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農(nóng)村稅費改革的三個主要問題
一、農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和公益事業(yè)資金短缺問題農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和公益事業(yè)主要包括農(nóng)村的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利、廣播電視、鄉(xiāng)村電力、優(yōu)撫定補、五保戶補助等。過去主要靠農(nóng)業(yè)稅收、提留統(tǒng)籌、各種集資攤派提供資金。稅費改革后，按照規(guī)定，農(nóng)村只能征收農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅以及兩稅附加，過去的屠宰稅、提留統(tǒng)籌、各種集資攤派統(tǒng)統(tǒng)取消。盡管中央、省上給一定的財政轉(zhuǎn)移性支付，但卻仍然存在相當大的缺口。以廣元的貧困縣元壩區(qū)為例，2000年，征收農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅1057萬元，屠宰稅291萬元，村提留（公益金、公積金、管理費）403萬元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌（教育、計生、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、交通、廣播、文化、衛(wèi)生）381萬元，教育集資1255萬元，各種行政事業(yè)性收費（如國土、計生、村建、水利、教育、林業(yè)等部門收費）413萬元，各種鄉(xiāng)村道路集資1173萬元（不含積累工、義務(wù)工），有線廣播、電視轉(zhuǎn)播臺建設(shè)集資179萬元，興修水利集資930萬元等，合計稅費總額6336萬元（其中農(nóng)業(yè)三稅僅占總收入的22%），農(nóng)民人均稅費負擔297元，改革后，農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅及兩稅附加合計1476.8萬元，人均69.1元。資金缺口達4859.2萬元（按省上認可的口徑算，省上只認可農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、屠宰稅、鄉(xiāng)村提留統(tǒng)籌和教育集資，其余攤派集資不認可，缺口也是1959.2萬元），即使扣除財政轉(zhuǎn)移支付1388萬元，仍有缺口近3500萬元（按省上口徑算缺口近600萬元）。其中農(nóng)村中小學(xué)教學(xué)設(shè)備維修及校舍危房改造每年差560萬元，五保護補助、優(yōu)撫定補差80萬元，鄉(xiāng)村道路修造及維修差150萬元，農(nóng)村衛(wèi)生、計生、文化等事業(yè)補助差150萬元，鄉(xiāng)廣播事業(yè)差80萬元，總計1500余萬元。此問題在調(diào)查的其他縣、鄉(xiāng)也普遍存在，只是程度不同罷了。據(jù)估計，改革后，整個廣元地區(qū)資金缺口達3億多（按省上口徑。算缺口達1.7億多），即使扣除省上的轉(zhuǎn)移性支付1.3127億，仍有缺口2億元左右（按省上口徑算缺口達4千多萬）。
農(nóng)村公共產(chǎn)品和公益事業(yè)的供給資金匱乏問題，實質(zhì)上反映了農(nóng)村的這些社會公共產(chǎn)品和公益事業(yè)到底應(yīng)由誰來提供的重大問題，即我們對農(nóng)民是“多予少取”還是“多取少予”的基本政策問題。我國農(nóng)民占總?cè)丝诘?/3，廣大農(nóng)民是目前我國收入和生活水平最低的群體。據(jù)統(tǒng)計，2001年全國城鎮(zhèn)居民人均收入6860元，農(nóng)民只有2366元，而在廣大中西部地區(qū)，尤其是貧困地區(qū)恐怕連1000元也不到，有人估計城鄉(xiāng)之間的收入差距實際相差5倍之多，這就難怪全社會商品零售總額中占人口2/3的農(nóng)民只占1/3的零售額，這也在很大程度上說明了我國為什么在人均GDP不足900美元的情況之下會出現(xiàn)內(nèi)需不足通貨緊縮問題。盡管如此，我國農(nóng)村的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公路交通、廣播電視、電力通訊、人畜飲水、水利灌溉、社會保障及社會救濟等社會公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品卻基本上由收入最低的農(nóng)民自己出資解決（以元壩區(qū)2000年農(nóng)村教育為例，當年農(nóng)村教育支出1704萬元，向農(nóng)民教育集資就達1255萬元，占教育支出的72%），而收入較高的城市里的這些公共產(chǎn)品的提供，卻基本上由國家出資解決。相當部分的農(nóng)民子弟因為交不起幾十元的學(xué)費而不能上學(xué)或中途退學(xué)，相當多的農(nóng)民因為缺錢而無法治病……。而另一方面，近年來又對北大、清華、人大等少數(shù)重點高校非義務(wù)教育增撥資金各18億、10億；城市里大搞光亮工程、形象工程等。如果把這些“錦上添花”的錢用于資助農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生，不知有多少失學(xué)兒童可以重返校園，又有多少農(nóng)民可以得到基本醫(yī)療。
二、基層政權(quán)的正常運行和冗員分流問題
目前雖然經(jīng)過機構(gòu)改革，但各級黨政機構(gòu)部門過多，機構(gòu)臃腫，人員過濫的問題仍然沒有得到有效解決，在經(jīng)濟不發(fā)達以農(nóng)業(yè)為主的貧困地區(qū)此問題尤為突出，生之者少，食之者眾，過于龐大的上層建筑是造成農(nóng)村稅費沉重的重要原因之一。以市中區(qū)盤龍鎮(zhèn)為例，鄉(xiāng)級行政事業(yè)人員編制只有38人（不含教師），可實際鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部再加上“七站八所”總共81人（其中國土所8人，計生站5人），超編一倍以上（此種狀況可以說是普遍存在）。再加上上級硬性規(guī)定訂閱的報紙、雜志，各種招待費、差旅費，上級部門的各種攤派，村、社干部的津貼等，一年需支出160萬元，目前該鄉(xiāng)各項稅收70余萬元，非稅收入90萬元，農(nóng)民人均負擔150元左右。而當?shù)剞r(nóng)民種田，一畝需種子30元，化肥20元，農(nóng)藥40元，灌溉用水70元，請人幫忙插秧、打谷200元，稅費150元，支出合計500元左右。收入按一畝產(chǎn)大米680斤，每斤0.7元計算，收入為500元，收支相抵，大體持平，農(nóng)民說這還是上等田，如果是差一些的田，那就慘了。農(nóng)民種田不僅沒有收益，反而還虧本，這就是目前農(nóng)村出現(xiàn)大量撂荒，農(nóng)民舉家外出的根本原因（據(jù)反映，元壩清水鄉(xiāng)農(nóng)村勞動力5600多人，外出打工就有4000多人，全家男女老少全部走光的約占全村總戶數(shù)的1/3）。以前辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也因為近年來經(jīng)濟不景氣，產(chǎn)品品種、質(zhì)量、技術(shù)、經(jīng)營不過關(guān)，加之國家關(guān)“五小”、“十五小”而紛紛倒閉，使縣、鄉(xiāng)、村級政府的財政收入絕大部分來自對農(nóng)民征收的稅費，而使本來就很窮的農(nóng)民雪上加霜。
農(nóng)村稅費改革后，該鄉(xiāng)一年的兩稅及附加收入再加上財政轉(zhuǎn)移性支付總共約80萬元左右，缺口為80萬元左右。怎么辦？當然從根本上講必須通過政治體制改革，基層政權(quán)結(jié)構(gòu)的重組，精兵簡政，撤減冗員，使過分龐大的上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)。從近期看，可以通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，辭退超編人員來緩解這一矛盾。從長遠看，則涉及到我國的政權(quán)結(jié)構(gòu)是否需要設(shè)立鄉(xiāng)一級政權(quán)，或者說是否可以僅設(shè)鄉(xiāng)公所作為縣的派出機構(gòu)取代現(xiàn)在的鄉(xiāng)一級政權(quán)。但不管是近期調(diào)整還是長遠改革，都離不開撤減冗員這一條，以及怎么撤的問題。因為你這是在斷人家生路問題（因為貧困地區(qū)不象發(fā)達地區(qū)那樣經(jīng)濟發(fā)展，就業(yè)機會多，人家被撤后就只能回農(nóng)村，臉朝黃土，背朝天），弄得不好很可能會影響社會穩(wěn)定。此外，在分流中雖然可以通過競爭上崗，擇優(yōu)錄用，但在目前風(fēng)氣不正的條件下，可能會出現(xiàn)真正有本事的下崗失業(yè)了，沒本事但有關(guān)系的卻上崗了這種“劣材驅(qū)逐良材”的現(xiàn)象。
三、農(nóng)村縣、鄉(xiāng)、村級債務(wù)嚴重問題
90年代后半期以來，全國縣、鄉(xiāng)、村級政府普遍出現(xiàn)債務(wù)嚴重問題。有人估計，我國目前僅鄉(xiāng)級政府債務(wù)達2000-4000億元。在此次調(diào)查中，我們了解到此問題廣元地區(qū)也是普遍存在。以廣元地區(qū)經(jīng)濟狀況最好的市中區(qū)為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，到1999年全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債達5567萬元（不包括農(nóng)村合作基金會的2839萬元），鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債371萬元，當年鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債額比全區(qū)財政收入5304萬元還多200余萬元。屬國定貧困縣的朝天區(qū)，據(jù)統(tǒng)計，到2001年末，全區(qū)政府債務(wù)余額達1.66億元（經(jīng)過審計部門的專門審核），其中鄉(xiāng)級債務(wù)為6910萬元，村級債務(wù)為1450萬元。全區(qū)政府債務(wù)余額相當于全區(qū)財政年收入（2001年的財政收入為1932萬元）8.6倍。據(jù)調(diào)查，債務(wù)形成的原因主要是：兩金（農(nóng)村基金會、供銷社股金）兌付、農(nóng)村義務(wù)教育普九達標、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量倒閉、修公路、村村通廣播電視、搞政績等形象工程以及機構(gòu)、人員膨脹。
過去這些債務(wù)還可以通過向農(nóng)民集資
攤派逐年償還，農(nóng)村稅費改革后不能隨便向農(nóng)民集資攤派，所征收的農(nóng)業(yè)兩稅及附加連政府機構(gòu)的運轉(zhuǎn)及農(nóng)村義務(wù)教育等公共產(chǎn)品的提供都不能滿足，何來資金償還債務(wù)。由于其中相當部分的債務(wù)是欠農(nóng)民的，如兩金欠款等，因此債務(wù)問題如果不能得到妥善解決，勢必影響農(nóng)村的穩(wěn)定，因此，有人形象地把農(nóng)村債務(wù)問題稱為一顆嘀嗒作響的“定時炸彈”。
當然在此次調(diào)查研究中也了解到其他一些問題，但相對而言，目前農(nóng)村稅費改革所面臨的主要是以上三大問題。這三大問題如果不能得到有效解決，農(nóng)村稅費改革很可能會夭折，減下來的各種收費很可能會以種種名目死灰復(fù)燃。
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