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稅收征管重在改制
[摘要] 當(dāng)前我國(guó)正處在體制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)刻，加強(qiáng)稅收征管是非常必要的。但是，與加強(qiáng)征管相比，更重要的是加快稅收制度和稅收體制改革。當(dāng)前，以下諸點(diǎn)應(yīng)予以關(guān)注：理順納稅人與稅收征管人、公務(wù)員之間的關(guān)系，確立納稅人的主人翁地位；依法照章納稅，廢止自上而下地下達(dá)征稅指標(biāo)的傳統(tǒng)做法；根據(jù)擴(kuò)大內(nèi)需和深化改革的要求，全面改革稅制已經(jīng)提上了日程；為適應(yīng)加入 WTO后形勢(shì)的變化，改革現(xiàn)行內(nèi)外有別的稅收制度，實(shí)行內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)公平稅負(fù)；為全面實(shí)行消費(fèi)型增值稅積極創(chuàng)造條件，加快由抑制投資的生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅過(guò)渡；規(guī)范稅外費(fèi)征管，減輕納稅人的稅外費(fèi)負(fù)擔(dān)，并逐步將游離于財(cái)政之外的收入納入政府預(yù)算。 稅收是政府主要的財(cái)源，又是政府調(diào)節(jié)收入分配的重要杠桿。當(dāng)前我國(guó)正處在體制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)刻，加強(qiáng)稅收征管是非常必要的。
但是，與加強(qiáng)征管相比，更重要的是加快稅收制度和稅收體制改革。當(dāng)前，以下諸點(diǎn)應(yīng)予以關(guān)注：
1、理順納稅人與稅收征管人、公務(wù)員之間的關(guān)系，確立納稅人的主人翁地位。
稅收是社會(huì)財(cái)富再分配的途徑和形式。勞動(dòng)群眾是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者。納稅人，無(wú)論是自然人或者法人，他們所繳納的稅金都來(lái)自勞動(dòng)群眾所創(chuàng)造的社會(huì)財(cái)富。納稅人與政府之間是權(quán)力和義務(wù)對(duì)等的關(guān)系。公民作為納稅人具有照章納稅的義務(wù)，同時(shí)又享有接受政府及其雇員所提供的服務(wù)的權(quán)力；政府及其雇員擁有依法納稅、領(lǐng)取俸祿的權(quán)力，同時(shí)又必須履行對(duì)納稅人應(yīng)盡的義務(wù)。這種權(quán)力、義務(wù)體現(xiàn)了兩者之間的關(guān)系是主仆之間的關(guān)系。納稅人是社會(huì)的主人，政府公務(wù)員則是為納稅人服務(wù)的公仆。古人把官吏稱(chēng)之為百姓的“父母官”。其實(shí)，納稅人供養(yǎng)了政府及其官吏，而不是相反。政府及其官吏絕沒(méi)有超越公仆之外、凌駕于主人之上的特權(quán)。明確這種主仆關(guān)系，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)作的必要條件。稅法要實(shí)現(xiàn)稅收調(diào)節(jié)收入再分配的功能，首先必須規(guī)范這種主仆關(guān)系，并給予法律保障。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，這種主仆關(guān)系在人們心目中卻往往被淡忘，甚至被扭曲、顛倒。特別是一些官員并不珍惜手中的權(quán)力為納稅人服務(wù)，他們肆意侵吞公共財(cái)富，橫行鄉(xiāng)里，魚(yú)肉百姓。他們所作所為不僅背離了人民政權(quán)和執(zhí)政黨的宗旨，而且破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法律規(guī)范和道德規(guī)范。
2、依法照章納稅，廢止自上而下地下達(dá)征稅指標(biāo)的傳統(tǒng)做法。
稅收具有法律上的強(qiáng)制性。這種強(qiáng)制性表現(xiàn)在：納稅人必須依照稅法從其收入中提取法定數(shù)額作為稅金上繳政府；政府稅務(wù)部門(mén)依法向納稅人征收稅金；司法部門(mén)依法查處違反稅法的行為。納稅人照章納稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)照章征稅，是規(guī)范化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的通行規(guī)則。依法稅收才能做到公平、公正稅負(fù)，防止偷逃稅，才能防范稅務(wù)人員營(yíng)私舞弊，貪贓枉法。
但是，稅收的強(qiáng)制性和稅務(wù)機(jī)關(guān)自上而下地下達(dá)指令性稅收指標(biāo)，是不能混為一談的。在制定年度財(cái)政預(yù)算時(shí)，為實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支基本平衡，對(duì)稅收作出初步預(yù)測(cè)，是必要的，也是可能的。但是，這并不意味著必須逐級(jí)下達(dá)指令性征稅硬性指標(biāo)。這種辦法違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通行準(zhǔn)則，十分有害：第一，它會(huì)破壞公平稅賦、合理負(fù)擔(dān)的原則，征稅時(shí)做不到公平、公正。因?yàn)槎悇?wù)機(jī)關(guān)并不是根據(jù)納稅人當(dāng)年經(jīng)營(yíng)實(shí)績(jī)和實(shí)際收入征稅，而是以上級(jí)主管部門(mén)下達(dá)的指標(biāo)為根據(jù)，參照納稅人上年繳納的稅金進(jìn)行分?jǐn)偂Ｋ跃蜁?huì)出現(xiàn)該多征的卻少征，該少征的卻多征，當(dāng)年稅金繳納越多，次年稅負(fù)就越重。第二，滋生弄虛作假，征過(guò)頭稅。稅務(wù)機(jī)關(guān)為了完成上級(jí)下達(dá)的稅收任務(wù)，置法律不顧，用各種辦法湊足指標(biāo)。例如，先征后返，貸款納稅，抽肥補(bǔ)瘦，超前征收等。當(dāng)年任務(wù)完成得越好，稅收基數(shù)越大，由此便形成惡性循環(huán)，把“依法治稅”拖進(jìn)死胡同。第三，為偷漏稅提供縫隙。稅務(wù)部門(mén)一旦完成任務(wù)便不尋求新稅源，該征不征；納稅人千方百計(jì)偷逃稅金。第四，為稅務(wù)人員搞權(quán)錢(qián)交易，滋生腐敗提供土壤。稅務(wù)部門(mén)按上級(jí)下達(dá)指標(biāo)征稅，是典型的“人治”、“權(quán)大于法”的表現(xiàn)。它使某些稅務(wù)人員無(wú)視稅法，利用職權(quán)謀取私利，使國(guó)家蒙受損失。所以，自上而下地下達(dá)指令性稅收任務(wù)的做法是違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通行規(guī)則的，是與建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)背道而馳的。
3、根據(jù)擴(kuò)大內(nèi)需和深化改革的要求，全面改革稅制已經(jīng)提上了日程。
近 20年，稅收制度經(jīng)過(guò)了多次調(diào)整和改革�，F(xiàn)行稅制是 1994年以抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、治理通貨膨脹為主要目標(biāo)而制定的。當(dāng)時(shí)雖然提出了“統(tǒng)一稅法，公平稅負(fù)，簡(jiǎn)化稅制，合理分權(quán)”的原則，但在稅制中并未得到充分體現(xiàn)�，F(xiàn)在隨著形勢(shì)的變化有必要進(jìn)行全面修定。在修定稅制中有以下幾個(gè)問(wèn)題應(yīng)予以特別關(guān)注：
首先，按照國(guó)際慣例可否考慮取消農(nóng)業(yè)稅。目前在農(nóng)業(yè)稅項(xiàng)下每年向農(nóng)民征收稅金約 400多億元。按農(nóng)田計(jì)算，每畝征收 20多元。農(nóng)業(yè)稅在全國(guó)稅收總額中的比重不到 3％左右。這個(gè)數(shù)額并不算大，
對(duì)整個(gè)預(yù)算收支影響不大。近兩三年政府年度預(yù)、決算收入都保持了較高的增幅。去年預(yù)算增收 1000多億元，決算又比預(yù)算超收 1000多億元。如果狠剎公款吃喝和公費(fèi)旅游等不正之風(fēng)，特別是進(jìn)一步加大反腐敗力度，財(cái)政增收節(jié)支的潛力是很大的。第二，免除農(nóng)業(yè)稅有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民的購(gòu)買(mǎi)力。擴(kuò)大內(nèi)需的重點(diǎn)在農(nóng)民，擴(kuò)大內(nèi)需的難點(diǎn)也在農(nóng)民。免除農(nóng)業(yè)稅，這個(gè)數(shù)額對(duì)政府來(lái)說(shuō)是十分有限的。但對(duì)農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)卻可以增強(qiáng)他們對(duì)收入增長(zhǎng)的預(yù)期，從而增加即期消費(fèi)和投資的支出。第三，在提取“三提五統(tǒng)”的同時(shí)，征收農(nóng)業(yè)稅，違背了公平稅負(fù)的原則。與城市職工相比，農(nóng)民實(shí)際上承受了雙重稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，在繳納農(nóng)業(yè)稅的同時(shí)，還必須上繳“三提五統(tǒng)”。如果把農(nóng)業(yè)稅比作個(gè)人所得稅，它的起征點(diǎn)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)行個(gè)人所得稅法的規(guī)定。近兩年農(nóng)民年人均現(xiàn)金收入僅為 2000多元，月均 160多元，遠(yuǎn)未達(dá)到 800元起征點(diǎn)。所以，農(nóng)民的法定稅費(fèi)負(fù)擔(dān)比城市職工重是不容置疑的。第四，目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家均未開(kāi)征農(nóng)業(yè)稅，不僅如此，政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品還實(shí)行價(jià)格補(bǔ)貼。中國(guó)“入世”已成定局，按照國(guó)際通行規(guī)則改革稅制勢(shì)在必行。
其次，改革現(xiàn)行個(gè)人所得稅法已迫在眉睫。當(dāng)前，個(gè)人收入分配不公十分嚴(yán)重，收入差距急劇擴(kuò)大，貧富分化加劇。據(jù)權(quán)威人士分析判斷，我國(guó)的基尼系數(shù)已超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的警戒線(xiàn)，達(dá)到 0.456。一方面已形成了一個(gè)不是靠勤勞發(fā)家的暴富階層；另一方面出現(xiàn)了一個(gè)人數(shù)眾多的龐大的待救濟(jì)的貧困階層。然而，稅收作為調(diào)節(jié)收入分配和再分配的重要工具的功能，在現(xiàn)行稅制下卻被窒息。這主要表現(xiàn)在：該開(kāi)征的稅種遲遲不出臺(tái)，如社會(huì)保障稅，致使社會(huì)保障體系的建立嚴(yán)重滯后；不該征收的卻征收，例如收入低于 800元起征點(diǎn)的職工，省吃?xún)�用在銀行存了點(diǎn)錢(qián)，卻要繳納利息稅；該抵扣的不扣除，例如贍養(yǎng)老人費(fèi)用、教育費(fèi)用等；重復(fù)征收，例如企業(yè)按 33％稅率繳所得稅后，分配給個(gè)人股東的股息紅利還要再征收 20％的稅；平均主義一刀切，例如不管儲(chǔ)戶(hù)儲(chǔ)蓄金額多少，一律按同一稅率征收利息稅，等等。此外，在個(gè)人所得稅征管辦法上，目前主要管住了工薪收入階層，管不住個(gè)體和私營(yíng)業(yè)主，致使大量稅金流失。所以，目前改革個(gè)人所得稅法已刻不容緩。按照調(diào)節(jié)差距、公平稅負(fù)、統(tǒng)籌兼顧的原則，把分類(lèi)征收和綜合征收結(jié)合起來(lái)，改變現(xiàn)行單項(xiàng)計(jì)征辦法。
4為適應(yīng)加入 WTO后形勢(shì)的變化，改革現(xiàn)行內(nèi)外有別的稅收制度，實(shí)行內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)公平稅負(fù)。
改革開(kāi)放以來(lái)，為吸引外資，我國(guó)實(shí)行內(nèi)外有別、內(nèi)高外低、內(nèi)重外輕的稅收制度。例如，外資企業(yè)購(gòu)置進(jìn)口設(shè)備免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅，購(gòu)置國(guó)內(nèi)設(shè)備實(shí)行退稅；有些地方實(shí)行“兩免三減”等更為優(yōu)惠的政策。這對(duì)大量吸收外資起了重要的激勵(lì)作用。這些年我國(guó)引進(jìn)外資的規(guī)模，居世界第二位，居發(fā)展中國(guó)家第一位，這是和此項(xiàng)稅收制度分不開(kāi)的。但是，內(nèi)外有別的稅制卻不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通行的公平稅負(fù)的原則。又如內(nèi)外資企業(yè)所得稅，由于稅法不統(tǒng)一，內(nèi)資企業(yè)的稅負(fù)大于外資企業(yè)。據(jù)測(cè)算，由于實(shí)行此項(xiàng)政策，內(nèi)資企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)是外資企業(yè)的兩倍左右，內(nèi)資企業(yè)特別是國(guó)有大中型企業(yè)承受了比外資企業(yè)大得多的沉重稅收負(fù)擔(dān)。這是導(dǎo)致大中型企業(yè)大量虧損的原因之一。內(nèi)外有別、內(nèi)重外輕的稅制是不利于營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境的。我國(guó)加入 WTO之后，必須實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，外資企業(yè)進(jìn)入的限制將被取消。在這種條件下，原本在技術(shù)、管理和資金方面居優(yōu)勢(shì)的外資企業(yè)如果在稅收方面繼續(xù)享受政策優(yōu)惠，我國(guó)內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)進(jìn)行平等競(jìng)爭(zhēng)從何談起呢 ?
5、為全面實(shí)行消費(fèi)型增值稅積極創(chuàng)造條件，加快由抑制投資的生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅過(guò)渡。
1994年稅制改革將產(chǎn)品稅改為增值稅，這是稅制改革的重大進(jìn)步，對(duì)抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、治理通貨膨脹、保證稅收增長(zhǎng)，起了積極作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革深化，現(xiàn)行生產(chǎn)型增值稅的弊端越來(lái)越明顯。這主要表現(xiàn)在：對(duì)購(gòu)進(jìn)資本品在計(jì)算增值額不予抵扣，不利于企業(yè)更新改造，不利于激勵(lì)擴(kuò)大社會(huì)投資；存在重復(fù)征稅，征收范圍沒(méi)有涵蓋全部生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和服務(wù)領(lǐng)域；由于不采用通行的規(guī)范的發(fā)票扣稅法，為偷漏逃稅提供了便利。實(shí)行消費(fèi)型增值稅則可以避免上述弊端。從近期看，它有利于擴(kuò)大內(nèi)需，刺激社會(huì)投資需求的持續(xù)增長(zhǎng)；從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，有利于建立先進(jìn)的規(guī)范化的稅收制度。
6、規(guī)范稅外費(fèi)征管，減輕納稅人的稅外費(fèi)負(fù)擔(dān)，并逐步將游離于財(cái)政之外的收入納入政府預(yù)算。
政府為履行其職能在稅收之外依法向納稅人收取一定的費(fèi)用，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的慣例。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)稅外費(fèi)的征收和管理、使用極為混亂，且無(wú)法可依。盡管納稅人的負(fù)擔(dān)十分沉重，但政府預(yù)算可支配資金的比重卻在下降。財(cái)政擺脫“兩個(gè)比重”下降的困境出路何在 ?有人認(rèn)為，出路就在于強(qiáng)化稅收征管。然而，這個(gè)辦法只能堵住稅收“跑冒滴漏”，卻無(wú)
法解決稅外費(fèi)“亂、多、重”的難題。出路就在于，一方面強(qiáng)化稅收征管，同時(shí)規(guī)范稅外費(fèi)，將預(yù)算外資金納入法制化程序管理，依法理財(cái)，建立統(tǒng)一財(cái)政稅收體系。
當(dāng)前，為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入持續(xù)、高速、高效地增長(zhǎng)和發(fā)展的良性循環(huán)，全面改革稅制是必不可少的前提之一。
（《中國(guó)經(jīng)濟(jì)快訊周刊》, 于祖堯）
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