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美國銀行與證券業(yè)的“金融防火墻”
來源:證券市場導報 北京大學 羅 濤1933年美國國會通過的“格拉斯——斯蒂格爾法”成為美國銀行與證券業(yè)的“金融防火墻”，其主要措施延續(xù)至今，然而有關保留還是廢除該法的爭論卻一年年愈演愈烈。
1929年10月美國證券市場崩潰后，從1930年10月開始，美國又爆發(fā)了空前的銀行大危機：1930年有1350家銀行倒閉，1931年有2300家銀行倒閉，1932年有1450多家銀行倒閉，1933年情況惡化到極點，美國經(jīng)濟衰退到歷史最低紀錄，全國有1/4的勞動力失業(yè)，公眾對銀行失去信心，銀行倒閉風潮加速進行(1933年共有4000余家銀行倒閉)，有許多州宣布銀行停業(yè)。3月，羅斯福就任美國總統(tǒng)，并于3月6日宣布全國銀行停業(yè)。3月9日，國會通過1933年銀行法，即大家所知的“格拉斯——斯蒂格爾法”(Glass——Steagall Act)。作為緊急狀態(tài)下通過的法律，“格拉斯——斯蒂格爾法”旨在恢復公眾的信心，消除銀行體系的不穩(wěn)定，使銀行能盡快重新開業(yè)。事實證明，該法不僅達到了預期目的，而且主要措施延續(xù)至今�？梢哉f，當今美國銀行體系，尤其是銀行監(jiān)管體系完全是在該法的基礎上建立起來的。
格拉斯與斯蒂格爾
1933年銀行法，即“格拉斯——斯蒂格爾法”內(nèi)容廣泛，但主要措施有二：一是由眾議員亨利·斯蒂格爾(Henry Steagall)提出的存款保險；二是以參議員卡特·格拉斯(Carter Glass)為主倡導的銀行業(yè)與證券業(yè)分離。前者作為美國銀行體系安全網(wǎng)(Safety net)兩大組成部分之一而備受贊譽，因為據(jù)此而成立的聯(lián)邦儲蓄保險公司(Federal Deposit Insurance Corporation，簡稱FDIC)為所有參與保險的銀行提供存款保險，使投保銀行免受擠兌之苦。而后者自60年代后期以來，因美國經(jīng)濟環(huán)境變化，計算機及通訊技術發(fā)展，以及銀行業(yè)與證券業(yè)相互滲透，已成為金融界爭論的焦點。有的主張保留，反對的呼聲似乎更高。因此，同是一部法律的倡導人，格拉斯參議員與斯蒂格爾遭遇不同，成為一個毀譽參半的人物。 格拉斯是當時美國在銀行事務方面最受尊敬、最有影響的政治家。他是1913年聯(lián)邦儲備系統(tǒng)的主要發(fā)起人，為此，他被譽為“聯(lián)儲之父”，格拉斯本人也把創(chuàng)立聯(lián)儲視為其政治生涯的最高成就。第一次世界大戰(zhàn)期間，他擔任美國財政部長。1920年后他一直任民主黨參議員，盡管參議院是共和黨占多數(shù)，格拉斯仍能主持參議院銀行委員會下的一個特別分會。格拉斯是“實質(zhì)票據(jù)”(real bill)學說的信奉者，這種在19世紀后期頗為流行而當時已被主流經(jīng)濟學家所唾棄的理論認為：商業(yè)銀行是為了向工商業(yè)提供短期貸款而存在的，商業(yè)銀行用實質(zhì)商品或票據(jù)支持下能自我清償?shù)馁J款來滿足工商業(yè)短期資金需求。早在1933年大蕭條來臨的許多年前，格拉斯就確信銀行業(yè)與證券業(yè)必須分開，否則將影響聯(lián)儲的正常運作，但他的主張一直未被重視。1929年股市崩潰造成銀行大危機后，給格拉斯精心設計并引以為豪的聯(lián)儲體系當頭一棒。格拉斯在參議院聽證會上情緒激動地指出股市投機、1929年股市崩潰、銀行倒閉和大蕭條都可在銀行業(yè)與證券業(yè)不分上找到原因。在他的敦促下，1933年銀行法順利通過，在該法規(guī)定下，商業(yè)銀行必須出清它們的投資銀行業(yè)務。例如，波士頓第一國民銀行將其投資銀行業(yè)務讓給了第一波士頓公司，后者現(xiàn)在是美國最大的證券公司之一。投資銀行一般都中止了它們的存款業(yè)務(而J·P·摩根卻中止了其投資銀行業(yè)務并重新組建為一家商業(yè)銀行，即現(xiàn)在的摩根保證信托公司)。商業(yè)銀行業(yè)與投資銀行業(yè)終于分開，格拉斯如愿以償。
四個條款
今天我們談“格拉斯——斯蒂格爾法”一般都特指1933年銀行法中對銀行參與證券業(yè)活動的規(guī)定，包括第16、20、21和32款。這四個條款由美國貨幣監(jiān)理官、聯(lián)邦儲備委員會和法院來解釋和修訂，它們從各方面規(guī)定了商業(yè)銀行在國內(nèi)的證券活動范圍。
條款16和21涉及商業(yè)銀行的直接操作問題。在1935年經(jīng)修訂的銀行法中，條款16一般禁止聯(lián)儲的成員銀行用自己的帳戶購買證券，但國民銀行例外。國民銀行可以用自己的帳戶購買和持有投資證券(Investment Securities)，但數(shù)額不能超過銀行股本的10%，也不能超過銀行公積金的10%。這里所指的投資證券包括債券、票據(jù)和被貨幣監(jiān)理官認可的公司信用債。此外條款16允許商業(yè)銀行在顧客發(fā)出指令并運用顧客帳戶的前提下直接購買和銷售證券。
條款21禁止任何以批發(fā)、零售或辛迪加的方式進行股票、債券、公司信用債、票據(jù)和其它證券的發(fā)行、包銷銷售或分配的組織同時吸收存款。但也有例外，即任何存款機構(包括國民銀行、州銀行及其它存款機構)可以交易、包銷、購買和銷售投資證券或發(fā)行證券，但僅限于以下種類的證券：聯(lián)邦政府的債務、由政府機構發(fā)行的債務(如聯(lián)邦住宅貸款銀行、世界銀行等)、學院和大學宿舍債券、州和政治分支機構的一般公債。
條款20和32涉及商業(yè)銀行的聯(lián)屬問題。“格拉斯——斯蒂格爾法”第2款對聯(lián)屬(affiliate)作了特別說明。商業(yè)銀行的聯(lián)屬是指以下4種情況下的任何公司、企業(yè)經(jīng)營信托(business trust)、公會(association)或其它類似的組織：1.該組織大多數(shù)有選舉權股票或50%以上股票，被一家聯(lián)儲成員銀行直接或間接地擁有或控制；2.該組織被擁有一家聯(lián)儲成員銀行大多數(shù)有選舉權股票或50%以上股票的銀行股東通過股權或其它方式直接或間接地控制；3.該組織大多數(shù)董事或受托人同時也是一家聯(lián)儲成員銀行的董事；4.該組織直接或間接地擁有或控制了一家聯(lián)儲成員銀行的大多數(shù)股權。
條款20禁止聯(lián)儲成員銀行與主要從事通過批發(fā)、零售或辛迪加形式進行股票、債券、公司信用債、票據(jù)或其它證券的發(fā)行、包銷、拍賣或分配活動的任何公司、企業(yè)經(jīng)營信托、公眾或其它類似的組織發(fā)生聯(lián)屬關系。
條款32禁止聯(lián)儲成員銀行與主要從事證券包銷和分配的公司有交叉領導關系或親密的人事關系。而且條款32在即使在商業(yè)銀行與投資公司沒有共同的所有權或公司聯(lián)屬的情況下也適用。 條款20和32不適用于非聯(lián)儲成員銀行和儲蓄與貸款協(xié)會。二者不受該法限制，可自由地與證券公司發(fā)生聯(lián)屬關系。因此，該法對本質(zhì)上相似的機構并不同等對待。
“格拉斯——斯蒂格爾法”僅能規(guī)定商業(yè)銀行在國內(nèi)的證券業(yè)行為。在美國以外的地方，商業(yè)銀行沒有被禁止從事證券包銷和交易活動。受該法管制的大銀行在國外積極從事證券業(yè)活動。1985年歐洲債券市場前30名包銷商都是美國銀行的聯(lián)屬組織，它們所占的市場份額為11%，其中有11個聯(lián)屬組織進入歐洲票據(jù)包銷商前50名之列。著名的花旗銀行在全世界17個主要的證券交易所都有會員資格，并在35個國家提供了投資銀行服務。
透風的墻
1933年大蕭條后，美國政府試圖通過孤立銀行，提高銀行利潤率來實現(xiàn)銀行體系的穩(wěn)定。在提高銀行利潤率方面，美國政府有如下舉措：1.為保護現(xiàn)有銀行的利潤，新銀行的進入受到很大限制；2.為限制銀行間為爭取公眾存款而進行的競爭，法律禁止銀行對支票存款帳戶付息；3.硬性規(guī)定了銀行在其它帳戶上支付利息的上限。在孤立銀行方面，“格拉斯——斯蒂格爾法”通過分離銀行業(yè)與證券業(yè)，限制了銀行體系之外的金融公司與銀行間的競爭。例如支票存款帳戶只有銀行才能持有，只有銀行才能從聯(lián)儲獲得貸款和支票清算的便利，也只有銀行和其它儲蓄機構才能提供經(jīng)聯(lián)邦保險了的存款帳戶。這種辦法成功地沿用了許多年，到60年代后期，經(jīng)濟的變化和技術的發(fā)展使“格拉斯——斯蒂格爾法”用來隔離和保護銀行的障礙常被繞過，銀行與其它金融組織的界線變得非常模糊，銀行獨有的服務已很少。詳見圖1
銀行在失去大量存款的情況下，試圖通過發(fā)行大量可轉(zhuǎn)讓定期存章(CDs)，借入歐洲美元以及在世界市場上發(fā)行數(shù)額巨大的短期、流動性很強的貨幣市場債來擺脫困境。最終銀行適應了新形勢并成功地籌集了大量資金。如今，雖然存款仍是美國銀行的一個資金來源，但其重要性已被銀行每年從國內(nèi)外貨幣市場籌集來的上千億美元所取代。
金融市場對銀行的沖擊不僅來自存款，而且來自貸款。銀行過去是大公司短期
貸款的主要來源。60年代后期當銀行經(jīng)歷了存款流失并無力滿足大公司借款要求時，許多大公司轉(zhuǎn)向商業(yè)票據(jù)市場，在計算機及遠程通訊技術的幫助下，大公司在商業(yè)票據(jù)市場籌集資金非常便利并且不再倚重銀行了。此時銀行貸款只能面向國內(nèi)的小公司和一些不發(fā)達國家。
另一個重要變化就是非銀行金融混合體的大量出現(xiàn)。這些混合體不僅包括老牌的證券公司，還有一些大制造商，例如西爾斯(Sears)、通用(GM)和福特(Ford)。它們集多種對公眾有吸引力的金融服務于一身，不僅能夠提供許多銀行不能提供的服務，而且能夠提供許多類似銀行服務的服務，爭奪銀行傳統(tǒng)的地盤。例如證券經(jīng)紀人的現(xiàn)金管理帳戶(Cash Management Account)在功能上與支票存款帳戶有相同之處，但法律并不以為它是存款帳戶。
綜上所述，非銀行機構已有辦法繞過“格拉斯——斯蒂格爾法”，提供銀行的服務，而銀行在受到金融市場沖擊后，也努力尋找新的有利可圖的服務并企圖涉足證券業(yè)。銀行監(jiān)管者面對意料不到的窘境，是加緊還是放松管制呢?從“格拉斯——斯蒂格爾法”在當代美國是如何被解釋的，我們可以看到銀行監(jiān)管者對銀行業(yè)與證券業(yè)相互滲透所持的態(tài)度。
美國銀行監(jiān)管體系具有多重性特點，參與監(jiān)管的有貨幣監(jiān)理官、聯(lián)儲、FDIC和州銀行管理當局，此外還有法院。貨幣監(jiān)理官主要負責監(jiān)督國民銀行，聯(lián)儲主要負責管理作為其成員的州銀行和那些擁有一家或一家以上銀行的銀行控股公司。FDIC和州銀行管理當局共同監(jiān)督在FDIC投了保但不是聯(lián)儲成員的州銀行。州銀行管理當局還獨自管理無FDIC保險的州銀行。它們的意見經(jīng)常相互抵觸，這種管理多頭的局面使得一位銀行界人士感嘆道：“一個管理者說你能做某些事；另一個說你不能；還有一個說你可以做，但不能全力去做。”解釋“格拉斯——斯蒂格爾法”的各監(jiān)管機構雖有沖突，但總的來說是趨向放松管制。
在條款16和21方面：
●70年代早期，貨幣監(jiān)理官批準花旗銀行向公眾提供單位投資信托，但71年美國最高法院裁決說條款16和21禁止銀行提供類似共同基金的金融產(chǎn)品。然而在1985年和1986年，貨幣監(jiān)理官認為“格拉斯——斯蒂格爾法”允許國民銀行作為代理人替顧客購買和出售共同基金股份及出售單位投資信托中的單位(Unit)。貨幣監(jiān)理官認為國民銀行在作為共同基金和單位投資信托的咨詢商時，可通過其子公司向公眾提供經(jīng)紀服務和投資咨詢。此外，自1985年以來，銀行已被允許通過其子公司提供貼現(xiàn)經(jīng)紀服務。這些愈發(fā)縱容銀行的規(guī)定都得到法院的支持，因此，法院裁決現(xiàn)在都趨向于松動1971年最高法院對“格拉斯——斯蒂格爾法”明顯嚴格的解釋。
在條款20和32方面 ：
●1984年和1986年，法院認定聯(lián)儲成員銀行的聯(lián)屬組織可提供零售貼現(xiàn)經(jīng)紀服務，只要這些活動不涉及證券包銷。
●1987年華盛頓特區(qū)的上訴法院認可了1985年聯(lián)儲的一項裁決，該裁決允許銀行持股公司擁有提供經(jīng)紀服務和投資咨詢的子公司。
●1988年6月，美國最高法院支持了一家低級法院的裁決。該裁決認可了1987年4月聯(lián)儲批準其成員銀行與包銷商業(yè)票據(jù)、市政收益?zhèn)墓韭?lián)儲。只要聯(lián)屬組織不是主要從事上述證券活動。這里的“主要從事”被聯(lián)儲定義為“占聯(lián)屬組織總收入5�10%的活動”。
爭論的焦點
近年來，有關保留還是逐步廢除“格拉斯——斯蒂格爾法”的爭論愈演愈烈，雙方各執(zhí)一詞、互不相讓。
主張保留該法的人士認為銀行業(yè)與證券業(yè)的合一將會帶來以下兩大方面的問題：
第一，利益沖突和銀行濫用權力。1933年以前，銀行業(yè)與證券業(yè)是合一的，但由
同一家金融機構經(jīng)營銀行業(yè)與證券業(yè)導致了許多潛在的利益沖突。因為銀行一方面握有高風險的證券，另一方面掌管信托基金和公眾存款。一旦證券市場不景氣，銀行很容易把賣不出去的證券售給它自己管理的信托基金，這樣銀行的證券業(yè)務將靠犧牲信托基金來獲得利潤。如果這些售不出去的證券由銀行自己購買，存款者將面臨較大的銀行倒閉風險。因此“格拉斯——斯蒂格爾法”才禁止銀行包銷和經(jīng)營公司證券，并規(guī)定銀行只能購買由監(jiān)管者批準的債券證券。即只有把銀行業(yè)與證券業(yè)分離，才能避免此類利益沖突的發(fā)生。
第二，不公平競爭。銀行在其存款由聯(lián)邦保險后，能方便地得到大量“廉價”的資金，而證券公司得到資金的成本較高，這些資金通常來自銀行的貸款。因此，銀行參與證券業(yè)將獲得強大的市場力量，在競爭方面有著非銀行機構所不能獲得的優(yōu)勢。這種不公平競爭最終將導致銀行在證券業(yè)中居統(tǒng)治和支配地位，并且這種權力的集中到一定程度，會使證券業(yè)缺乏競爭從而失去活力。
主張逐步廢除該法的人士則認為：
第一，現(xiàn)在的證券市場和商業(yè)銀行比起1933年以前的情況已有很大不同。銀行法規(guī)和SEC多半可以防止“格拉斯——斯蒂格爾法”之前所發(fā)生的許多濫用職權的事件。此外，現(xiàn)在監(jiān)管機構有著更為強大的力量來發(fā)現(xiàn)并懲罰那些濫用職權的商業(yè)銀行，即使濫用職權的事發(fā)生，也是很偶然的。由此引起的損失遠小于增強證券業(yè)競爭所得利益。
第二，不讓商業(yè)銀行與證券公司互相競爭去從事證券活動是不公平的。隨著貨幣市場共同基金和現(xiàn)金管理帳戶的發(fā)展，證券公司已在從事傳統(tǒng)的商業(yè)銀行活動了，為什么不允許商業(yè)銀行去證券公司傳統(tǒng)的經(jīng)營領域內(nèi)同它們競爭?
第三，銀行進入證券業(yè)將增強證券業(yè)的競爭。在發(fā)行新證券的情況下，銀行的參與意味著將有更多的包銷發(fā)行人。因此發(fā)行者得到的證券價格與公眾購買證券的價格差價將縮小，證券市場上證券的供給者與需求者境況均改善。證券供給方——發(fā)行者由于競爭的存在將獲得較高價格，負擔較低的利息成本；證券的需求者——購買者由于競爭的存在將能以較低的價格購買，得到較高的利率。因此，銀行參與證券業(yè)將使證券業(yè)競爭增加，從而減少了經(jīng)紀人手續(xù)費。
“格拉斯——斯蒂格爾法”
值得討論嗎?
60年代后期以來經(jīng)濟環(huán)境的變化使得銀行監(jiān)管者面臨兩難抉擇：不放松管制，則銀行和其它儲蓄機構存款大量流失；放松管制則后果令人難以預料。當監(jiān)管者最終發(fā)現(xiàn)只有前進才有出路時，放松管制就是不由自主的選擇。由于“格拉斯——斯蒂格爾法”的存在，銀行業(yè)雖然從貨幣市場籌集到大量資金，但無法進入高風險高收益的證券業(yè)，因此為創(chuàng)造更多的利潤，銀行業(yè)開始了新的擴張：不僅在傳統(tǒng)的業(yè)務范圍內(nèi)擴張，如大量貸款；而且在放松管制后新的業(yè)務領域內(nèi)擴張。擴張的沖動往往伴著對風險的估計不足，結(jié)果銀行和其它儲蓄機構仍免不了倒閉的可能。以儲蓄與貸款協(xié)會為例，利率管制放松后，它們開始用高利率去吸收存款，甚至動用存款經(jīng)紀人去各地搜羅存款。高利率加上有聯(lián)邦儲蓄與貸款保險公司(FSLIC)提供存款保險，儲蓄與貸款協(xié)會獲得了大量資金。在放款業(yè)務方面，儲蓄與貸款協(xié)會以前僅限于發(fā)放抵押貸款，放松管制后，它們不僅可以象商業(yè)銀行那樣為消費者及工商業(yè)提供貸款，而且可以從事不動產(chǎn)開發(fā)和低級商業(yè)債券(垃圾債券)這些商業(yè)銀行不能從事的業(yè)務。擴張的沖動以及自恃有FSLIC頂著，儲蓄與貸款協(xié)會淡忘了風險，結(jié)果該行業(yè)1/3的組織破產(chǎn)，F(xiàn)SLIC也最終因無力提供存款保險而倒閉。儲蓄與貸款協(xié)會的存款保險現(xiàn)改由FDIC提供。
因此，我們看到“格拉斯——斯蒂格爾法”樹立的“金融防火墻”并非萬能，該法固然使銀行免遭證券業(yè)高風險的牽連，但具有相當不流動性和高度風險性的貸款不也有致銀行于死地的能力嗎?此外斯蒂格爾提出的存款保險制度在實施中也走了樣，F(xiàn)DIC通常是另找一家銀行來接管和購買某瀕于倒閉的銀行，從而保護了該銀行的全部存款者而不是按規(guī)定只保護投保了的存款者。由此導致的后果是：未投保的存款大戶明知銀行要倒閉也不提早抽回存款移存他處，銀行外部的來自市場的監(jiān)管力量大大減弱；銀行監(jiān)管責任大部分落到FDIC身上；縱容了其它銀行更加大膽地冒險。
面對現(xiàn)時的困境，美國經(jīng)濟學家，加州大學伯克利分校經(jīng)濟系教授皮爾斯(J ·L·Pierce)認為應首先明確金融管制的目標。他認為金融管制的目標不在于保護銀行，保證貨幣體系——交易中介和支付系統(tǒng)的高效和穩(wěn)定才是本質(zhì)上的和最重要的。為什么金融管制的目標不是保護銀行呢?皮爾斯認為：既然關鍵在于嚴格管制好貨幣系統(tǒng)，保證其穩(wěn)定和高效，那么由哪個機構來執(zhí)行這項重任是無關緊要的。按照皮爾斯設計的藍圖，現(xiàn)有的銀行業(yè)務要分成兩大塊：貨幣塊與非貨幣塊，并相應成立兩個公司：貨幣業(yè)務公司(Monetary Service
Companies，簡稱MSCs)與金融業(yè)務公司(Financial Service Companies，簡稱FSCs)。前者提供計息并可隨時提取的支票存款帳戶，并由聯(lián)邦提供全金額保險；后者可經(jīng)營除貨幣業(yè)務以外的一切金融業(yè)務：貸款、發(fā)行CDs、共同基金、證券承銷、交易等。兩者在銀行可并存，人員、設備、辦公場所可共用，但在資金上嚴格分隔，后者的倒閉與前者無關。前者旨在維持貨幣體系的穩(wěn)定：人們可隨時存取，不用擔心存款損失，因而不會去擠兌；支票存款帳戶按市場利率計息，人們用不著轉(zhuǎn)移資金尋找高收益。后者為人們提供了各種風險不一的金融服務，包括銀行儲蓄、為消費者及工商業(yè)提供貸款、保險、共同基金、證券承銷和交易。前者因有聯(lián)邦提供存款保險且MSCs的資產(chǎn)僅限于投資在國庫券、信用等級很高的商業(yè)票據(jù)上而具有很強的穩(wěn)定性。后者將只接受有關的反壟斷法、證券管理條例等。“格拉斯——斯蒂格爾法”完全被廢除了。由于FSCs的所有負債不受聯(lián)邦保險，投資者將不受聯(lián)邦保護。
皮爾斯的思路很新穎，但引起的爭議也很大，他本人也認為到下一次金融危機爆發(fā)時，自己的主張才會有實施的可能。
在皮爾斯那里，“格拉斯——斯蒂格爾法”完全沒有爭議的必要，因此也遭到了最為徹底的否定。
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