反思土地儲備制度

　　杭州市土地儲備中心準(zhǔn)備在2002年最后一個季度向市場提供1360畝房產(chǎn)用地，以穩(wěn)定房地產(chǎn)市場價格。這是在全國普遍建立土地儲備制度后，第一次引起廣泛關(guān)注的政策動向。杭州是我國最早進行土地儲備制度試點的幾個城市之一，制度比較完善，特點比較鮮明。當(dāng)前，在全國房地產(chǎn)市場價格一再攀升、個別區(qū)域出現(xiàn)過熱現(xiàn)象之時，這一政策動向可能產(chǎn)生強烈示范效應(yīng)。

　　房地產(chǎn)市場價格的形成原因，不外乎成本推動和需求拉動。深化住房制度改革，保持房地產(chǎn)市場持續(xù)繁榮是改革的大方向，需求控制政策暫時很難成為政府的調(diào)控手段。政策重點落在成本控制上：擴大土地供應(yīng)量、通過招標(biāo)拍賣競價，降低土地取得費用，從而使房地產(chǎn)市場價格自然回落。政府控制土地一級市場、“一個口子供地”，以此實現(xiàn)對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，是土地儲備制度成立的主要目的。因此，利用土地儲備制度，擴大土地供應(yīng)量，主動介入房地產(chǎn)市場，降低房地產(chǎn)成本，控制市場價格，就成了看似理所當(dāng)然的選擇。

　　但是，由于政策機制的不健全和當(dāng)前推動房地產(chǎn)市場發(fā)展的特殊因素的影響，利用土地儲備制度，擴大土地供應(yīng)、平抑房地產(chǎn)市場價格存在六大問題，對過熱的房地產(chǎn)市場很難收到政策實效，反而有可能引發(fā)更大的市場風(fēng)險。

　　一、政策手段針對性不強

　　雖然房地產(chǎn)價格總體上是一路上漲，但有兩個現(xiàn)象值得關(guān)注。一方面是高檔商品房建銷兩旺，成為開發(fā)商投資熱點。以住宅業(yè)為例，2000年和2001年，別墅、高檔公寓與經(jīng)濟適用房建設(shè)相比，實際銷售面積增長率分別高出8％和3％；新開工面積增長率分別高出63％和16％；投資完成額增長率分別高出27％和26％。另一方面是投資增長率超過銷售增長率，房子空置日漸增多。由此可以推斷出，滯銷房或空置房主要是低檔商品房，高檔商品房持續(xù)走俏，支撐著房地產(chǎn)業(yè)不斷向前發(fā)展，房地產(chǎn)市場過熱問題是一個結(jié)構(gòu)性的矛盾。資本市場風(fēng)險不斷增加，高收入者將房地產(chǎn)作為投資熱點，促使了房地產(chǎn)業(yè)的繁榮；低收入者房屋需求強烈，但在住房制度改革沒有實現(xiàn)重大突破之時，購買力弱，導(dǎo)致有效需求不足，大量低檔商品房空置。因此，以一致性的成本控制政策去解決結(jié)構(gòu)性的需求問題，政策的針對性不強。

　　二、政策實施條件不健全

　　雖然土地儲備制度要求政府壟斷土地一級市場，但實際上土地儲備機構(gòu)并未完全控制土地供應(yīng)量。存量土地大部分被現(xiàn)在的使用者所控制。一般是，開發(fā)區(qū)已把持大量新征土地，土地開發(fā)商和區(qū)政府已掌握著危舊房改造用地，各委辦局實際控制企業(yè)劃撥用地，土地開發(fā)商經(jīng)多年運作已圈下很大一部分商品房用地。對于新增商品房用地，雖然去年7月1日國土資源部下發(fā)了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，一些地方政府也相應(yīng)下達了法規(guī)，為土地儲備制度提供了強有力的支持，但由于配套政策的滯后、具體規(guī)定的含混，仍為協(xié)議出讓留有余地。如北京出臺了《關(guān)于停止經(jīng)營性項目國有土地使用權(quán)協(xié)議出讓有關(guān)規(guī)定的通知》，但留下了綠化隔離項目、危舊房改造、小城鎮(zhèn)建設(shè)、其他重大項目、高科技和工業(yè)用地等經(jīng)營性項目幾大口子。由于多源頭、多渠道供應(yīng)土地的局面沒有根本改變，開發(fā)商可以通過其他途徑獲得開發(fā)土地，也可以開發(fā)自己儲備的土地。另外，土地儲備制度約束力弱，存在土地儲備的“道德風(fēng)險”，地段好、升值潛力大的土地不愿進土地儲備中心，盡量協(xié)議轉(zhuǎn)讓，地段差、升值潛力小的土地愿進土地儲備中心，希望得到政府的補貼，政府提供的土地可能并不是開發(fā)商所需要的土地。因此，由于土地儲備制度發(fā)揮作用的基礎(chǔ)條件不具備，政府?dāng)U大土地供應(yīng)量，開發(fā)商是否有必要相應(yīng)跟進，值得懷疑。

　　三、政策支持力度不強大

　　當(dāng)前的房地產(chǎn)成本降低會影響到開發(fā)商以前開發(fā)尚未出售的房地產(chǎn)開發(fā)項目，它們是第一價格堅守者。但問題不僅于此，重要的是價格堅守者還有政府和銀行。據(jù)測算，2001年房地產(chǎn)開發(fā)投資對中國GDP增長的直接貢獻率為1.3個百分點，間接貢獻率為0.6到1.2個百分點，兩者相加共計1.9到2.5個百分點。房地產(chǎn)開發(fā)就成為地方政府的政績工程和形象工程，也是地方支柱產(chǎn)業(yè)，使政府很難真正容忍房地產(chǎn)價格的下降。銀行是房地產(chǎn)開發(fā)的主要資金來源，接近60％，占銀行貸款余額的10％。根據(jù)國家公布的數(shù)據(jù)，到2002年7月，全國商品房空置占壓資金超過2500億元，居各行業(yè)不良資產(chǎn)之首。在這種情況下平抑房地產(chǎn)市場價格，金融業(yè)會首當(dāng)其沖，銀行有多大承受力，值得政策制定者擔(dān)心。因此，以土地儲備制度擴大土地供應(yīng)量實現(xiàn)房地產(chǎn)價格下降的政策取向，與政府經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)存在矛盾，在內(nèi)有政府和銀行的制掣、外有開發(fā)商的規(guī)避，土地儲備制度難以與房地產(chǎn)價格堅守者相抗衡，政策出臺動機、出臺時機和執(zhí)行力度都值得反思。

　　四、政策調(diào)整空間比較小

　　商品房成本主要由征地拆遷費、土地出讓金、建安工程費、大市政費四源費及其他稅費等幾個部分組成。一般說來，建安工程費、大市政費及四源費、其他稅費是可變成本，不可能受土地儲備制度影響。土地儲備制度可以影響的土地征地拆遷費和土地出讓金。征地拆遷費是土地成本的主要構(gòu)成部分，占房地產(chǎn)總成本為40％左右（新區(qū)開發(fā)要低，占20％左右），用于補償房屋權(quán)益和為國有企業(yè)盤活土地資產(chǎn)實現(xiàn)脫困的權(quán)益。土地儲備制度應(yīng)當(dāng)保證這部分資金完全落實，而不是減少。土地出讓金是政府作為土地所有者的權(quán)益和一系列土地儲備工作的回報，約占房地產(chǎn)總成本的10％左右。如果土地儲備成本和土地儲備中心自身發(fā)展的資金積累量一定，土地儲備制度真正影響空間就是土地儲備中心上繳國家財政部分，空間十分有限，一般為房地產(chǎn)總成本的5％左右。因此，商品房的成本價格剛性使土地儲備制度平抑房價空間狹小，即使政策效果如決策者所愿全部發(fā)揮，影響程度也很有限。

　　五、政策路徑不直接

　　如果房地產(chǎn)市場價格一路飆升，通過市場競價，土地出讓金也會隨之上升，所實現(xiàn)的土地所有者權(quán)益就會多，擴大了土地儲備制度的作用范圍。例如，杭州由于房地產(chǎn)市場快速發(fā)展，市土地儲備中心上繳的財政資金每年以56％的比例遞增，到2001年，已達40億。但是，土地需求是派生的，是先有房地產(chǎn)市場的需求，才有房地產(chǎn)用地的需求。如果土地供需雙方力量不變，政府主動降低土地出讓金，按照市場招標(biāo)拍買的方式出讓土地，只能使國家的土地所有者權(quán)益轉(zhuǎn)移到開發(fā)商手中，不可能影響房地產(chǎn)的市場價格。如果政府?dāng)U大土地供應(yīng)量，僅是為了減少土地出讓金，又可能刺激開發(fā)商開展新一輪的圈地運動。其通常做法是，開發(fā)商對所獲取的開發(fā)項目，并不一次付清地價款，而是分期分批來做，長則10年、20年，等同于又一次購得看漲期權(quán)。因此，土地出讓金的降低對當(dāng)前房地產(chǎn)價格影響小，反而可能導(dǎo)致社會財富不合理的轉(zhuǎn)移。因此，土地需求的派生性使土地儲備制度控制土地出讓金失去意義，政策的負(fù)面影響制約了政策的實施。

　　六、政策效果時滯比較長

　　如果將房屋建設(shè)時間、開發(fā)商已圈土地的消化時間和新增土地的消化時間計算在內(nèi)，擴大土地供應(yīng)量平抑房地產(chǎn)市場價格的實際時滯比較長，其短期影響，只能是政策所產(chǎn)生的長期心理預(yù)期影響房地產(chǎn)市場投資者的即期決策。房地產(chǎn)投資本身就是

一項長期投資，在房地產(chǎn)市場已經(jīng)過熱的情況下，投資者要么對新政策置之不理，要么是轉(zhuǎn)移投資方向，使市場出現(xiàn)大幅振蕩，甚至導(dǎo)致市場“崩盤”。因此，政策的時滯效應(yīng)嚴(yán)重影響土地儲備制度平抑價格的政策效果，政策風(fēng)險大，實施時不能不慎重。

　　七、可供借鑒的經(jīng)驗總結(jié)

　　絕大多數(shù)國家或地區(qū)為了公共利益和城市再開發(fā)，都建立了土地征購集中、儲備、出讓的制度，其中香港所采取的土地儲備制度與我國各城市所采用的土地儲備制度比較接近。從它們運作的經(jīng)驗來看，有四個方面值得注意。一是土地儲備制度要真正能發(fā)揮作用。政府要真正完全壟斷了土地一級市場。這是關(guān)鍵性條件，否則，它所采取的政策措施很難收到實效。二是土地儲備制度代表政府參與土地收益，有著“政府利益第一”的明顯要求。如果土地國有，可以將其利益看成是土地所有權(quán)的收益；如果土地私有，可以將其利益視為土地管理、城市管理的收益。因此，它不是一名“守夜人”，在實際操作中，很難讓它為了長期利益和整體利益而犧牲短期利益。因此，土地儲備制度的直接受益者是政府，間接受益者可能是公眾。三是政策實施手段是選擇適宜的時機公布土地供給計劃，進行微調(diào)，造成充分的心理預(yù)期，使房地產(chǎn)市場朝著理性方向發(fā)展，而不是在房地產(chǎn)市場風(fēng)險充分放大后，在短期內(nèi)大幅度增減土地的供給量。最后是政策的實施要密切關(guān)注金融市場的變化。在金融市場出現(xiàn)劇烈波動、嚴(yán)重沖擊房地產(chǎn)市場時，因土地儲備制度只是一種土地供給管理而無能為力。如香港回歸時，特區(qū)政府增加批地數(shù)量以造福于民，但面對突如其來的亞洲金融危機，反而增加了房地產(chǎn)市場的受害程度。因此，土地儲備制度在很多時候，只是一項錦上添花的政策。

　　因此，在市場已出現(xiàn)過熱的情況下，希望通過目前的土地儲備制度，擴大土地供應(yīng)量，實現(xiàn)房地產(chǎn)價格的平穩(wěn)回歸是不現(xiàn)實的。

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