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市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷
內(nèi)容提要：進(jìn)一步開放政府壟斷的行業(yè)和市場(chǎng)，擴(kuò)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的范圍，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈部門實(shí)施大刀闊斧的結(jié)構(gòu)性改革，不但有利于解決當(dāng)前國(guó)民經(jīng)濟(jì)面臨的一些難題，而且對(duì)于形成健康的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和廉潔高效的政府，從制度上消除腐敗并以此凝聚民心，有著長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。當(dāng)前，國(guó)民經(jīng)濟(jì)面臨兩個(gè)比較急迫的問(wèn)題。第一，受到需求方面的嚴(yán)重制約，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度減緩，對(duì)就業(yè)、收入和收入分配形勢(shì)產(chǎn)生了持續(xù)的壓力。第二，市場(chǎng)秩序混亂，妨礙社會(huì)公正的普遍實(shí)現(xiàn)，對(duì)人民群眾確立建設(shè)社會(huì)主義法治社會(huì)的信念帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響。能不能順利解決兩大問(wèn)題，對(duì)于保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和國(guó)家的長(zhǎng)治久安將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
解決上述兩大問(wèn)題需要多方面的努力。其中，進(jìn)-步開放政府壟斷的行業(yè)和市場(chǎng)，擴(kuò)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的范圍，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈部門實(shí)施大刀闊斧的結(jié)構(gòu)性改革，是一項(xiàng)關(guān)鍵之舉。
政府壟斷國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈部門是在一定的歷史背景下發(fā)生的，有其存在的合理性。經(jīng)過(guò)20多年的改革開放，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其體制基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變。最重要的是國(guó)家確立了發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本方向，在原先的國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)之間、公有制企業(yè)與非公有制企業(yè)之間，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)展開，按照價(jià)格機(jī)制配置的經(jīng)濟(jì)資源，其范圍和深度都大大增加。我國(guó)各類經(jīng)濟(jì)主體憑借各自掌握的資源在市場(chǎng)上追逐收益、福利和利潤(rùn)，正在成為新的經(jīng)濟(jì)行為準(zhǔn)則。
在新的形勢(shì)下，政府壟斷經(jīng)營(yíng)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈行業(yè)已經(jīng)不可避免地卷入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。主要表現(xiàn)是，原來(lái)由政府直接控制的企業(yè)和事業(yè)單位開始享有決策自主權(quán)；在許多命脈部，獨(dú)家國(guó)有公司壟斷經(jīng)營(yíng)的格局正在變成數(shù)家國(guó)有公司之間的“寡頭壟斷競(jìng)爭(zhēng)”：雖然還是政府定價(jià)為主，但是價(jià)格形成開始反映市場(chǎng)供求的變化；在許多命脈產(chǎn)業(yè)的邊緣地帶和有關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，非公有經(jīng)濟(jì)包括外資開始進(jìn)入。所有這些，使得我國(guó)原先政府獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈部門開始發(fā)生了某些變化，在投融資和經(jīng)營(yíng)服務(wù)等各個(gè)方面都出現(xiàn)了新的特征。
但是，由于政府的行政性壟斷沒(méi)有得到根本消除，國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈部門呈現(xiàn)了一種“半行政、半市場(chǎng)化”的體制特征，已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公正的嚴(yán)重障礙。無(wú)論政府壟斷命脈行業(yè)和部門在過(guò)去有多么重要的歷史意義，現(xiàn)實(shí)的狀況要求我們不失時(shí)機(jī)地提出深化改革的任務(wù)。我們必須看到，打破政府行政壟斷、在國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈部門開放市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不但有利于解決當(dāng)前國(guó)民經(jīng)濟(jì)面臨的一些難題，而且對(duì)于形成健康的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和廉潔高效的政府，從制度上消除腐敗并以此凝聚民心，有著長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。
有必要指出，我國(guó)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期所要解決的破除行政壟斷問(wèn)題與發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的“反壟斷”不是同一個(gè)層次的問(wèn)題。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，也會(huì)因?yàn)楦鞣N原因形成市場(chǎng)的集中和壟斷。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的反壟斷法主要針對(duì)的是具有市場(chǎng)權(quán)力的私人公司，防止這些私人公司通過(guò)合并、殺價(jià)、價(jià)格聯(lián)盟以及將在某一市場(chǎng)上的壟斷地位擴(kuò)大到其他市場(chǎng)等手段，損害消費(fèi)者和小公司的利益，阻礙創(chuàng)新、服務(wù)質(zhì)量改善和技術(shù)進(jìn)步。對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行反壟斷法的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，特別是關(guān)于反壟斷法對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面影響，我們應(yīng)該加以密切的關(guān)注和研究。但是，在從根本上解決政府行政壟斷問(wèn)題之前，中國(guó)不宜貿(mào)然照搬照抄發(fā)達(dá)國(guó)家的反壟斷法，更不宜將兩種不同性質(zhì)的反壟斷混為一談。
也必須指出，當(dāng)前和今后我國(guó)從制度上消除行政壟斷命脈產(chǎn)業(yè)的根源，在實(shí)際操作中將不可避免地觸犯相當(dāng)一些部門的既得利益。這些既得利益，常常與“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”、“意識(shí)形態(tài)”、“政府監(jiān)管”、“公共利益”以及“國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力”等等名目糾纏在一起，難以識(shí)別和區(qū)分。因此，破除政府壟斷的體制改革，不是一件容易操作的事情。為此，有必要將改革目標(biāo)的明確與實(shí)施的分步和漸進(jìn)很好地結(jié)合起來(lái)。當(dāng)前，應(yīng)該從刺激投資的效果可能比較明顯的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門開始，從中國(guó)加入WTO 協(xié)定已經(jīng)做出承諾的領(lǐng)域入手。
一、我國(guó)“反壟斷”實(shí)踐的若干值得注意的問(wèn)題
我國(guó)在國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革、政企分開和政府職能轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程中，早就遭遇了“國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈”部門的改革攻堅(jiān)戰(zhàn)。20世紀(jì)80年代末，我國(guó)就著手開放原來(lái)半軍事化管理的民航業(yè)，實(shí)施獨(dú)立核算的公司化經(jīng)營(yíng)，組織多家競(jìng)爭(zhēng)，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制。90年代后，開始了電信和郵政體制的改革，并提出電力、高速公路和鐵路投資和營(yíng)運(yùn)體制改革的新任務(wù)。根據(jù)已有的改革實(shí)踐，以下概略地討論我國(guó)在這些部門開放市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。
1、開放市場(chǎng)、引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、打破壟斷的基本方針
我國(guó)的基本經(jīng)驗(yàn)是，以試驗(yàn)、探索、漸進(jìn)的辦法逐步證明原本國(guó)家壟斷的命脈部門也是可以并應(yīng)該打破壟斷、引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和開放市場(chǎng)的。在思想沖破禁錮的態(tài)勢(shì)下，我們不難發(fā)現(xiàn)，各個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施部門都可以根據(jù)自己的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，在不同的環(huán)節(jié)、不同的層次上引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。以電信為例，早先的認(rèn)識(shí)是增值業(yè)務(wù)可以開放競(jìng)爭(zhēng)，但基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)不適宜開放。但是，開放電信增值業(yè)務(wù)的良好效果鼓勵(lì)我們探索開放基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而又探索開放基礎(chǔ)通信網(wǎng)絡(luò)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這表明，基本方針對(duì)頭，就會(huì)產(chǎn)生逐步推進(jìn)的力量。否則，全國(guó)六、七家電信營(yíng)運(yùn)商擁有獨(dú)立網(wǎng)絡(luò)、互相競(jìng)爭(zhēng)又互聯(lián)互通的格局，是不可能出現(xiàn)的。同樣道理，航空、鐵路、電力的市場(chǎng)開放，都是分層次、分環(huán)節(jié)展開的。
2、政企必須分離
國(guó)家壟斷的實(shí)質(zhì)是政府直接從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，因此，我們不能僅僅注意美國(guó)的管制改革的經(jīng)驗(yàn)，而必須同時(shí)注意西歐國(guó)家改革國(guó)有化的經(jīng)驗(yàn)。更重要的是，我們必須認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)的計(jì)劃體制的“行政全能”特征，就是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，特別是命脈部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，已經(jīng)高度行政化甚至軍事化。在這樣的背景下，僅僅成立一些附屬于政府管理部門的掛牌公司，斷然不能解決問(wèn)題。必須在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公司與承擔(dān)市場(chǎng)秩序管理的政府部門之間，有清楚的、制度性的界分。1993年我國(guó)政府決定成立聯(lián)通公司來(lái)與中國(guó)電信開展競(jìng)爭(zhēng)，方針是正確的，行動(dòng)在全世界看也相當(dāng)領(lǐng)先（其時(shí)，新加坡和香港還沒(méi)有類似行動(dòng)），但是，我國(guó)電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度到1998年還遠(yuǎn)不盡人意。1999年我國(guó)對(duì)原郵電部實(shí)施改革，2000年電信重組的力度舉世矚目，表明政企分開對(duì)于打破原有的既得利益結(jié)構(gòu)是必要的。更重要的是，政企分開為未來(lái)的市場(chǎng)秩序奠定了制度基礎(chǔ)，防止政府的管理權(quán)力與市場(chǎng)利益攪在一起。
3、價(jià)格機(jī)制是關(guān)鍵
傳統(tǒng)的觀念把基礎(chǔ)設(shè)施部門排除在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的體系之外，就是作為命脈部門的經(jīng)濟(jì)資源配置不應(yīng)該以價(jià)格機(jī)制為歸依�；A(chǔ)設(shè)施部門的供求遠(yuǎn)離市場(chǎng)競(jìng)價(jià)的基本原則，主要靠計(jì)劃價(jià)格加數(shù)量配給來(lái)調(diào)節(jié)。結(jié)果，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施部門長(zhǎng)期以來(lái)就造成大量的資源浪費(fèi)。這實(shí)際上已經(jīng)表明，用行政定價(jià)這樣笨拙的辦法，是不可能在技術(shù)變化加速、分工體系日益復(fù)雜的條件下，把基礎(chǔ)部門與它們形形色色的“客戶”有效連接起來(lái)�；A(chǔ)設(shè)施部門無(wú)疑是有特殊性的，但是，它并沒(méi)有特殊到可以使價(jià)格機(jī)制失效。多方競(jìng)價(jià)的體制看起來(lái)很“亂”，但惟有如此，才能靈便地調(diào)節(jié)供求，適應(yīng)技術(shù)和市場(chǎng)千變?nèi)f化的需要。
4、開放市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)主體的產(chǎn)權(quán)改革并舉
在
任何行業(yè)里私人公司之間的競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)出現(xiàn)競(jìng)相殺價(jià)、爭(zhēng)取顧客的行為。但是，一旦市場(chǎng)參與者的出價(jià)在邊際上等于其經(jīng)營(yíng)成本時(shí)，在理論上這家公司就只好退出競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)樵俚偷膬r(jià)格就意味著“虧本”。在市場(chǎng)實(shí)踐中，就表現(xiàn)為具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的公司收購(gòu)缺乏進(jìn)-步成本優(yōu)勢(shì)公司的資產(chǎn)，引發(fā)兼并�；蛘呦鄬�(duì)弱勢(shì)的公司主動(dòng)轉(zhuǎn)業(yè)，另謀出路。這表明，公司資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)在市場(chǎng)活動(dòng)中并不是無(wú)所謂的，而是競(jìng)爭(zhēng)行為的約束。有效的產(chǎn)權(quán)制約不但引發(fā)有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而且控制競(jìng)爭(zhēng)的“度”，并在經(jīng)濟(jì)合理的原則下“調(diào)整結(jié)構(gòu)”。
國(guó)有公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)在公司管理層，公司經(jīng)營(yíng)好壞與管理層和工人的利益直接相關(guān)（程度依改革的進(jìn)度而定）。從這一點(diǎn)看，進(jìn)入巾場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)有公司與任何私人公司是類似的，都具有從事經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力。但是，國(guó)有公司資產(chǎn)的“老板”是政府（并且分散由若干不同的政府部門按照等級(jí)制原則控制），遠(yuǎn)離市場(chǎng)，難以及時(shí)了解市場(chǎng)的變化，決策要經(jīng)過(guò)復(fù)雜的程序，并且政府工作人員與政府擁有資產(chǎn)的利害關(guān)系非常間接。-旦市場(chǎng)形勢(shì)涉及資產(chǎn)的價(jià)值和安全，政府難以做出靈敏、快捷和合理的反應(yīng)。在這樣的約束條件下，才出現(xiàn)國(guó)有公司“殺價(jià)直至虧損”的行為，而政府不免在“行政定價(jià)的僵化”與“開放價(jià)格但國(guó)有資本大幅度虧損”這兩極之間進(jìn)退失據(jù)。
因此，“開放市場(chǎng)與產(chǎn)權(quán)改革”必須并舉。這里所謂產(chǎn)權(quán)改革，就是變清一色的國(guó)有公司為股份化公司，而國(guó)家不但有必要出讓、轉(zhuǎn)售一部分國(guó)有股權(quán)，而且要考慮出售控股權(quán)，甚至全部股權(quán)，主動(dòng)變成小股東或者全面退出。否則不可能從制度上解決上述矛盾。至于是否叫“私有化”，是一個(gè)綜合政治、文化和意識(shí)形態(tài)考慮的詞匯選擇問(wèn)題，與我們這里討論的經(jīng)濟(jì)行為的約束和邏輯沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)關(guān)系。
5、在改革中兼顧投資人、企業(yè)和消費(fèi)者的利益
在基礎(chǔ)設(shè)施部門開放市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，要在動(dòng)態(tài)中兼顧投資人、經(jīng)營(yíng)公司和市場(chǎng)消費(fèi)者的利益，保證協(xié)調(diào)發(fā)展，是一個(gè)戰(zhàn)略性的問(wèn)題。投資人包括政府和非國(guó)有的境內(nèi)外各種資本主體。我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是，政府必須取改善基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)整體投資環(huán)境的立場(chǎng)，而不是取僅僅保證政府投資最大回報(bào)的立場(chǎng)。政府只有保護(hù)所有投資人的利益，才能保護(hù)自己作為部分投資人的利益。另外，當(dāng)代世界強(qiáng)國(guó)的政府都是靠稅收過(guò)日子，沒(méi)有一個(gè)靠政府投資的資本收益過(guò)日子。政府靠投資取利，或者把政府資本的贏利目標(biāo)放在首位，與民爭(zhēng)利、破壞市場(chǎng)秩序、動(dòng)搖民間投資信心，從長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)看，一定得不償失。
境內(nèi)外私人資本投資到原本政府壟斷的產(chǎn)業(yè)部門，有復(fù)雜的動(dòng)機(jī)和預(yù)期。中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是，香港，甚至歐美主流資本市場(chǎng)都可能在一段時(shí)期內(nèi)，將政府公司的市場(chǎng)壟斷權(quán)作為投資的目標(biāo)，并期望借此分享高額的行政壟斷租金。但是，一旦政府政策調(diào)整，加大市場(chǎng)的開放程度，改變定價(jià)政策，原先可預(yù)期的壟斷公司的高額利潤(rùn)就可能在競(jìng)爭(zhēng)中煙消云散。就是說(shuō)，這類投資人除了承擔(dān)一般的風(fēng)險(xiǎn)，還要承擔(dān)一項(xiàng)特別的“觸礁風(fēng)險(xiǎn)”：他們?cè)谧鐾顿Y的決策時(shí)，預(yù)期有一大片肥水（壟斷利潤(rùn)）將流進(jìn)他們的腰包，但是等到投資到位以后，不但肥水消失，而且水落石出，使得他們的投資“觸礁”。
在一個(gè)基本市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生急劇變化的時(shí)期，“觸礁風(fēng)險(xiǎn)”難以避免，如何應(yīng)對(duì)就值得認(rèn)真研究。矛盾在于，如果強(qiáng)調(diào)“投資風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)”原則，不但容易引發(fā)二級(jí)市場(chǎng)的股價(jià)震蕩，而且增加投資人對(duì)未來(lái)的疑慮；如果“遷就”投資人分享壟斷利潤(rùn)的預(yù)期，放緩基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)開放市場(chǎng)的步伐，勢(shì)必抑制市場(chǎng)需求的擴(kuò)張和消費(fèi)者利益。我國(guó)手機(jī)“雙向收費(fèi)”政策的調(diào)整引起的香港股市動(dòng)蕩以及后來(lái)的“套餐計(jì)劃”調(diào)整了公司、投資人和客戶之間的利益，是處理“觸礁風(fēng)險(xiǎn)”的一個(gè)重要案例。這里最重要的教訓(xùn)是只能在開放市場(chǎng)的總政策下兼顧各方利益。為了矯正預(yù)期的偏差，政府應(yīng)該對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施部門的市場(chǎng)開放，有一個(gè)總體的規(guī)劃，像WTO 協(xié)定一樣，事先公布開放市場(chǎng)的大致步驟和時(shí)間表，引導(dǎo)各方建立“市場(chǎng)總要逐步開放”的合理預(yù)期，并可根據(jù)政策實(shí)施的時(shí)間表來(lái)盤算各自的利益和選擇策略。如果時(shí)間進(jìn)程在實(shí)踐過(guò)程中需要調(diào)整，比如開放的步驟加快或開放力度加大，就應(yīng)該考慮像新加坡和香港政府提前開放電信市場(chǎng)時(shí)的做法一樣，給予公司及其投資人適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)補(bǔ)助，減少其“觸礁損失”。
6、逐步改變政府的工作重點(diǎn)
在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)開放市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的每一個(gè)發(fā)展階段，政府的作用都不盡相同。我國(guó)在這方面的主要經(jīng)驗(yàn)是，政府審時(shí)度勢(shì)，確定不同階段的不同工作重點(diǎn)，盡最大努力消除行政慣性和利益慣性的不利影響。同時(shí)要不斷適應(yīng)變化的形勢(shì)要求，改變政府有關(guān)部門之間的權(quán)力分配、機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部配備和對(duì)政府官員的素質(zhì)要求。
由于傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的實(shí)際做法是政府包辦命脈部門的投資和營(yíng)運(yùn)，所以，要開放這些關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)部門，非由政府來(lái)充當(dāng)“第一推動(dòng)力”不可。我國(guó)民航、電信體制已經(jīng)發(fā)生的改革，鐵路等部門正在醞釀的改革，無(wú)一不是由政府主動(dòng)發(fā)動(dòng)的。經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)具有改革開放意識(shí)的中央政府可以憑借其權(quán)威大大節(jié)約解放思想、提高共識(shí)、采取實(shí)際行動(dòng)（而不是空發(fā)議論）的成本。中央政府開放市場(chǎng)的堅(jiān)定決心和意圖，是調(diào)動(dòng)各方積極力量的基礎(chǔ)。
在一個(gè)產(chǎn)業(yè)部門由一家國(guó)有公司獨(dú)家壟斷的局面被打破之后，政府要主動(dòng)考慮放開對(duì)價(jià)格的行政管制。必須明確，價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)是全部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)；允許數(shù)家公司彼此競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)、又由政府對(duì)定價(jià)機(jī)制實(shí)行行政性的審批和管制，是不可能收到按照經(jīng)濟(jì)合理原則配置資源的效果的。對(duì)于開放價(jià)格后可能引起的企業(yè)虧損，甚至行業(yè)虧損，要有清醒的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步通過(guò)增強(qiáng)企業(yè)的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)約束、加強(qiáng)市場(chǎng)重組來(lái)解決問(wèn)題，而不要退回到政府控制價(jià)格的老路上去。隨著經(jīng)營(yíng)職能向競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)公司的轉(zhuǎn)移，政府部門的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)拘袨榈谋O(jiān)督和管理。重要的是，無(wú)論是關(guān)于公司資質(zhì)的事先控制和事后監(jiān)督，要逐步減少行政審批的范圍。
經(jīng)驗(yàn)還表明，僅僅有中央政府開放市場(chǎng)的戰(zhàn)略決心，沒(méi)有相關(guān)政府部門的具體部署、落實(shí)細(xì)節(jié)并解決轉(zhuǎn)型中無(wú)數(shù)具體問(wèn)題，開放市場(chǎng)的大政方針是不可能自動(dòng)得到貫徹的。但是，主管部門多年的行政慣性以及管制權(quán)力在市場(chǎng)條件下的“貨幣化”，甚至“資本化”趨向，容易形成嚴(yán)重的障礙。為此，在開放大產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，在政府系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)政治紀(jì)律、強(qiáng)調(diào)令行禁止是完全必要的。同時(shí)，必須按照“政企分開”的總方針，堅(jiān)決要求一切政府管制部門與所管制行業(yè)的任何企業(yè)實(shí)行人財(cái)物完全脫鉤。政府和政府部門從一切直接的市場(chǎng)活動(dòng)退出，是政府現(xiàn)代化的基本標(biāo)志，也是消除轉(zhuǎn)型時(shí)期腐敗的重要措施。
政府部門的設(shè)置以及文官的素質(zhì)要求必須隨命脈產(chǎn)業(yè)部門的市場(chǎng)開放而變化�？偟内厔�(shì)是，直接控制產(chǎn)業(yè)活動(dòng)具體經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)行為的政府機(jī)構(gòu)要逐步縮小直至完全消亡，而監(jiān)督產(chǎn)業(yè)部門和企業(yè)活動(dòng)是否符合由法律界定的抽象規(guī)則的政府部門要逐步增加和加強(qiáng)。為此，必須適時(shí)調(diào)整相關(guān)部門官員的素質(zhì)和知識(shí)結(jié)構(gòu)，熟知產(chǎn)業(yè)部門技術(shù)經(jīng)濟(jì)、具有“動(dòng)手能力”的干部要轉(zhuǎn)向企業(yè)去工作，而需要更多具有監(jiān)督能力、具有相關(guān)抽象規(guī)則知識(shí)的官員到政府監(jiān)管部門工作。必須理解，在政府部門集中了大量具有工程專業(yè)背景的干部是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特色。在開放市場(chǎng)、政府改變職能的新的歷史條件下，需要更多經(jīng)過(guò)法律專業(yè)訓(xùn)練的專家到政府
部門工作。
二、“反壟斷”政策面臨的主要選擇和約束
1、開放市場(chǎng)的總框架
在加入WTO 的談判和協(xié)議中，關(guān)于開放我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施部門市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，事實(shí)上已經(jīng)破題。為此，總的說(shuō)來(lái)不必另起爐灶，單獨(dú)確定“反壟斷”的經(jīng)濟(jì)綱領(lǐng)。但是，對(duì)外市場(chǎng)開放引起的既得利益的重大調(diào)整，有可能激發(fā)狹隘的民族主義情緒，釀成某種復(fù)雜局面。對(duì)此，我們有必要加以防范，建議近期要適當(dāng)強(qiáng)調(diào)“對(duì)內(nèi)開放”。所謂對(duì)內(nèi)開放，就是那些長(zhǎng)期由政府以國(guó)有經(jīng)濟(jì)形式壟斷的產(chǎn)業(yè)部門和市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分開放。對(duì)內(nèi)開放的程度，擬等于或者高于中國(guó)在WTO 協(xié)議中承諾的對(duì)外開放的程度。
在實(shí)施對(duì)內(nèi)擴(kuò)大市場(chǎng)開放的過(guò)程中，我們應(yīng)該大力借鑒、照搬我國(guó)加入WTO 過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，對(duì)內(nèi)開放必須有堅(jiān)強(qiáng)的政治領(lǐng)導(dǎo)。如同改革開放、加入WTO 等重大決策一樣，擴(kuò)大對(duì)內(nèi)開放市場(chǎng)先要有關(guān)于我國(guó)和世界大勢(shì)的戰(zhàn)略判斷。必須由戰(zhàn)略判斷來(lái)指導(dǎo)戰(zhàn)術(shù)細(xì)節(jié)的選擇，而不能顛倒過(guò)來(lái)，由操作細(xì)節(jié)來(lái)決定選擇大政方針。特別要防止各種局部的既得利益的考慮與紛繁的“專家意見(jiàn)分歧”絞在一起，失去對(duì)大機(jī)會(huì)和大趨勢(shì)的把握。
2、明確政府退出市場(chǎng)的順序
在各大產(chǎn)業(yè)部門，政府退出的具體步驟各不相同，但是根據(jù)已有的國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，可以確定如下一般順序：（1）充當(dāng)開放市場(chǎng)的第一推動(dòng)力，實(shí)行政企分開，組建數(shù)家競(jìng)爭(zhēng)性公司；（2）從行政定價(jià)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)定價(jià)（3）進(jìn)一步加大市場(chǎng)準(zhǔn)入的力度，特別是消除市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的所有制歧視；（4）政府轉(zhuǎn)向無(wú)所有權(quán)歧視的經(jīng)營(yíng)公司的資質(zhì)管理、牌照管理和行為監(jiān)督；（5）培育多種非政府管制的控制機(jī)制，包括競(jìng)爭(zhēng)者的互相監(jiān)督、行業(yè)自律、消費(fèi)者及其組織的監(jiān)督、輿論監(jiān)督等等，逐步減輕政府管理市場(chǎng)的行政負(fù)荷；（6）加強(qiáng)法治意識(shí)和實(shí)踐，使我國(guó)歷史上的“民舉官糾”傳統(tǒng)，在現(xiàn)代民商法的軌道上得到發(fā)揚(yáng)光大。
3、考慮多種市場(chǎng)準(zhǔn)入的形式
民航可以組建數(shù)家彼此競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)運(yùn)公司，電信可以形成并行的基本網(wǎng)絡(luò)，但是機(jī)場(chǎng)、鐵路和編組站以及電力的傳輸網(wǎng)怎樣“數(shù)家競(jìng)爭(zhēng)”，還是一個(gè)沒(méi)有完全解決的問(wèn)題。從目前的經(jīng)驗(yàn)看，我國(guó)可以更多地考慮多種市場(chǎng)準(zhǔn)入的方式。主要是：
替代競(jìng)爭(zhēng)。比如所有運(yùn)輸工具都在一定條件下可以互相替代，因此，看起來(lái)只有“一個(gè)”的鐵路網(wǎng)，事實(shí)上與公路、航空、水運(yùn)等一樣，也是有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的。消除對(duì)“替代服務(wù)”的限制，將各類交通手段之間方便地連接起來(lái)，可以消除和減輕“獨(dú)家”的壟斷行為。
投標(biāo)性競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于替代效果相對(duì)很弱的產(chǎn)業(yè)，例如電力傳輸網(wǎng)，可以考慮“多家投標(biāo)進(jìn)入”的競(jìng)爭(zhēng)。就是說(shuō)，電力網(wǎng)是只有一個(gè)，但是誰(shuí)獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)是可以數(shù)家競(jìng)爭(zhēng)的。獨(dú)家的“在位營(yíng)運(yùn)商”因?yàn)槠扔跐撛诟?jìng)標(biāo)者的壓力，其行為與永久性的獨(dú)家壟斷商的行為是不同的。當(dāng)然，投票程序、中標(biāo)原則和標(biāo)期的設(shè)計(jì)要經(jīng)過(guò)很好的論證。
在法律上開放準(zhǔn)入。這種模式的含義是，法律并不禁止多家進(jìn)入，只是因?yàn)樾逻M(jìn)入者要支付龐大的沉沒(méi)成本，所以假設(shè)預(yù)期的收益抵不過(guò)成本，市場(chǎng)上就沒(méi)有第二家競(jìng)爭(zhēng)公司。這種模式與在法律上只準(zhǔn)一家壟斷的模式差別在于對(duì)在位商構(gòu)成潛在競(jìng)爭(zhēng)壓力，一旦在位壟斷商價(jià)高質(zhì)次達(dá)到一定限度，潛在進(jìn)入的預(yù)期收益將上升，競(jìng)爭(zhēng)就從潛在的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。
4、政府管制機(jī)構(gòu)的管理范圍逐步擴(kuò)大，管制的重點(diǎn)逐步縮小
為了充分發(fā)揮替代競(jìng)爭(zhēng)的作用，政府管制部門的設(shè)置要逐步超越按照計(jì)劃管理產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)時(shí)代的界線，例如，對(duì)航空、鐵路、高速公路、水運(yùn)等各式交通的分別管制，要逐步被對(duì)整個(gè)交通部門的綜合管制代替。后者不但要處理每個(gè)交通市場(chǎng)開放的個(gè)性問(wèn)題，還要監(jiān)管各個(gè)交通市場(chǎng)之間妨礙替代性競(jìng)爭(zhēng)的那些行為。又如，在電信與電視傳播之間，各種能源市場(chǎng)之間，都有替代性競(jìng)爭(zhēng)的可能性存在，要跨越目前政府部門的設(shè)置，加以綜合管理和利用。但是，政府對(duì)大交通市場(chǎng)、大通信市場(chǎng)以及大能源市場(chǎng)的管理，重點(diǎn)卻越來(lái)越集中，就是從直接的市場(chǎng)準(zhǔn)入審批和價(jià)格管制退向管理競(jìng)爭(zhēng)者資質(zhì)、依法監(jiān)督行為。
5、逐步擴(kuò)大法院對(duì)市場(chǎng)管制的介入
為了更有效地妥善處理基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)里的各種利益矛盾，要把目前“政府管制部門對(duì)應(yīng)被管制市場(chǎng)和企業(yè)”這樣單一的“上下垂直關(guān)系”，逐步改成更多樣化的產(chǎn)業(yè)利益糾紛的解決機(jī)制，形成包括行政管制、法院裁決、市場(chǎng)自組織的仲裁，以及庭外和解等多種方式在內(nèi)的復(fù)合體系，提高信息交流和處理的質(zhì)量，防止矛盾的積累和問(wèn)題的拖延，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制衡，增加利益協(xié)調(diào)的程序性權(quán)威。為此，建議考慮在相關(guān)法規(guī)修訂、重立的過(guò)程中，增加設(shè)置專業(yè)的市場(chǎng)法庭，比如通信市場(chǎng)法庭、能源市場(chǎng)法庭、交通市場(chǎng)法庭，專門受理這些市場(chǎng)管制中發(fā)生的政府管制部門與公司和消費(fèi)者在管制過(guò)程中可能發(fā)生的矛盾，既限制行政管制的權(quán)力、防止管制權(quán)力的濫用，也減輕行政管制的負(fù)荷和壓力，為管制消亡準(zhǔn)備條件。
6、為市場(chǎng)重組留有空間
基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)局面一旦形成，要因勢(shì)利導(dǎo)，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮更大的作用。有必要明確，政府為了形成競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)，可以組建若干家經(jīng)營(yíng)性公司。但是，多家競(jìng)爭(zhēng)的公司一旦組建，特別是相繼進(jìn)入資本市場(chǎng)之后，進(jìn)一步的重組（包括分拆與合并）可能成為一項(xiàng)常規(guī)事件，要隨市場(chǎng)形勢(shì)的變化而變化。完全要政府來(lái)定奪公司的進(jìn)一步重組，可能讓政府的決策負(fù)擔(dān)過(guò)于沉重，又容易導(dǎo)致過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在這件事情上，政府應(yīng)該“善始”，卻不一定“善終”。要更多地按照公司法和其他市場(chǎng)法規(guī)，將基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的重組交給市場(chǎng)去解決。以民航、電信為例，因?yàn)殚_放市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的嘗試較早，現(xiàn)存的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、公司定位包括業(yè)務(wù)劃分，都要不斷隨市場(chǎng)情況的變化而變化，不可能完全指望靠政府的行政命令來(lái)完成全部重組。
7、調(diào)整國(guó)有資產(chǎn)存量來(lái)補(bǔ)償“觸礁損失”
制定一個(gè)對(duì)內(nèi)對(duì)外開放市場(chǎng)的時(shí)間表，有助于建立投資人、營(yíng)運(yùn)公司和消費(fèi)者對(duì)未來(lái)變化的合理預(yù)期，有助于持續(xù)融資。但是，未來(lái)經(jīng)濟(jì)局面的變動(dòng)包含許多變數(shù)，其中一部分不完全取決于政府的控制。一旦情況變化，對(duì)各方預(yù)期的利益可能發(fā)生重大影響。為此，按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，要建立必要的財(cái)務(wù)補(bǔ)償機(jī)制。由于開放市場(chǎng)是全社會(huì)收益的事項(xiàng)，由此發(fā)生的費(fèi)用一般要由政府的財(cái)政來(lái)?yè)?dān)負(fù)。但是，在政府財(cái)力不寬余的時(shí)候，或者需要補(bǔ)償?shù)慕痤~超過(guò)政府財(cái)力，就會(huì)發(fā)生“承諾無(wú)法兌現(xiàn)”的問(wèn)題。
考慮到我國(guó)的特殊情況，即命脈部門的大公司全部為政府所有或控股，因此，我國(guó)有條件考慮通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)存量的調(diào)節(jié)，保證各項(xiàng)承諾的兌現(xiàn)，向有關(guān)方面提供減少“觸礁成本”的補(bǔ)償。以我國(guó)移動(dòng)電信為例，手機(jī)“雙改單”收費(fèi)政策引發(fā)境外投資人拋售，可以在政策出臺(tái)時(shí)，配合宣布公司將消除一部分國(guó)有股權(quán)以增大非國(guó)有投資人持股比例，作為新政策可能帶給老投資人觸礁風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償。很清楚，存量補(bǔ)償與財(cái)政現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)是一樣的。但是，對(duì)新老投資人而言，國(guó)有股資產(chǎn)主動(dòng)消股可能是更大的利好消息，因?yàn)檫@表明政府股本退出的另外一種形式。
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