策市場化執(zhí)行方式已經(jīng)正式開始，也說明中央銀行在宏觀調(diào)控上為逐步實現(xiàn)和運用市場化開始創(chuàng)造條件。只有中央銀行通過國債市場開展公開市場業(yè)務(wù)操作，利用國債交易吞吐基礎(chǔ)貨幣，向社會釋放調(diào)整利率的信號，改變原來傳統(tǒng)性的由行政依據(jù)銀行存款利率規(guī)定利率的辦法，實現(xiàn)利率市場化，同時注意防止利率自由化。? 

　　 (五)加強國債的使用管理，注重直接經(jīng)濟效益和間接經(jīng)濟效益的結(jié)合。? 

　　國債的不同使用方向、方式、效益，對于平衡財政預(yù)算有著特別重要的影響。因此，我們必須糾正國債資金長期以來使用方向不明確、使用方式不規(guī)范、效益無法考核等不符合經(jīng)濟科學(xué)規(guī)律的做法。國債作為國家財政信用資金，其使用要由國家統(tǒng)一安排，先從大處做新的發(fā)展戰(zhàn)略性安排，如：調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟的平衡發(fā)展程度，增加對西部經(jīng)濟發(fā)展的投入與國有企業(yè)的投入等。并且加強投入后的管理。再做具體調(diào)配。隨著國債依存度的不斷提高，我們應(yīng)更好地加強國債的使用管理，做好財政信用預(yù)算管理(亦稱第二預(yù)算)，增強國債資金投向和用途的透明度，在復(fù)式預(yù)算中明確債務(wù)收入的使用方向和數(shù)量，真正做到�？顚Ｓ�，建立和完善基本建設(shè)支出的預(yù)算編制制度，投資項目的概算、預(yù)算、決算與財務(wù)報表審核制度，以及投資效益跟蹤分析報告制度等。? 

　　在國債使用上，還要注重直接經(jīng)濟效益和間接社會效益的結(jié)合。要重視社會效益，積極發(fā)展公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，努力改善經(jīng)濟發(fā)展的硬環(huán)境。以此來增加稅收總量，改善財政狀況。根據(jù)我國目前的情況，國債資金的使用效益要從以下幾方面進(jìn)行考核和評價：? 

　　 1.整體效益評價：從全部的國債使用情況來考核評價其使用效益；評價的依據(jù)是看國債的使用對國民經(jīng)濟全局發(fā)展的作用。? 

　　 2.項目效益評價：科學(xué)合理安排好每一項資金，落實到具體項目后對所投資具體項目的效益進(jìn)行評價和考核。力求以盡可能少的投入取得盡可能大的效益。? 

　　總之，既要考察整體效益，又要考核項目個體效益；既要算好大賬，也要算好細(xì)賬；既要重視當(dāng)前，也要考慮長遠(yuǎn)。加強國債的使用管理，爭取最大的微觀效益和宏觀效益，爭取最大的直接經(jīng)濟效益和間接經(jīng)濟效益的完善結(jié)合。? 

　　 (六)建立償債基金制度，實行還本付息分開的政策。? 

　　償債基金(也稱減債基金)是由國家財政預(yù)算為償還國債而設(shè)置的專項基金，如何建立償債基金?問題的關(guān)鍵是解決償債資金的來源。一般來說，建立償債基金來源的主要思路有：(1)根據(jù)國債“內(nèi)生”效益原則與有償使用原則，應(yīng)從國債資金投資的盈利性較高的項目中提取一定比例的資金；(2)從與國債資金配套使用并且受益的地方政府所得收益中繳納適當(dāng)比例的資金；(3)按照當(dāng)年發(fā)行國債總額的一定比例轉(zhuǎn)入；(4)根據(jù)各個時期經(jīng)濟宏觀調(diào)控的需要，從預(yù)算資金中直接安排一定比例的資金；(5)償債基金中的增值部分不斷滾存入償債基金之中。建立一定規(guī)模的償債基金之后，還應(yīng)進(jìn)行科學(xué)有效的管理，如建立一套行之有效的規(guī)章制度，使償債基金的正常運作有章可循并能健康順利發(fā)展。? 

　　處理好債務(wù)利息支付的關(guān)系，實行還本與付息分開的政策。按照國際通行做法，國債付息納入經(jīng)常性預(yù)算范圍，這樣，增加了債務(wù)負(fù)擔(dān)的透明度，既有利于增強調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的壓力，又有利于經(jīng)常性支出內(nèi)容的進(jìn)一步合理化。對國債償還的管理也更為便利，如：對債券本金可用償債基金償還，既可分期，也可到期一次支付，還可以以舊換新，或者采用各種償還方式交替進(jìn)行，以便于滿足各種投資者的多種還本要求，更有利于提高國債的吸引力。? 

　　總之，作為國家的國債政策，它是一個系統(tǒng)工程，其總的要求是必須服從國家改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局；其具體要求則涉及到各個方面，必須考慮其功能作用的有效發(fā)揮以及政策的配套性、連續(xù)性。本文所提出政策選擇，就是基于上述總的要求和具體需要，但難免有缺陷之處。因此，國債政策必須放在整個國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展中不斷進(jìn)行研究和運用，同時也必須隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況而及時加以修正和完善。

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