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淺析我國證券市場監(jiān)管中存在的主要問題
[摘要] 由于我國股票市場的交易制度建立時間較短，并且是以政府為主體推行的，使這個新興市場在監(jiān)管過程中存在著許多不完善的地方，如政出多門、管理無序、信息披露制度不健全等，導致證券市場效率低下。
由于我國股票市場的交易制度建立時間較短，并且是以政府為主體推行的，使這個新興市場在監(jiān)管過程中存在著許多不完善的地方，如政出多門、管理無序、信息披露制度不健全等，導致證券市場效率低下。我國證券市場監(jiān)管中存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一、監(jiān)管機構(gòu)的法律地位不明確
1．我國《證券法》第166條規(guī)定：“國務院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法對證券市場實行監(jiān)督管理，維護證券市場秩序，保障其合法運行�！北痉▽鴦赵鹤C券監(jiān)督管理機構(gòu)未作明確指定，根據(jù)國務院機構(gòu)改革方案，國務院證券監(jiān)督管理機構(gòu)應是證監(jiān)會。但從現(xiàn)行管理體制看，國務院證券委依然作為一個協(xié)調(diào)機構(gòu)在起作用，此外國家債券、金融債券的發(fā)行仍由財政部和人民銀行管理。可見，證券市場的監(jiān)管機構(gòu)客觀上仍存在法律界定不明確和監(jiān)管主體多元化的問題。
2．前證監(jiān)會在履行監(jiān)管職能時缺乏必要的法律依據(jù)�！蹲C券法》第167條規(guī)定：“國務院證券監(jiān)督管理機構(gòu)在對證券市場實施監(jiān)督管理中履行下列職責：(一)依法制定有關(guān)證券市場監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則，并依法行使審批或者核準權(quán)；……”證監(jiān)會現(xiàn)屬于國務院的事業(yè)單位，并非完整意義上的行政主體。根據(jù)《憲法》第90條第2款規(guī)定：“各部、各委員會根據(jù)法律、國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章�！薄稇椃ā凡⑽窗严鄳獧�(quán)力授權(quán)于非部、委機構(gòu)或事業(yè)單位，所以在證監(jiān)會履行《證券法》第167條規(guī)定的制度規(guī)章、規(guī)則職責時，因其身份的限制，與《憲法》規(guī)定相違背。同時，我國《行政訴訟法》第53條1款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，參照國務院部、委根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令、制定、發(fā)布的規(guī)章……”。由此，人民法院在審理證券行政案件時，對證監(jiān)會制定的規(guī)章、規(guī)則也缺乏參照依據(jù)。
3．證券監(jiān)管中的法律責任不明確。由于證監(jiān)會沒有被《證券法》明確指定為國務院證券監(jiān)督管理機構(gòu)，其現(xiàn)實中的權(quán)力來源于國務院授權(quán)或委托。這樣，若按《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：“由法律法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。由行政機關(guān)委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關(guān)是被告”，國務院就有可能被推斷為證券行政訴訟的被告。此外，《國家賠償法》第7條第4款還規(guī)定：“受行政機關(guān)委托的組織或個人在行使委托行政權(quán)力時侵犯公民、法人或其它組織的合法權(quán)益造成損害的，委托的行政機關(guān)為賠償義務機關(guān)�！弊C監(jiān)會如遇諸如此類的問題，其監(jiān)管職能難以得到充分的釋放。
上述情況表明，一個監(jiān)管主體的確立，必須首先作出法律上的明確，否則難以形成真正集中統(tǒng)一的監(jiān)管體系。
二、監(jiān)管主體行業(yè)不能滿足市場發(fā)展的客觀要求。
證券監(jiān)管體系的確立，從本質(zhì)上講屬于服務性質(zhì)，即監(jiān)管不是遏止發(fā)展，而是為市場更快地發(fā)展提供高層次服務。對于年輕的中國證券市場來說，監(jiān)管的方式主要應以正向激勵為主，應以“疏導和理順”為主，而非單純地“關(guān)閉與撤銷”。
從目前國家經(jīng)濟宏觀政策導向看，主要是搞活發(fā)展，但是我國證券監(jiān)管主體尚缺乏這樣的認識深度，對證券市場發(fā)育中出現(xiàn)的問題缺乏客觀評判，市場稍有波動就如臨大敵，進而采取壓制措施，這樣必將帶來許多弊端。(1)政府和企業(yè)因關(guān)閉市場需先購回已上市流通的權(quán)證，這不僅與企業(yè)融資的初衷相違背，而且必將背上沉重的經(jīng)濟包袱，影響企業(yè)發(fā)展。(2)黑市交易也會由此死灰復燃，擾亂正常的市場秩序。(3)不僅不能針對證券市場出現(xiàn)的問題總結(jié)出路，而且連校正的機會和探索的機遇也因市場關(guān)閉而失去。(4)上市公司將失去增資擴股的機會，從而制約企業(yè)的長遠發(fā)展。
縱觀發(fā)達國家和地區(qū)證券監(jiān)管體系的運作，在發(fā)展初期也不可避免地出現(xiàn)一些不良現(xiàn)象或問題，但其監(jiān)管主體的態(tài)度是積極的。除直接懲戒相關(guān)責任者，主要對整個市場進行補救和規(guī)范，找出問題原因，運用法律手段進行約束與規(guī)范。以美國的證券監(jiān)管為例：1929年的股災，促使美國《1933年證券法》等一系列證券法律的出臺。80年代起因?qū)︺y行從事證券業(yè)務限制放松，造成中小投資者利益受損，于是通過了《1990年市場改革法》，該法對保護中小投資者的利益作出了專門規(guī)定。正是由于適時地進行規(guī)范，使美國證券市場得到不斷完善和發(fā)展，成為世界最大的市場。所以說，監(jiān)管主要體現(xiàn)為發(fā)展與規(guī)范，從某種意義上講，在市場發(fā)展中問題的出現(xiàn)正是規(guī)范市場和強化監(jiān)管的良好契機。
三、證券監(jiān)管的法律制度缺乏配套性和時效性
1.證券監(jiān)管的法律制度不完備。證券市場是由上市公司、證券經(jīng)營機構(gòu)、投資者及其它市場參與者組成，由證券交易所的有效組織而得以正常運行的。在這一系列環(huán)節(jié)中，都應具有與之相適應的法律規(guī)范。目前。我國《證券法》雖已出臺，但與之相配套的實施細則和相法法律，如《證券交易法》、《證券信譽評級法》等還未制定，因此在法律手段運用上，表現(xiàn)為可操作性差、執(zhí)法力度弱，不能形成完整的證券法規(guī)體系，影響了這一重要手段的有效實施。
2．現(xiàn)有法律法規(guī)之間銜接性差。如《證券法》與《公司法》之間不銜接，《證券法》規(guī)定的法律責任，也沒有考慮對《刑法》、《行政訴訟法》等法律作出相應補充規(guī)定。在缺乏相關(guān)法律的配合下，證券監(jiān)管的法律手段在實際運用中將難以奏效。
四、行政手段過于剛性，監(jiān)管手段偏于“政策化”
目前的證券監(jiān)管體系和監(jiān)管手段，主要表現(xiàn)為政府以行政命令的方式過多地干預證券市場，并為此承擔了很大的風險，其表現(xiàn)為：
1．用行政管理代替市場的選擇功能。在這個問題中最突出的表現(xiàn)是在股票發(fā)行和上市的額度管理上，在以行政干預為主導的監(jiān)管模式下，人為地控制市場擴容速度，使公開發(fā)行和上市的股票成為一種稀缺資源，從而人為地抬高了股票的發(fā)行價格，使得一級市場供求長期處于失衡狀態(tài)。盡管《證券法》已將股票發(fā)行的審批制改為核準制，但相應的具體政策和措施卻并未出臺。
2．政府干預二級市場價格。由于市場的非協(xié)調(diào)性發(fā)展，股市經(jīng)常出現(xiàn)劇烈波動，嚴重背離企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營實際，管理者為了“市場穩(wěn)定”和“保護投資者的利益”，采取行政手段干預市場價格，其結(jié)果卻不盡人意。股市作為準確傳遞綜合經(jīng)濟信息、反映宏觀經(jīng)濟運行態(tài)勢的“晴雨表”，因政策的朝令夕改而大起大落，極不利于證券市場健康發(fā)展。
3．政府過多地干涉證券市場。在目前市場經(jīng)濟條件下，政府如果過多干預證券市場運行，則會給證券市場帶來嚴重危害。正如國務院發(fā)展研究中心“資本市場課題組”的一份研究報告中指出：“由于監(jiān)管部門對應由市場力量決定的事情介入過深，而對于政府應當管好的事情未能管好，使得各種違規(guī)現(xiàn)象十分突出，嚴重損害了證券投資者利益。”
五、證券自律主體行為缺乏健全性和規(guī)
范性
隨著我國證券市場的成熟，自律組織的作用將越來越重要�！蹲C券法》第162條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會是證券業(yè)的自律組織，是社會團體法人。證券公司應加入證券業(yè)協(xié)會。證券業(yè)協(xié)會的權(quán)力機構(gòu)為全體會員組成的會員大會”，同時規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會的職責，如擬定自律性管理制度、組織會員業(yè)務培訓和業(yè)務交流、處分違法違規(guī)會員及調(diào)解業(yè)內(nèi)各種糾紛等等。但是目前的自律組織建設和自律手段運用還存在許多不足，難以發(fā)揮其應有的職能作用。主要表現(xiàn)在：
1．自律組織不健全。據(jù)統(tǒng)計，在目前近千家證券商、中介機構(gòu)中，加入中國證券業(yè)協(xié)會的團體僅為121個，個人35人，會員發(fā)展極為緩慢。
2．自律管理混亂。現(xiàn)階段的自律組織，形式上由兩個證券交易所及其證券登記公司、中國證券業(yè)協(xié)會和地方證券業(yè)協(xié)會組成，但實際運行中各方彼此獨立，各有自己的會員且這些會員相互交叉。由于各自律組織對同一問題有不同的規(guī)則要求和處理方式，使得會員無所適從。自律組織形不成自上而下的統(tǒng)一體系，難以協(xié)調(diào)工作。
3．政府色彩濃厚。按《證券法》規(guī)定，自律組織是由符合條件的證券經(jīng)營機構(gòu)及其中介機構(gòu)組成，通過對自身會員的自我約束、相互監(jiān)督起到對政府監(jiān)管的補充作用。而目前的中國證券業(yè)協(xié)會和地方證券業(yè)協(xié)會大多屬于官辦機構(gòu)，機構(gòu)負責人多是由政府機構(gòu)負責人兼任，使該組織獨立的職能作用得不到有效發(fā)揮。
4．機構(gòu)形同虛設。中國證券業(yè)協(xié)會成立近十年來至今僅于成立之初召開了第一次會員大會，除個別組織召開一、二次學術(shù)會議、業(yè)務培訓、編寫業(yè)務手冊和簡報外，還沒有履行更主要的職責。
六、證券交易所的一線監(jiān)管作用不夠
作為證券市場的組織者，上海、深圳交易所不僅管理機制不同，對市場監(jiān)管力度也存有差異。由于市場競爭以及交易所與各自會員之間的千絲萬縷聯(lián)系，致使證券交易所在執(zhí)行仲裁和懲罰職能時，常會出現(xiàn)偏袒與其親近的會員的傾向。這一點可在1995年上半年接二連三的國債期貨違規(guī)問題處理方法上得到印證。
（ 《經(jīng)濟研究資料》2001年第3期, 中國人民大學財政系碩士研究生 曹穎）
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