對公有房屋拆遷補償方法的商榷

    《城市房屋拆遷管理條例》以下（簡稱《條例》）經(jīng)修訂于2001年11月1日起施行，各地在新《條例》頒布實施后，陸續(xù)制訂出臺了相應(yīng)的行政法規(guī)、管理辦法，關(guān)于公有租賃房屋的拆遷補償問題，不但涉及到拆遷人和房屋所有人，還涉及到房屋承租人，既要對房屋所有人進(jìn)行補償，又要對房屋使用人進(jìn)行安置，為了保護(hù)房屋所有人的利益，同時兼顧房屋使用人的利益，新《條例》第二十七條規(guī)定：拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關(guān)系的，或者被拆遷人對房屋承租人進(jìn)行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補償，被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關(guān)系達(dá)不成協(xié)議的，拆遷人應(yīng)當(dāng)對被拆遷人實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，由原承租人承租，被拆遷人應(yīng)當(dāng)與房屋承租人重新簽訂房屋租賃合同。本條規(guī)定了解除租賃協(xié)議的處理方式：由拆遷人對房屋所有人進(jìn)行安置；未解除租賃協(xié)議，但對拆遷事宜協(xié)商一致的，由拆遷人對所有人補償，由所有人對承租人進(jìn)行安置。拆遷當(dāng)事人三方權(quán)利義務(wù)是明確的。本條還規(guī)定了被拆遷人與承租人對解除租賃關(guān)系達(dá)不成一致協(xié)議時的處理方式：為保障承租人的權(quán)益不受損害，實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，被拆遷人與原承租人就新調(diào)換的房屋簽訂協(xié)議續(xù)租。本條款充分體現(xiàn)了民事活動中主體平等的原則，結(jié)合"買賣不破租賃"這一民法精神，將公房拆遷補償視作互易的買賣，對承租人的承租權(quán)益予以保護(hù)，明確而具體，具有極強的可操作性。

    有的地區(qū)為了促使拆遷工作順利開展，減少對公房承租戶安置的矛盾，對公有租賃房屋和私有租賃房屋制訂了不同的拆遷補償安置政策，尤其在補償利益的分配方面，政策差異較大，有些地區(qū)在行政管理辦法中作了如下規(guī)定：拆遷租賃的公有房屋、拆遷人應(yīng)當(dāng)將補償金額中相當(dāng)于被拆遷房屋的重置價格結(jié)合成新部分補償給房屋所有權(quán)人，其余部分補償給房屋承租人，被拆遷人與房屋承租人的租賃關(guān)系在拆遷補償后自動解除。這一規(guī)定，在一定程度上減少了被拆遷人與房屋承租人之間的矛盾，回避了所有人和承租人對補償安置達(dá)不成一致意見時的僵局，加快和推進(jìn)了拆遷工作的進(jìn)行，但隨著這一補償辦法的實施，其不合理性逐漸顯露。筆者認(rèn)為，公房拆遷補償?shù)倪@一規(guī)定值得商榷。

    一、 公房產(chǎn)權(quán)人是無差別的民事主體，在拆遷補償中的權(quán)益不應(yīng)有別于私房產(chǎn)權(quán)人。

    按房屋所有權(quán)的性質(zhì)，房屋的產(chǎn)權(quán)可分為公有和私有公房，按管理權(quán)屬的不同又分為單位自管公房和直管公房，在我國目前的管理體制和管理模式中，直管公房一般由各級人民政府房地產(chǎn)行政主管部門管理房地產(chǎn)行政主管部門作為直管公房所有人的代表，依法行使占有、使用、收益和處分的權(quán)能，與國家授權(quán)單位自管的公房一樣領(lǐng)取了《房屋所有權(quán)證》。新《條例取消了原《條例》關(guān)于國家授權(quán)的國有房屋及其附屬物的管理人作為被拆遷人的規(guī)定，這主要考慮到國有公房、自有公房及其附屬物的管理人實際上已經(jīng)根據(jù)法律的授權(quán)成為了房屋的所有人，和私房所有人一樣是無差別的民事主體，沒有必要單例。所以公房的所有人作為拆遷關(guān)系中的主體之一，其權(quán)益理應(yīng)與其它的所有權(quán)主體一樣，受到公平、公正的保護(hù)，在制訂政策和執(zhí)行政策當(dāng)中，應(yīng)保持法規(guī)的嚴(yán)肅性和一致性，制訂的公房拆遷補償行政規(guī)定，不應(yīng)有別于私房的拆遷補償額度和利益分配方法，否則，將有悖于新《條例》保護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益之立法目的。

    二、 產(chǎn)權(quán)人取得重置價，承租人取得區(qū)位價的補償方法，有悖于等價有償?shù)拿袷略瓌t。

    《條例》釋義中對區(qū)位的定義作了如下解釋："區(qū)位"是指某一房屋的地理位置，主要包括在城市區(qū)域中的地位，與其他地方往來的便捷性，與重要場所 （如市中心、機場、港口、車站、政府機關(guān)、同業(yè)等）的距離，周圍環(huán)境、景觀等，由于房地產(chǎn)的位置不可移動性，區(qū)位對房地產(chǎn)價值的決定作用是極其重要的，兩宗實物和權(quán)益狀況相同的房地產(chǎn)，如果區(qū)位不同，其價值可能有很大的不同�？梢姡瑓^(qū)位價因房屋所處的區(qū)位而生，是房地產(chǎn)價值的構(gòu)成之一。房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)共同構(gòu)成房地產(chǎn)的所有權(quán)，房地產(chǎn)所有權(quán)人依法享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利，公房經(jīng)租中，房地產(chǎn)所有權(quán)人行使自己的處分權(quán)、收益權(quán)，將占有權(quán)、使用權(quán)交給承租人，承租人從房地產(chǎn)所有權(quán)人處取得占有權(quán)、使用權(quán)就必須支付相應(yīng)的代價—— 給付租金，這是一個等價有償?shù)碾p務(wù)民事活動。拆遷也屬于民事行為，新《條例》在修改過程中尤其注重堅持《民法通則》所確定的民事主體地位平等、自愿公平、等價有償?shù)拿袷略瓌t，平等地保護(hù)民事主體的權(quán)益，所以筆者認(rèn)為，在拆遷過程中，房地產(chǎn)所有權(quán)人應(yīng)該獲得所拆除的房地產(chǎn)價值，包括區(qū)位價、重置價及附屬物的補償價，而使用人應(yīng)該取得因房屋被拆遷使用權(quán)滅失的損失補償，包括過渡費、拆遷費等。承租人是否應(yīng)該取得區(qū)價補償呢？筆者認(rèn)為，承租人同樣應(yīng)享有，但承租人享有的不 是房屋的區(qū)位價，而是使用權(quán)的區(qū)位價，因為拆遷，承 租人從原有區(qū)位遷出，對生活造成了不便，因此我們在 制訂過渡費、搬遷費等拆遷費用標(biāo)準(zhǔn)時，也應(yīng)結(jié)合房屋 的區(qū)位價等級差，確定相應(yīng)的補償比例，在過渡費、搬 遷費等給承租戶的補償中予以體現(xiàn)，即遭受了多大的 損失，就得到多大的補償，更得體現(xiàn)等價有償?shù)脑瓌t， 而不是從房地產(chǎn)所有人應(yīng)得利益中挖出一塊來貼補承租人。

    三、 產(chǎn)權(quán)人、承租人各自取得補償后自動解除租賃關(guān)系，有悖于意思自治、協(xié)商一致的民事原則。

    房屋所有人取得重置價結(jié)合成新的補償，區(qū)位價等補償給承租人，被拆遷人與房屋承租人的租賃關(guān)系在拆遷補償后自動解除，違反了民事活動中民事主體自愿平等、意思自治的原則，租賃雙方不能協(xié)商一致的，就解除不了租賃合同，而現(xiàn)有的公房已被拆遷，如何安置使用人呢？拆遷人應(yīng)當(dāng)對被拆遷人實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，由原承租人承租，被拆遷人應(yīng)當(dāng)與房屋承租人重新簽訂房屋租賃合同，拆遷人提供的 安置房也是實行等價交換，超過或不足的價值，應(yīng)互找差價，超過部分，用補償費購置房屋承租給使用人不太 可能，政府又不可能給予貼補，將承租戶交給社會，又違背了房管部門的社會職責(zé)，怎么辦呢？政府就出來當(dāng) "娘舅"，房屋產(chǎn)權(quán)人你拿房屋重置價，承租人你拿區(qū)位價，將產(chǎn)權(quán)人應(yīng)得的一部分利益分給承租人，租賃關(guān)系強制解除，這樣雙方都滿意，不但保障了拆遷工作的實施，還保持了社會穩(wěn)定。但這不符合新《條例》的修改宗旨—— 對原計劃管理的手段進(jìn)行調(diào)整，使之與市場經(jīng)濟相吻合。而我們地方政府在當(dāng)"娘舅"的同時，又一回用計劃經(jīng)濟的大手來管理拆遷這一市場行為，用行政性規(guī)定，剝奪租賃雙方平等自愿、協(xié)商一致解約續(xù)約的權(quán)利。

    政府制訂這樣的政策，是事出有因的，公房尤其是直管公房應(yīng)該承擔(dān)起安居樂業(yè)、解困解危的職責(zé)，房管部門承擔(dān)這一義務(wù)義不容辭，何況本來就是你的承租戶呢！筆者認(rèn)為，對于不能協(xié)商一致解除合同的，應(yīng)該實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換續(xù)租，如不能實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，或房地產(chǎn)所有權(quán)人無房可租時，可以用房地產(chǎn)的價值補償，購買其他價值相同的房屋安置或由所有權(quán)人與承租戶聯(lián)合購買，用補償費購買取得產(chǎn)權(quán)的部分，由原租賃雙方換約續(xù)租，對特別困難的承租戶，可以納入廉租公房承租管理的范疇�？傊�，應(yīng)該按照雙方合同中的權(quán)利義務(wù)對等的方法，結(jié)合情勢變更原則，由租賃雙方協(xié)商解決。

    四、 承租人獲得區(qū)位價，缺乏有效的法律依據(jù)。

    無論是自管公房，還是直管公房，其法律特征是管理單位持有《房屋所有權(quán)證》和《土地使用權(quán)證》（房屋所有人與土地使用人另有約定的除外），新《條例》增加了第二十四條：貨幣補償?shù)慕痤~根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。增加該條款旨在彌補原《條例》中的以"人"為主的不足，由原拆遷補償中的以"人"為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐?quot;物"（房屋）為主，區(qū)位價的確定是以房屋所在地的位置，結(jié)合房屋占地面積而定，而不是承租人的承租位置結(jié)合土地使用面積而定，所以說承租人獲得區(qū)位價，同樣犯了以"人"為主的錯誤，違背了新《條例》的修改宗旨。

    房屋所有權(quán)是自物權(quán)，土地使用權(quán)是用益物權(quán)，它 和所有權(quán)一樣擁有占有、使用、收益的權(quán)能，它們的權(quán)利人是特定的，只有所有權(quán)人和土地使用權(quán)人才能行使收益權(quán)，并受到法律的絕對保護(hù)，物權(quán)人以外的任何人都負(fù)有不得侵犯或妨礙的義務(wù)，因此，只有房地產(chǎn)所有權(quán)人才能取得房地產(chǎn)的價值即房屋價值、區(qū)位價、附屬物價值的補償，這是其一；其二：公房土地使用權(quán)的取得通過土地劃撥、土地使用權(quán)出讓、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的途徑取得，公房中無論是自管公房還是直管公房，由國家委托單位或房管部門進(jìn)行管理，依法取得了《房屋所有權(quán)證》和《土地使用權(quán)證》。土地使用權(quán)劃撥取得居多，這部分區(qū)位價補償應(yīng)和其它財政公房重置資金一樣，納入專項資金管理渠道，由財政部門監(jiān)管，也不應(yīng)補償給公房承租人；如果土地使用權(quán)是通過出讓或轉(zhuǎn)讓途徑獲得的，因為城市建設(shè)需要，土地使用權(quán)人拆遷讓地，并未獲得合同上載明的土地使用權(quán)益，應(yīng)該由拆遷人按照權(quán)責(zé)對等、等價有償?shù)脑瓌t予以補償，而拆遷人卻按照行政規(guī)定將區(qū)位價補償給了承租人，土地使用權(quán)人的權(quán)益就沒能得到應(yīng)有的維護(hù)，而承租權(quán)益的損失卻意外地獲得了大大超過承租權(quán)益的使用權(quán)收益補償，可見，拆遷作為民事行為，承租人獲得區(qū)位價，難以找到法律上的依據(jù)。

    五、 給公房管理部門的經(jīng)租管理，資產(chǎn)置換帶來負(fù)面影響。

    公房尤其是直管公房由房屋行政管理部門代表著國家對直管公房進(jìn)行經(jīng)租管理，長期以來，直管公房在社會生活中解決生產(chǎn)經(jīng)營居住困難，調(diào)劑余缺，促進(jìn)安居樂業(yè)，促進(jìn)社會穩(wěn)定方面擔(dān)當(dāng)著重要的職責(zé)，新的拆遷補償安置辦法實施后，給予房管部門的經(jīng)租管理和資產(chǎn)置換帶來不少負(fù)面影響。

    1.增加管理難度，難以做到房盡其用。

    2.資產(chǎn)置換費用猛增，盤活存量資產(chǎn)難以實現(xiàn)。

    3.房管干部職工的積極性受到影響。

    六、承租人取得區(qū)位補償價，亦缺乏利益均衡性。

    房屋承租人隨著房屋租賃關(guān)系的變化而不斷更換，而房屋是不變的，拆遷行為實施時，最終的合法承 租人取得了巨額的區(qū)位價收益，哪怕僅承租一月兩月，而在他之前的承租戶，盡管承租了幾十年也得不到分文，因為只有合法有效的承租權(quán)才能得到補償，因此區(qū)位價在承租人中也有收益不平衡性，可見這一補償方法的不合理性；另外，承租人和所有人之間也存在著收益不平衡性，就拿現(xiàn)行的租金水平來說，某承租戶承租 某處公房 （平房）平均每年交租12元/平方米左右，（50年租期下來也僅交租600元/平方米），租金中含有房屋折舊維修費、管理費、土地使用費、稅等，真正由房地產(chǎn)所有權(quán)人獲得的收益微乎其微，而一旦拆遷，承租人就可以拿到600元/平方米左右的區(qū)位價純收益，也就是說承租人分文未付白使用了所有權(quán)人50年的房地產(chǎn)使用權(quán)，這違背了租賃合同雙務(wù)有償?shù)脑瓌t，從這里也可以看出承租人取得區(qū)位價的不合理性。

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