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國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)的功能定位和發(fā)展模式探討
國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)的功能定位和發(fā)展模式探討--該文系武漢市國有資產(chǎn)管理課題研究項目的部分內(nèi)容。作者:課題組
近幾年來，我國涌現(xiàn)了以深圳、上海、武漢等為代表的國有資產(chǎn)管理體制改革模式。實踐表明，在改革中成立的國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)，對調(diào)整優(yōu)化地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高國有資本營運(yùn)效益，發(fā)揮了重要作用。但也暴露出不少矛盾和問題，究其原因，主要是對國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)的功能職責(zé)定位不清。在國務(wù)院推行新一輪的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革的形勢下，作為加強(qiáng)國資監(jiān)管的重要一環(huán)，國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)在盤活國有資產(chǎn)，確保國資保值增值上擔(dān)負(fù)著重要的功能。因此，必須進(jìn)一步明確界定其職能，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作模式的思考。
一、國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)的功能定位
（一）社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下國有經(jīng)濟(jì)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的定位
國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)的功能定位與國有經(jīng)濟(jì)的定位和國有企業(yè)的改革目標(biāo)緊密相連，要明確國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)在新形勢下的功能，必須首先明確國有經(jīng)濟(jì)的功能和國有企業(yè)的發(fā)展取向。
國有經(jīng)濟(jì)的功能，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）保證社會公共產(chǎn)品的供給；（2）投資私人資本不愿投資或無力投資的領(lǐng)域；（3）實現(xiàn)政府的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)（諸如就業(yè)、稅收等）；（4）作為實施國家產(chǎn)業(yè)政策的有效手段。
在早期市場經(jīng)濟(jì)中，國有經(jīng)濟(jì)的功能更側(cè)重于保證社會公共產(chǎn)品的供給和投資私人不愿投資或無力投資的領(lǐng)域，而在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，國有經(jīng)濟(jì)的功能幾乎涵蓋了上述四個方面�，F(xiàn)在，在世界各國普遍建立的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，國有經(jīng)濟(jì)的功能則越來越側(cè)重于實現(xiàn)政府的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和作為實施國家產(chǎn)業(yè)政策的手段。以發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家為例，經(jīng)過20世紀(jì)后期的大規(guī)�！胺菄谢M(jìn)程”，國有經(jīng)濟(jì)不僅從制造業(yè)中迅速退出，而且逐步從許多基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和具有自然壟斷性的產(chǎn)業(yè)中退出。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的國有經(jīng)濟(jì)從工業(yè)社會的絕大多數(shù)產(chǎn)業(yè)中退出，目的是為了更大規(guī)模地和更快地進(jìn)入競爭激烈的科技創(chuàng)新型研發(fā)產(chǎn)業(yè)，以保持其經(jīng)濟(jì)在這些領(lǐng)域中的領(lǐng)先地位。這一趨勢的存在，暗示著國有經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的定位，必須突破傳統(tǒng)的思維方式，立足于滿足實現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)功能的需要。
從我國目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢來看，盡管有關(guān)國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整已經(jīng)進(jìn)行了多年，但由于其存量較大、結(jié)構(gòu)剛性較強(qiáng)等，效果并不明顯，國有經(jīng)濟(jì)退出競爭性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域仍然是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主旋律。另一方面，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的疊加（從工業(yè)社會的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代結(jié)構(gòu)的升級、從工業(yè)社會后期的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向后工業(yè)社會的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級），以及我國加入WTO后面對的更為激烈的國內(nèi)市場的國際化競爭，基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和對外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整的需要，國有經(jīng)濟(jì)作為保證公共產(chǎn)品供給、支撐就業(yè)和稅收的作用應(yīng)大幅度降低，而作為實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策有效手段的功能要大大加強(qiáng)。
與這種形勢相適應(yīng)，區(qū)域性國有經(jīng)濟(jì)應(yīng)在戰(zhàn)略調(diào)整中，盡快地和較大幅度地退出傳統(tǒng)的制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和商業(yè)流通領(lǐng)域，在保證社會公共產(chǎn)品供給的同時，逐步向具有自主知識產(chǎn)權(quán)的高新技術(shù)研發(fā)、資本技術(shù)密集型的高新技術(shù)制造業(yè)和金融領(lǐng)域集中，通過國有經(jīng)濟(jì)的這種定位，適應(yīng)面對經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整。
（二）國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能
結(jié)合目前國有經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的定位，我們認(rèn)為，國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期應(yīng)突出以下五個方面的功能：
1.促進(jìn)區(qū)域內(nèi)國有資本重組的功能。作為國有資本運(yùn)作載體的國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)，首要的功能是推進(jìn)區(qū)域內(nèi)國有資本的“運(yùn)動”——流動和重組，調(diào)整和優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。
2.為區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施戰(zhàn)略控制的功能。伴隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、特色化趨勢的日益明顯，國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)將打破過去分部門、分行業(yè)管理國有資產(chǎn)的框框，對國有資本實行綜合性營運(yùn)，這就要求國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)具備為區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施戰(zhàn)略控制的功能。在新形勢下，分析某些產(chǎn)業(yè)，由于前景不明朗、投資回收期長，或是存在外部效應(yīng)，可能民間資本不愿進(jìn)行投資，而這些產(chǎn)業(yè)的投資對于國家的長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展又存在重要的意義，如一些高科技的導(dǎo)向性產(chǎn)業(yè)、園區(qū)建設(shè)等，需要國有經(jīng)濟(jì)的進(jìn)入。特別是對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)而言，一些特色產(chǎn)業(yè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性不言而喻，國有經(jīng)濟(jì)在城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的導(dǎo)向作用就顯得尤為重要。
3.為提供公共產(chǎn)品進(jìn)行投融資的功能。在還未建立起完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的條件下，國有經(jīng)濟(jì)較多地體現(xiàn)在公共產(chǎn)品領(lǐng)域十分重要。城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要改善基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育等條件，改善人們的居住、工作環(huán)境。目前，我國一些城市如上海、南京等將推進(jìn)投融資體制改革作為國有資產(chǎn)管理體制改革的重點(diǎn)，在能源、交通、公用設(shè)施等領(lǐng)域組建了一批投融資平臺，其目的也正在于此。
4.推動企業(yè)改制的功能。從國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)本身來講，它的構(gòu)建基本上借鑒了市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗，建立了較為規(guī)范的公司制，資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)與持股企業(yè)的關(guān)系由公司法規(guī)范，即資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)依據(jù)出資額對持股企業(yè)行使股東權(quán)力，但持股企業(yè)不接受政府部門的行政權(quán)力，
政府與企業(yè)實際上是在這一層次上分開的。國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)多數(shù)情況下對企業(yè)同時有“管資產(chǎn)”與“管人”的權(quán)力，可以資本為紐帶把國有企業(yè)改制成全資公司、控股公司、參股公司等，并按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立企業(yè)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，使企業(yè)成為“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展”的法人實體和市場主體，實現(xiàn)出資人代表權(quán)與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)分離，最終達(dá)到國有資產(chǎn)所有權(quán)與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的分離。
5.保持社會穩(wěn)定的功能。國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)推動企業(yè)改制和重組，必然涉及職工下崗、提前退休和社會保障等問題，解決這些關(guān)系社會穩(wěn)定的問題，在目前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期還是應(yīng)該由國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)，一則改革時期利益格局調(diào)整較大，社會穩(wěn)定任務(wù)較重，需要方方面面來配合；二則國有企業(yè)的改革成本必須由國有經(jīng)濟(jì)來支付，國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)也就責(zé)無旁貸。但是，從長遠(yuǎn)和規(guī)范化的角度來看，隨著國有企業(yè)改制任務(wù)的逐步完成和社會保障體系的不斷完善，維護(hù)社會穩(wěn)定的職能應(yīng)該逐漸由政府來承擔(dān)。
二、國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式 國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式，一方面取決于各級政府國有資產(chǎn)管理體制，另一方面取決于國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)和趨勢，采取相應(yīng)的運(yùn)作模式。
（一）新形勢下國有資產(chǎn)管理體制的基本框架
新形勢下的國有資產(chǎn)管理模式，是建立三個層級的國有資產(chǎn)管理體制。
第一層級，是代行所有者權(quán)利的專職機(jī)構(gòu)。在十屆全國人大一次會議上，國家已經(jīng)確定成立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（簡稱國資委）。在目前公布的改革方案中，新組建的國資委管轄范圍明顯縮小，所要監(jiān)管的主要是國有大型企業(yè)中的國有資產(chǎn)；權(quán)威性增強(qiáng)，既要管財，又要管事與管人，將國家經(jīng)貿(mào)委的指導(dǎo)國有企業(yè)改革和管理的職能，中央企業(yè)工委管人的職能，以及財政部有關(guān)國有資產(chǎn)管理的部分職能全部歸并到國資委。
國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的主要職責(zé)是貫徹執(zhí)行國有資產(chǎn)管理方面的法律法規(guī)，履行出資人職責(zé)，如指導(dǎo)國有企業(yè)的改革和重組，制定具有導(dǎo)向性的政策；向所監(jiān)控的企業(yè)派出監(jiān)事會；通過法定程序任免企業(yè)負(fù)責(zé)人，并考核獎懲經(jīng)營者；通過統(tǒng)計、稽查，對國有資產(chǎn)的保值增值進(jìn)行監(jiān)管等。
第二層級，是國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)。國有資產(chǎn)管理委員會依法將管理國有企業(yè)的權(quán)利委托給國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)，國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)接受相應(yīng)國資委的領(lǐng)導(dǎo)，完成與之簽訂的各項契約。國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)依據(jù)其在各企業(yè)中的國有股份行使法人財產(chǎn)權(quán)利，對擁有的國有資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營運(yùn)作。
第三層級，是國有資產(chǎn)參與企業(yè)，包括國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)和國有參股企業(yè)。國有資產(chǎn)參與企業(yè)與國有資產(chǎn)經(jīng)營公司之間存在產(chǎn)權(quán)關(guān)系，它接受國有資產(chǎn)經(jīng)營公司對自己行使股東權(quán)利。
（二）優(yōu)化國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展模式的原則
1.綜合性原則。為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)打破部門、行業(yè)、地區(qū)界限，實現(xiàn)跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制組建。
2.效率原則。要建立有利于機(jī)構(gòu)提高效率、防止腐敗的制度性機(jī)制。要立法明確該機(jī)構(gòu)只有類似公司股東會的職責(zé)或有限的特定權(quán)利，只能按法定程序行使；實行政府一把手負(fù)責(zé)并向人大報告的制度；明確該機(jī)構(gòu)與國家其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系，包括接受審計和相應(yīng)的監(jiān)督；實行向國民公開信息的制度；明確工作人員的權(quán)責(zé)及紀(jì)律，合理設(shè)計相應(yīng)的薪酬制度。國有資本所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)必須實行信息公開制度，即所有或絕大多數(shù)大型國有企業(yè)都必須向社會公布基本的經(jīng)營和財務(wù)信息，公布國家給予的支持政策和基本管理制度。這樣做符合國有企業(yè)及國有資本所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)必須向企業(yè)真正的“股東”——全國納稅人提供信息的原則，有利于所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)和企業(yè)提高效率、防止腐敗，有利于各種企業(yè)間的公平競爭，是國外國有企業(yè)及地方公有企業(yè)通行的基本制度。
3.平衡原則。新的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)立后，應(yīng)該考慮把本來與財政關(guān)系密切的國有資產(chǎn)統(tǒng)計轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)準(zhǔn)確的國有資本預(yù)算，建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國有資本預(yù)算制度。在一段時間內(nèi)，國有資本預(yù)算還不可能直接只對全國人大負(fù)責(zé)，應(yīng)該把國有資本預(yù)算納入公共財政預(yù)算體系，或者把國有資本預(yù)算系統(tǒng)作為公共財政預(yù)算系統(tǒng)的子系統(tǒng)。當(dāng)然，國有資本的分級預(yù)算應(yīng)該隨著財政、稅收體制的改革而進(jìn)一步逐步實現(xiàn)。因此，新的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，無論是否獨(dú)立于財政部門之外，都必須保證國有資本預(yù)算與公共財政預(yù)算的信息對稱。
4.簡化與明晰原則。國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)與生產(chǎn)性企業(yè)集團(tuán)不同，它不從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，實質(zhì)上是政府與企業(yè)之間又加入了一層委托——代理關(guān)系。在國家所有權(quán)主體因過于抽象而不能實施有效監(jiān)督的前提下，代理層次的增多就意味著代理成本的提高和資本運(yùn)營效率的降低，以及國有資產(chǎn)流失危險的增加。因此，要本著簡化與明晰各個部門角色與功能的原則來進(jìn)行改革。這一改革的著眼點(diǎn)就是要使行業(yè)資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)真正與政府機(jī)構(gòu)脫鉤，一定要達(dá)到精簡政府機(jī)構(gòu)的目的，防止再度出現(xiàn)“翻牌公司”現(xiàn)象。
（三）優(yōu)化國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展模式的對策
> 基于對國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)角色的重新定位，結(jié)合我國各地國有資產(chǎn)管理體制改革的實踐，充分借鑒市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家管理國有資產(chǎn)的先進(jìn)經(jīng)驗，我們對優(yōu)化國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的發(fā)展模式提出以下幾點(diǎn)建議：
1.對國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)布局進(jìn)行調(diào)整。國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)該由國有經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)所決定，而城市國有資產(chǎn)，包括以企業(yè)資產(chǎn)為主的經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)，其所承擔(dān)的社會目標(biāo)也不一樣，因此有必要對城市國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立從整體上進(jìn)行戰(zhàn)略性考量。
2.減少在競爭性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域設(shè)立的國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)。結(jié)合國有企業(yè)“國退民進(jìn)”的改革，大力推進(jìn)國有企業(yè)的戰(zhàn)略性重組，把非國有資本引入國有企業(yè)來改變國有股一股獨(dú)大的格局，促進(jìn)國有企業(yè)改制。在企業(yè)改制任務(wù)完成、國有資本經(jīng)營職能弱化后，可以讓該產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)逐步退出。
3.擴(kuò)大對大型國有企業(yè)（集團(tuán)）的直接授權(quán)經(jīng)營。大型國有企業(yè)（集團(tuán)）中具有較強(qiáng)實力，能帶動集團(tuán)內(nèi)企業(yè)發(fā)展，資產(chǎn)規(guī)模較大，經(jīng)營狀況較好，具有國有資產(chǎn)保值增值能力的，國有資本所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)也可以直接持股，繞過國有資產(chǎn)的中間管理層次，行使所有權(quán)管理，直接授權(quán)企業(yè)經(jīng)營國有資產(chǎn)，即實行“兩層次”體系。
4.對國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)實施大范圍的重組整合。直接改革“翻牌”公司，如打破原來的部門或行業(yè)的隸屬關(guān)系，重新按市場化、規(guī)模化原則構(gòu)建跨行業(yè)、跨部門的綜合性資產(chǎn)經(jīng)營公司，推進(jìn)跨行業(yè)、跨所有制的企業(yè)重組。
5.加緊組建一批政府投融資平臺。結(jié)合投融資體制改革，盡快構(gòu)建一批投融資公司，作為實現(xiàn)政府社會公益性目標(biāo)牙口產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的平臺。原則上要以現(xiàn)有國有資產(chǎn)經(jīng)營（控股）公司的重組為基礎(chǔ)，整合優(yōu)勢資源，盤活存量，采用市場化方式運(yùn)營城市公用資源，實行“投資、建設(shè)、營運(yùn)、管理”四分開，對城市能源、交通、公用設(shè)施、信息化等重大基礎(chǔ)設(shè)施項目以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和社會發(fā)展項目投資和提供資助。
6.逐步規(guī)范國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。對必須設(shè)立的國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)，要參照國外的特殊法人制度，對其進(jìn)行特殊的規(guī)定，如對中間層公司的治理結(jié)構(gòu)、重大決策制度、預(yù)算制度等都可以做一些特殊規(guī)定；應(yīng)明確規(guī)定中間層公司是財務(wù)型控股公司，不能搞“業(yè)務(wù)營運(yùn)”；應(yīng)規(guī)定如何處理管理控制與公司治理之間的關(guān)系；應(yīng)改進(jìn)中間層公司的考核指標(biāo)，明確中間層公司與政府的責(zé)任邊界，等等。
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