淺論我國(guó)的宅基地使用權(quán)

　　宅基地使用權(quán)是我國(guó)特有的一種用益物權(quán)形式，在我們的審判工作中，宅基地使用權(quán)案件在各種案件中仍占據(jù)相當(dāng)?shù)谋壤�，在此，有必要�?duì)宅基地使用權(quán)作認(rèn)真的分析。

　　一、我國(guó)對(duì)宅基地使用權(quán)的定義以及立法地位

　　宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村居民及少數(shù)城鎮(zhèn)居民為建造自有房屋對(duì)集體土地所享有的占有、使用的權(quán)利。宅基地使用權(quán)可以分為兩種：即農(nóng)村宅基地使用權(quán)和城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員和符合一定條件的城鎮(zhèn)居民。新修訂的《土地管理法》沒(méi)有確認(rèn)城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民在農(nóng)村建房、對(duì)集體土地享有宅基地使用權(quán)。城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)的主體是解放以后因歷史的原因形成的城鎮(zhèn)私房所有者及經(jīng)批準(zhǔn)在城鎮(zhèn)建房的城鎮(zhèn)居民。

　　由于農(nóng)村宅基地與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格是聯(lián)系在一起的，宅基地在一定程度上具有福利和社會(huì)保障的功能，而城鎮(zhèn)宅基地則不具有這一特點(diǎn)。因此在物權(quán)立法時(shí)，是否可以將宅基地使用權(quán)限定為農(nóng)村居民因建造自有住宅對(duì)集體所有土地占有使用的權(quán)利。至于城鎮(zhèn)居民因歷史原因?qū)λ接蟹课莸恼�基地取得的土地使用�?quán)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法將其納入到土地使用權(quán)制度中進(jìn)行調(diào)整。今后城鎮(zhèn)居民取得宅基地的使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓程序進(jìn)行。

　　關(guān)于宅基地使用權(quán)的性質(zhì)，我國(guó)學(xué)者大都認(rèn)為，宅基地使用權(quán)本質(zhì)上屬于土地使用權(quán)。據(jù)此，也有一些學(xué)者認(rèn)為，將來(lái)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度也應(yīng)當(dāng)納入到土地使用權(quán)制度的調(diào)整之中，從而沒(méi)有必要在法律上設(shè)立單獨(dú)的宅基地使用權(quán)制度。筆者認(rèn)為，這一看法是不正確的。因?yàn)�，一方面，土地使用�?quán)在我國(guó)具有特定的含義，它主要是指國(guó)有土地使用權(quán)，除了劃撥的土地以外，土地使用權(quán)的取得必須通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租的方式進(jìn)行。這些方式在本質(zhì)上都是一種等價(jià)交換的交易方式。而農(nóng)村宅基地使用權(quán)，不僅具有物權(quán)的屬性，而且在一定程度上，與集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格和福利是聯(lián)系在一起的，這就決定了它不可能作為交易對(duì)象自由轉(zhuǎn)讓。另一方面，國(guó)有土地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)在管理機(jī)構(gòu)、管理方式以及基本規(guī)則等方面也是不同的。例如，根據(jù)法律規(guī)定，一戶農(nóng)戶只能申請(qǐng)一處宅基地的使用權(quán)，而土地使用權(quán)則沒(méi)有這樣的限制。我們還應(yīng)當(dāng)注意到，宅基地使用權(quán)主要發(fā)生在農(nóng)村，它是廣大農(nóng)民的基本生活資料，在將土地使用權(quán)作為一種特定的用益物權(quán)形式在物權(quán)法中規(guī)定后，它就應(yīng)當(dāng)和土地使用權(quán)區(qū)別開(kāi)來(lái)。因此，不能以土地使用權(quán)替代宅基地使用權(quán)。

　　宅基地使用權(quán)具有如下特點(diǎn)：

　　第一，農(nóng)村的宅基地與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利和利益是聯(lián)系在一起的。也就是說(shuō)，農(nóng)民申請(qǐng)宅基地很大程度上是因?yàn)檗r(nóng)民是農(nóng)村集體、經(jīng)濟(jì)組織的成員，每一個(gè)成員都有權(quán)以個(gè)人或者農(nóng)戶的名義申請(qǐng)宅基地，土地的有限性決定了集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員一般不能申請(qǐng)宅基地。所以，宅基地通常是與成員權(quán)聯(lián)系在一起的。農(nóng)村的宅基地具有一定的福利性質(zhì)，這種福利主要表現(xiàn)在農(nóng)民能夠廉價(jià)取得宅基地，獲取基本的生活條件，這也是農(nóng)村居民與城市居民相比享有的最低限度的福利。因?yàn)樘峁┝苏�基地，農(nóng)村居民享有了基本的居住條件，從而維護(hù)了農(nóng)村的穩(wěn)定。由于宅基地具有福利的性質(zhì)，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員獲得宅基地大多是無(wú)償?shù)幕蛘咧灰�支付較少的地款就可以獲得，而不可能按市價(jià)購(gòu)買。

　　第二，宅基地使用權(quán)是特定主體對(duì)于集體土地的用益物權(quán)。宅基地作為用益物權(quán)，首先表現(xiàn)在權(quán)利人可以對(duì)宅基地長(zhǎng)期享有占有、使用的權(quán)利。對(duì)于宅基地，權(quán)利人有權(quán)在宅基地上建設(shè)房屋和附屬物。由于房屋可以繼承，所以宅基地使用權(quán)實(shí)質(zhì)上也可以繼承，因此宅基地使用權(quán)是一種無(wú)期限限制的即長(zhǎng)期的權(quán)利。盡管權(quán)利人對(duì)宅基地享有長(zhǎng)期的使用權(quán)，但這種使用權(quán)不是長(zhǎng)期不變的。如果因?yàn)閲?guó)家建設(shè)需要征用土地，或者村鎮(zhèn)規(guī)劃需要改變土地用途，或者居民個(gè)人的宅基地實(shí)際過(guò)多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了當(dāng)?shù)匾?guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，可以經(jīng)過(guò)法定程序，進(jìn)行合理的調(diào)劑或重新安排。應(yīng)當(dāng)指出的是，由于宅基地主要是作為生活資料提供的，所以權(quán)利人不能將宅基地作為生產(chǎn)資料使用，例如將宅基地投資建廠或者改為魚(yú)塘等。

　　第三，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員只能申請(qǐng)一處宅基地。因?yàn)橥恋刭Y源的有限性，不可能給每個(gè)農(nóng)村居民提供更多的宅基地，而每戶申請(qǐng)到一處宅基地，即足以保證其基本的生活需要，如果允許申請(qǐng)多處，則將導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。1998年修訂的《土地管理法》明確規(guī)定一戶只能擁有一處宅基地。許多人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)保留這一規(guī)定。筆者認(rèn)為這一規(guī)定是必要的，但應(yīng)當(dāng)有一些例外的規(guī)定。因?yàn)椋�一方面，在農(nóng)村中客觀上存在一戶可能擁有多處宅基地，如某人分家離去之后又繼承父母的房屋，這就形成多處宅基地的情況。又如子女成家蓋房，申請(qǐng)了一塊宅基地，不一定分戶，這樣一戶形成兩塊宅基地。那么法律是否禁止公民獲得兩處以上的宅基地呢？對(duì)此存在著兩種以上的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，既然現(xiàn)行法律禁止公民擁有一處以上宅基地，因此對(duì)于多出的宅基地，應(yīng)當(dāng)由集體收回。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公民只要是通過(guò)合法的方式取得宅基地，集體不能予以收回，否則，等于禁止對(duì)公民的房屋進(jìn)行繼承和買賣。筆者認(rèn)為，公民只能擁有一處宅基地，只是就申請(qǐng)而言的，法律上不應(yīng)當(dāng)禁止公民通過(guò)繼承等方式取得兩處以上的宅基地使用權(quán)。當(dāng)然，公民擁有兩處以上的宅基地可能會(huì)造成土地的浪費(fèi)，如果宅基地長(zhǎng)期閑置的，集體應(yīng)當(dāng)有權(quán)重新規(guī)劃、調(diào)整，以保證土地資源的有效利用，集體如果因規(guī)劃調(diào)整需要收回宅基地的，應(yīng)當(dāng)給予恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。所以，建議將立法改為“一戶只能申請(qǐng)一處宅基地”。

　　宅基地依法經(jīng)過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃的，以規(guī)劃后確定的使用權(quán)為準(zhǔn)，公民原用的宅基地已經(jīng)依法統(tǒng)一規(guī)劃另行分配了的，不得再要求收回。宅基地經(jīng)過(guò)法定程序個(gè)別調(diào)整了的，以調(diào)整后的所有權(quán)為準(zhǔn)。搶占、多占集體土地或他人的宅基地的，一律無(wú)效。不按審批權(quán)限或程序劃撥的宅基地，一般不予保護(hù)。城市房屋所有人在原宅基地上翻建、改建、擴(kuò)建自己的房屋時(shí)，未按規(guī)定辦理合法手續(xù)的，依法不予保護(hù)。

　　二、我國(guó)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題

　　現(xiàn)行立法嚴(yán)格禁止宅基地使用權(quán)的抵押、出租和轉(zhuǎn)讓的做法是不完全合理的。因?yàn)榉�律并不禁止農(nóng)村私有房屋的轉(zhuǎn)讓，既然宅基地上的房屋所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，則意味著宅基地使用權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓。因?yàn)椤暗仉S房走”是我國(guó)現(xiàn)行法的一項(xiàng)基本原則。如果禁止宅基地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，權(quán)利人也會(huì)通過(guò)房屋轉(zhuǎn)讓的名義轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。更何況，如果宅基地使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，則意味著宅基地的交換價(jià)值不能實(shí)現(xiàn)，從根本上不利于保護(hù)農(nóng)民的利益。所以，從發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)出發(fā)，完全禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是不合理的。我們必須看到，宅基地盡管是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但是具有一定的身份性質(zhì)，否則宅基地就不再與農(nóng)村集體的成員權(quán)聯(lián)系在一起，這不符合宅基地使用權(quán)的固有屬性。所以，筆者認(rèn)為，宅基地只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間自由轉(zhuǎn)讓。如果限制宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押，就會(huì)使農(nóng)村的不動(dòng)產(chǎn)難以進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，在一定程度上會(huì)限制農(nóng)民的融資的手段，甚至?xí)�阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。尤其是現(xiàn)階段，許多農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)城打工，在城里已經(jīng)購(gòu)置了房產(chǎn)，在農(nóng)村的房屋已經(jīng)閑置，如果不允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房屋，將會(huì)造成農(nóng)民房屋的長(zhǎng)期空閑，不符合“物盡其用”的原則。因此，法律雖不允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓

和抵押，但應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村居民對(duì)宅基地長(zhǎng)期出租，對(duì)于出租的對(duì)象，在法律上也不應(yīng)當(dāng)有所限制。這樣，就會(huì)在一定程度上彌補(bǔ)不能自由轉(zhuǎn)讓所產(chǎn)生的不利后果。

　　宅基地使用權(quán)在轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員以后，如果是按照市價(jià)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)向集體補(bǔ)交適當(dāng)?shù)牡貎r(jià)。有人認(rèn)為，宅基地使用權(quán)與成員權(quán)聯(lián)系在一起，帶有不定期的福利性質(zhì)，公民取得宅基地支付的費(fèi)用很少，如果某個(gè)人取得多處宅基地使用權(quán)，可能會(huì)損害其他成員的權(quán)利，對(duì)其他成員也不公平。這種觀點(diǎn)不無(wú)道理。正因?yàn)檗r(nóng)村宅基地使用權(quán)確與成員權(quán)有一定的聯(lián)系，所以筆者認(rèn)為，轉(zhuǎn)讓房屋時(shí)，集體對(duì)轉(zhuǎn)讓房屋者要適當(dāng)收取一定的宅基地費(fèi)用。至于賣房后，農(nóng)村居民沒(méi)有房住怎么辦？依“一戶只能申請(qǐng)一處宅基地”的原則，凡已經(jīng)行使了宅基地申請(qǐng)權(quán)且取得了宅基地，在轉(zhuǎn)讓房屋后又無(wú)房住者，應(yīng)不能再申請(qǐng)取得宅基地，只能依轉(zhuǎn)讓、出租的方法取得宅基地；凡未行使宅基地申請(qǐng)權(quán)的，即原來(lái)是依繼承、轉(zhuǎn)讓、出租的方式取得宅基地者，轉(zhuǎn)讓房屋后無(wú)房住時(shí)，如果再申請(qǐng)宅基地，因?yàn)槭浅醮紊暾?qǐng)宅基地，所以應(yīng)給予批劃宅基地。

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