需要重視對(duì)地方財(cái)政債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)的管理

　一、關(guān)于我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)有分析與判斷

　　至今為止的研究成果表明，源自國(guó)債和赤字的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是國(guó)債余額和赤字分別占當(dāng)年GDP的比重；二是政府的隱性債務(wù)和或有債務(wù)狀況。2002年3月，財(cái)政部在向人大做的2001年決算和2002年預(yù)算的報(bào)告中，明確公布了國(guó)債負(fù)擔(dān)率和赤字率兩個(gè)指標(biāo)。2001年中央財(cái)政赤字2598億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為2.7%，債務(wù)余額15608億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為16.3%。從這兩個(gè)指標(biāo)來看，與國(guó)際上許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家相比，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并不是很大。從政府的隱性債務(wù)和或有債務(wù)來看，現(xiàn)有國(guó)內(nèi)的研究成果和國(guó)際組織、經(jīng)濟(jì)學(xué)專家對(duì)中國(guó)的研究成果表明，這部分債務(wù)占GDP的比重約為75～125%左右（世界銀行：1998年，劉成：2000年）。將這部分債務(wù)進(jìn)行國(guó)際比較，隱性及或有債務(wù)的指標(biāo)也不是很高。以美國(guó)為例，大致與我國(guó)公布的國(guó)債負(fù)擔(dān)率和赤字率同一口徑的聯(lián)邦債務(wù)率，目前在50%左右，1993年底的聯(lián)邦債務(wù)大約為3.2萬億美元，但是如果考慮隱性債務(wù)，聯(lián)邦債務(wù)幾乎是官方數(shù)字的3倍（哈維·S·羅森：《財(cái)政學(xué)》）。國(guó)內(nèi)的研究成果反映，許多國(guó)家政府隱性及或有債務(wù)規(guī)模都很大（劉成，2000年），與此相比，中國(guó)政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并不是很大。

　　上述的判斷已經(jīng)基本形成共識(shí)，無論從官方公布的數(shù)據(jù)，還是經(jīng)濟(jì)學(xué)界研究的成果，可以說已經(jīng)為人所認(rèn)識(shí)的政府赤字和債務(wù)表明，盡管隨著債務(wù)的擴(kuò)大，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在積累，但是短期來看風(fēng)險(xiǎn)不大。

　　二、沒有認(rèn)識(shí)和計(jì)算的政府財(cái)政赤字

　　首先，需要從基本概念說起。重溫什么是財(cái)政赤字和政府債務(wù)？現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)理論中的定義是，財(cái)政赤字是政府支出大于收入的數(shù)量。當(dāng)政府形成財(cái)政赤字時(shí)，它就必須向公眾舉債來支付其款項(xiàng)。為了借債，政府需要發(fā)行債券，即用以承諾將來償還的一種借據(jù)。政府債務(wù)指政府借款總額或累計(jì)額。理解赤字和債務(wù)的關(guān)鍵點(diǎn)在于：政府債務(wù)是政府應(yīng)付款的存量，而財(cái)政赤字是政府支出大于收入而形成的新債務(wù)流量（保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯：《宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第16版）。我國(guó)自1993年起，規(guī)范了財(cái)政赤字的彌補(bǔ)辦法，即全部由發(fā)行國(guó)債來彌補(bǔ)赤字，而不準(zhǔn)許向銀行借款和透支，自此上述定義完全可以適用于我國(guó)。

　　按照上述的定義，我們從下面的表格數(shù)據(jù)中會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)重要的矛盾和問題。

表1　　我國(guó)1998年以來的財(cái)政赤字、國(guó)債規(guī)模與增長(zhǎng)率一覽表?

　　對(duì)于上表中的數(shù)據(jù)要做如下說明：表1中的財(cái)政赤字和國(guó)債的絕對(duì)量是中央財(cái)政和地方財(cái)政匯總后的數(shù)字，即不是中央財(cái)政赤字，國(guó)債中包括中央代地方發(fā)債的數(shù)量。另外，1998年和1999年的赤字?jǐn)?shù)口徑與2000年、2001年有不可比之處，原因是前兩年的赤字中不含國(guó)債的利息支出，自2000年起，每年的國(guó)債利息支出改為列入財(cái)政支出，作為財(cái)政赤字。如果按照1998和1999年的赤字口徑計(jì)算，將形成表2的情況。

表2　　按可比口徑計(jì)算的財(cái)政赤字及增長(zhǎng)率

　　從上述兩個(gè)表的數(shù)據(jù)中，我們可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的矛盾，財(cái)政赤字與政府債務(wù)呈現(xiàn)反向變化，即財(cái)政赤字的增長(zhǎng)率自1999年起明顯趨于降低，2001年甚至是負(fù)增長(zhǎng)；而國(guó)債的增長(zhǎng)率卻呈現(xiàn)提高的態(tài)勢(shì)。下面圖形反映的更為直觀。

圖1　　赤字增長(zhǎng)率與國(guó)債增長(zhǎng)率

　　對(duì)于這個(gè)矛盾如何解釋？從理論邏輯推理來看，國(guó)債發(fā)行的總規(guī)模包括彌補(bǔ)當(dāng)年赤字和當(dāng)年需要還本付息的數(shù)額，如果國(guó)債總規(guī)模扣除還本付息的數(shù)額后，彌補(bǔ)當(dāng)年赤字的國(guó)債數(shù)應(yīng)該與財(cái)政赤字?jǐn)?shù)額大體一致。我們看一下表3。

表3　　扣除還本付息后的國(guó)債數(shù)額與財(cái)政赤字的比較

注：為了計(jì)算和比較的方便，小數(shù)點(diǎn)后四舍五入，不影響基本結(jié)論。
　　從表3中可以看出，歷年的扣除還本付息后的國(guó)債數(shù)額都明顯大于當(dāng)年的財(cái)政赤字?jǐn)?shù)額。那么這些差額應(yīng)如何解釋呢？顯然，國(guó)債只能用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字，按照基本的理論概念，我們只能推斷，在年度的國(guó)債發(fā)行總額中有一部分赤字沒有反映在財(cái)政赤字總額中。那么哪些國(guó)債沒有反映為赤字呢？我們分析的結(jié)果是，由中央政府代地方政府發(fā)行的債務(wù)，反映在總債務(wù)規(guī)模中，但是這部分地方政府債務(wù)背后的財(cái)政赤字卻沒有反映在赤字總規(guī)模中。詳見表4中的數(shù)字對(duì)比。

表4　　地方政府債務(wù)與表3中差額的比較

　　從表4中看到，除了2000年的差額數(shù)小于中央代地方發(fā)債的數(shù)額外（對(duì)此目前筆者還沒有很好的解釋答案），其余3年的差額數(shù)均大于中央代地方政府發(fā)債的數(shù)額。筆者認(rèn)為，從理論上講，中央代地方政府發(fā)債，實(shí)質(zhì)上就是中央代地方政府打了赤字。這些赤字肯定沒有記入中央財(cái)政赤字，關(guān)鍵的問題是它們有沒有作為赤字在地方預(yù)決算中進(jìn)行計(jì)算和匯總。我國(guó)歷年來的地方財(cái)政匯總都是收支平衡或略有結(jié)余的，從來沒有赤字。這里存在兩種可能的情況：一是中央政府代地方政府發(fā)債的數(shù)量根本沒有作為地方政府的赤字計(jì)算；二是已作為地方財(cái)政赤字計(jì)算后，地方財(cái)政匯總是平衡或結(jié)余的。從前面分析和表4的情況推斷，筆者認(rèn)為第一種情況的可能性很大，根據(jù)對(duì)財(cái)政機(jī)關(guān)的官員調(diào)查，證實(shí)了筆者的推斷。由于地方債務(wù)計(jì)算在債務(wù)總規(guī)模中，而地方債務(wù)彌補(bǔ)的赤字沒有計(jì)算為地方財(cái)政赤字，因此年度的政府債務(wù)總規(guī)模就大于了財(cái)政赤字規(guī)模。

　　如果上面的推斷成立，那么我們可以得出兩個(gè)相互有聯(lián)系的結(jié)論：一是目前我國(guó)公布的中央財(cái)政與地方財(cái)政匯總后的財(cái)政赤字沒有包括地方財(cái)政赤字，因此公布的赤字?jǐn)?shù)和赤字占GDP的比重可能被低估了；二是地方財(cái)政的平衡或結(jié)余是虛，而存在赤字是實(shí)。

　　三、財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)將出在缺乏有效管理的地方政府赤字和債務(wù)

　　為什么不將地方發(fā)債計(jì)算為地方財(cái)政赤字？首先是在很大程度上受到《預(yù)算法》的約束。我國(guó)《預(yù)算法》中規(guī)定，地方財(cái)政必須實(shí)行收支平衡，不能出現(xiàn)赤字。排除近年來基層財(cái)政的債務(wù)等情況不說，僅就中央代地方發(fā)債而論，由于這筆債務(wù)的償還主體是地方政府，即債務(wù)人是地方政府，其實(shí)質(zhì)應(yīng)作為地方政府的財(cái)政赤字。如果因?yàn)椤额A(yù)算法》規(guī)定的原因，將地方政府債務(wù)不明確作為地方財(cái)政赤字，這勢(shì)必會(huì)人為地縮小國(guó)家財(cái)政赤字的規(guī)模。其次，與目前政府預(yù)算會(huì)計(jì)實(shí)行的是收付實(shí)現(xiàn)制，而不是權(quán)責(zé)發(fā)生制有關(guān)。由于收付實(shí)現(xiàn)制是以現(xiàn)金的實(shí)際收付作為確認(rèn)當(dāng)期收入和支出的依據(jù)，在這種記賬基礎(chǔ)下，財(cái)政收支只包括以現(xiàn)金實(shí)際支付的部分，并不反映那些當(dāng)期雖已發(fā)生，但尚未用現(xiàn)金支付的政府赤字和債務(wù)。這樣既不利于準(zhǔn)確地反映地方政府財(cái)政的整體狀況，更不利于防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)（“我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)制度的深化改革”，政府會(huì)計(jì)權(quán)責(zé)發(fā)生制課題組，2002年第5期《財(cái)政研究》）。

　　從目前的地方政府財(cái)政狀況看，我國(guó)許多地方政府尤其是中西部的地方政府可能將長(zhǎng)期存在赤字和借債情況，這就需要各個(gè)地方政府在財(cái)政預(yù)算中對(duì)赤字及引發(fā)的債務(wù)實(shí)行嚴(yán)格和科學(xué)的管理，如同中央財(cái)政對(duì)中央債務(wù)的管理一樣，要有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和一套專門的管理和運(yùn)作辦法。據(jù)我們2001年對(duì)江蘇、陜西、山東、浙江、遼寧等省的初步調(diào)研，目前許多地方政府已經(jīng)對(duì)

其自身的政府債務(wù)管理引起了高度的重視，并采取了一些管理的辦法。但是，由于預(yù)算法及現(xiàn)有預(yù)算會(huì)計(jì)管理制度跟不上新產(chǎn)生的政府借債融資的情況，多數(shù)地方政府的做法是將債務(wù)的借與歸還在預(yù)算收支表的線下進(jìn)行反映，財(cái)政廳（局）內(nèi)也缺乏專門人才進(jìn)行債務(wù)籌劃和管理。

　　另外，地方政府的債務(wù)歸還問題也需要引起高度重視。中央債務(wù)多數(shù)是通過借新債還舊債的方式歸還的。地方政府沒有舉債權(quán)，目前中央轉(zhuǎn)貸給地方政府的世界銀行部分貸款已到期，許多地方各級(jí)政府是通過當(dāng)?shù)氐亩愂�、收費(fèi)、以及出售政府資產(chǎn)來歸還貸款。對(duì)于中央代地方發(fā)行的國(guó)債，投資有效益的項(xiàng)目，其收益可以作為還債的資金來源，但是有相當(dāng)多的投資項(xiàng)目只有社會(huì)效益，恐怕還債的資金主要還是來自當(dāng)?shù)氐亩愂栈蚴召M(fèi)，或者采取出售政府資產(chǎn)、借新還舊進(jìn)行運(yùn)作�？傊�，地方政府在債務(wù)的歸還上，與中央政府相比，其可操作的空間相對(duì)有限。這就更加提醒我們要關(guān)注地方財(cái)政的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，既便目前僅就中央代地方發(fā)債這部分債務(wù)總量大約在1700～2000億左右（不包括縣、鄉(xiāng)基層財(cái)政的債務(wù)），規(guī)模不是很大，但其積累的速度和由于體制、法律約束而造成的管理空隙，值得引起高度重視。否則，在中央財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不大的“高枕”上“無憂”，地方財(cái)政的潛伏風(fēng)險(xiǎn)一旦突發(fā)，帶來的將是整個(gè)國(guó)家財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。

　　四、建議

　　根據(jù)以上分析和結(jié)論，為了防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，特提出以下建議。

　　第一，  修改《預(yù)算法》。由于近年來預(yù)算管理辦法和體制的實(shí)際變動(dòng)較大，現(xiàn)有《預(yù)算法》中的一些條款規(guī)定脫離了實(shí)際預(yù)算管理活動(dòng)的需要，使得這些法律成為建立規(guī)范的新的管理制度的桎梏。規(guī)定地方政府要作到財(cái)政收支平衡、不準(zhǔn)出現(xiàn)赤字就是比較明顯的例子。為了增強(qiáng)地方財(cái)政收支的透明度，建立規(guī)范、嚴(yán)格的債務(wù)管理制度，防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，乃至整個(gè)國(guó)家的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該對(duì)《預(yù)算法》中的相關(guān)條款進(jìn)行修改。最起碼，中央代地方的發(fā)債應(yīng)體現(xiàn)為地方財(cái)政赤字，并且在中央與地方預(yù)算匯總時(shí)，這部分地方財(cái)政赤字也應(yīng)計(jì)算在內(nèi)。

　　第二，  建立地方財(cái)政預(yù)算對(duì)地方債務(wù)管理的制度和專門機(jī)構(gòu)。目前中央財(cái)政部門已建立了專門管理債務(wù)的機(jī)構(gòu)，發(fā)揮了債務(wù)運(yùn)作和管理的積極有效作用。但是，據(jù)了解，省級(jí)地方財(cái)政部門中，還缺乏明確的管理制度和機(jī)構(gòu)。由此而帶來的管理不規(guī)范、債務(wù)運(yùn)作沒有納入預(yù)算收支的總體考慮等問題已經(jīng)開始顯露。比較明顯的例子是，中央轉(zhuǎn)貸地方的世界銀行貸款，目前陸續(xù)進(jìn)入還貸期，一些地方（據(jù)湖北襄陽的調(diào)研報(bào)告）的還貸義務(wù)已經(jīng)分?jǐn)偟睫r(nóng)民身上，體現(xiàn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增加。事實(shí)已經(jīng)說明，在地方政府財(cái)政部門建立專門的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的管理制度，不僅是必要的，而且已經(jīng)十分迫切。

　　第三，推進(jìn)政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革，逐步由收付實(shí)現(xiàn)制轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)發(fā)生制。在正式轉(zhuǎn)變之前，建議可以在地方財(cái)政按照權(quán)責(zé)發(fā)生制試編預(yù)算，這對(duì)于防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、作到心中有數(shù)，無疑是大有益處的。

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