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我國(guó)房地產(chǎn)立法問(wèn)題研究
1 引言
自70年代末期中國(guó)實(shí)行改革開放政策以來(lái)，房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)得到了蓬勃發(fā)展。為適應(yīng)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國(guó)已頒布了一系列有關(guān)的房地產(chǎn)法律法規(guī)，這些法律法規(guī)對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)給予了原則性、范圍性的規(guī)定并發(fā)揮著法律的準(zhǔn)許和禁止、支持和限制、獎(jiǎng)勵(lì)和處罰等調(diào)整作用。但是，由于我國(guó)的房地產(chǎn)事業(yè)還處于起步發(fā)展階段，與之相適應(yīng)的法制建設(shè)工作也處于起步時(shí)期，法律體系還很不完善。同時(shí)，即使是已有的法規(guī)，也還存在著權(quán)威性不高、約束性不強(qiáng)的問(wèn)題。這些都極大地制約了房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)作和發(fā)展，因此，亟需改善房地產(chǎn)法律環(huán)境，即盡快建立健全房地產(chǎn)法律體系。
要建立健全房地產(chǎn)法律體系就必須首先做好立法工作，這是最基本的常識(shí)和前提。但多年的經(jīng)驗(yàn)告訴我們：當(dāng)立法實(shí)踐需要有立法理論加以說(shuō)明、指導(dǎo)的時(shí)候，人們往往并沒(méi)有鉆研這樣的立法理論，提不出也不想去提出為立法實(shí)踐所需要的立法理論。因此，一方面已積累的房地產(chǎn)立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)沒(méi)有得到認(rèn)真、及時(shí)的總結(jié)，立法實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題得不到科學(xué)的解答，發(fā)展著的立法實(shí)踐沒(méi)有系統(tǒng)的立法理論予以指導(dǎo)；另一方面，大批的人力、財(cái)力、物力被投放至離立法實(shí)踐甚遠(yuǎn)的或零散的、分割的細(xì)部研究領(lǐng)域中，使許多理論或陳舊、或脫離實(shí)際、或不足以系統(tǒng)指導(dǎo)實(shí)踐。于是，盡管近20年來(lái)我國(guó)的房地產(chǎn)立法實(shí)踐取得了令人鼓舞的成就，但實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題卻沒(méi)有得到科學(xué)、合理地說(shuō)明，從而導(dǎo)致了一系列令人尷尬的現(xiàn)象，比如，針對(duì)同一法律客體，以各部門起草的法律草案為基礎(chǔ)的不同法律有不同的規(guī)定，讓執(zhí)法者不知所措；又如，作為強(qiáng)制性的規(guī)范，法律條文的執(zhí)行應(yīng)該是鋼鐵般的不容置疑，但我國(guó)的法律條文中“應(yīng)該如何如何”的字樣比比皆是，常使人疑為道德準(zhǔn)則而不是國(guó)家法律。凡此種種現(xiàn)象并不是偶然、個(gè)別地發(fā)生，而是在我國(guó)房地產(chǎn)立法實(shí)踐中一而再、再而三地大量出現(xiàn)著，已經(jīng)成為一種“痼疾”。要解決這個(gè)“痼疾”，傳統(tǒng)的理論、現(xiàn)成的學(xué)科或零散的議論都是不夠的，必須要從根源上解決這些問(wèn)題即必須從房地產(chǎn)立法學(xué)的角度來(lái)總結(jié)我國(guó)已有的房地產(chǎn)立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，探討未來(lái)房地產(chǎn)立法的構(gòu)想和不同層次、不同角度房地產(chǎn)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)及房地產(chǎn)立法技術(shù)的提高等問(wèn)題，從而從根本上切實(shí)地、逐步地實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)法律體系的完善，而不是匆忙地、粗枝大葉地、僅為了填補(bǔ)法律空白而草草地制訂、頒布一部又一部既缺乏操作性又時(shí)有沖突或相互矛盾的法律、法規(guī)。
正是基于這個(gè)啟示，本論文借助立法學(xué)的理論來(lái)分析我國(guó)建國(guó)以來(lái)房地產(chǎn)法制建設(shè)的過(guò)程并著重運(yùn)用這一理論對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的房地產(chǎn)立法原則、立法體制及立法技術(shù)等問(wèn)題做集中探討，在借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出具體的、可行的房地產(chǎn)立法建議。
2 我國(guó)房地產(chǎn)立法的特點(diǎn)與問(wèn)題
經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)房地產(chǎn)法律體系已初見(jiàn)輪廓，為房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展起到了一定的法律保障。但是，實(shí)事求是地講，由于房地產(chǎn)業(yè)在我國(guó)是一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，對(duì)其發(fā)展規(guī)律的了解和管理的經(jīng)驗(yàn)還積累得不夠，以此為基礎(chǔ)制定的法律法規(guī)也不同程度地存在許多問(wèn)題，因此，在構(gòu)建我國(guó)房地產(chǎn)法律體系方面尚有很長(zhǎng)的路要走。
要切實(shí)推進(jìn)我國(guó)的房地產(chǎn)法制建設(shè)，就不能只從法律本身做靜態(tài)的評(píng)價(jià)，而應(yīng)著眼于法律的創(chuàng)制，從動(dòng)態(tài)的角度總結(jié)過(guò)去立法的一貫作法，探討其特點(diǎn)及存在的問(wèn)題，從而尋求解決完善房地產(chǎn)法律體系的根本方法。
2.1 我國(guó)房地產(chǎn)立法的特點(diǎn)
2.1.1 從立法原則上看， 房地產(chǎn)立法是對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)
我國(guó)的房地產(chǎn)立法工作是從社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā)，考慮房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際需要，把過(guò)去國(guó)家和省、自治區(qū)、直轄市或經(jīng)濟(jì)特區(qū)的一些經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)被證明為行之有效的辦法、規(guī)章、決定、指示等總結(jié)提高，使之條理化，再經(jīng)過(guò)上上下下討論、層層審查，并按照法定程序由國(guó)家立法機(jī)關(guān)審議通過(guò)公布為長(zhǎng)期適用的法律法規(guī)。因此，我國(guó)房地產(chǎn)立法更多地體現(xiàn)為“滯后性”立法且立法所需的時(shí)間較長(zhǎng)。
2.1.2 從立法過(guò)程上看， 我國(guó)的房地產(chǎn)立法屬于行政部門立法模式
一般說(shuō)來(lái)，我國(guó)現(xiàn)階段房地產(chǎn)立法的程序可概括為以下5個(gè)步驟：
第一，全國(guó)人大或其常委會(huì)主持房地產(chǎn)法律的立項(xiàng)；第二，委托相應(yīng)的房地產(chǎn)主管和行政部門論證起草；第三，草案上報(bào)國(guó)務(wù)院法制局作初步審查論證；第四，全國(guó)人大法工委再行審查論證；第五，全國(guó)人大或其常委會(huì)審議通過(guò)。因此，我國(guó)的房地產(chǎn)立法受部門利益左右的程度較大。
2.1.3 從立法內(nèi)容上看， 我國(guó)房地產(chǎn)立法是原則性與靈活性相結(jié)合的產(chǎn)物
一般說(shuō)來(lái)，立法要明確、具體、周密和嚴(yán)謹(jǐn)。但是，在我國(guó)，為了使法律法規(guī)符合各個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況，立法者在立法時(shí)往往不做過(guò)細(xì)的規(guī)定，以便各地因地制宜地適用法律。因此，我國(guó)的房地產(chǎn)法律條文比較簡(jiǎn)單，規(guī)定也比較原則。
2.1.4 從立法依據(jù)上講，政策是我國(guó)房地產(chǎn)立法的主要基礎(chǔ)， 而且在某種程度上起到了法的規(guī)范作用
《民法通則》第6條規(guī)定：“民事活動(dòng)必須遵守法律， 法律沒(méi)有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家政策�！睂�(shí)踐中，由于土地使用權(quán)經(jīng)常變動(dòng)且住房制度改革尚未成型，經(jīng)常會(huì)遇到法律沒(méi)有規(guī)定的房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)關(guān)系，這時(shí)就需按政策對(duì)這些社會(huì)關(guān)系加以界定，而一旦政策改變了，所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系也必須重新界定。所以說(shuō)，我國(guó)的房地產(chǎn)政策時(shí)常起著法律的作用。當(dāng)然，這種以政策代替法律的局面不利于社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的穩(wěn)定，更不利于推進(jìn)我國(guó)的房地產(chǎn)法制建設(shè)和法治化進(jìn)程，應(yīng)盡早結(jié)束。
2.1.5 從立法技術(shù)上看，我國(guó)房地產(chǎn)立法質(zhì)量不高
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和信息技術(shù)的發(fā)展，立法對(duì)立法者的技術(shù)要求也越來(lái)越高，更多地體現(xiàn)為一種科學(xué)活動(dòng)。這就要求立法時(shí)要更加注重法律規(guī)范自身的嚴(yán)謹(jǐn)性、結(jié)構(gòu)的邏輯性、語(yǔ)言文字的準(zhǔn)確性和不同法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性。換句話講，對(duì)一部法的創(chuàng)制應(yīng)視為一個(gè)系統(tǒng)工程，需要綜合考慮其本身的規(guī)律性及其與相關(guān)法律的關(guān)聯(lián)性。在這一方面，我國(guó)的房地產(chǎn)立法還做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此說(shuō)，科學(xué)性不強(qiáng)、質(zhì)量不高也是我國(guó)房地產(chǎn)立法的一個(gè)重要特點(diǎn)。
2.2 我國(guó)房地產(chǎn)立法中存在的問(wèn)題
有什么樣的立法就有什么樣的法律體系，法律體系的整體質(zhì)量是衡量立法工作的重要標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)原理對(duì)房地產(chǎn)立法也同樣適用。雖然近年來(lái)我國(guó)頒布了大量的房地產(chǎn)法律、法規(guī)，形成了以《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》為核心、系列單行法規(guī)并列、諸多規(guī)章相補(bǔ)充的法律體系的框架，但立法質(zhì)量特別是法律體系的整體質(zhì)量卻有待進(jìn)一步提高。否則，就會(huì)使法律、法規(guī)的作用得不到應(yīng)有的發(fā)揮或法律體系的整體效益相互抵銷，無(wú)法達(dá)到立法應(yīng)有的效果。
從根本上講，房地產(chǎn)法律體系中出現(xiàn)的這些問(wèn)題是房地產(chǎn)立法中存在問(wèn)題的綜合反映，集中表現(xiàn)在“缺”和“亂”兩個(gè)方面：
所謂“
缺”，是指構(gòu)筑房地產(chǎn)法律體系核心的法律和作為房地產(chǎn)立法體系支柱的一些重要的單行法尚未出臺(tái)，法律體系殘缺不全，這是房地產(chǎn)立法不完善的表現(xiàn)。從立法學(xué)角度看，有無(wú)作為龍頭的基本法，是某一法律體系是否完善的重要標(biāo)志。我國(guó)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要一部完整的、先進(jìn)的房地產(chǎn)法為其保駕護(hù)航，雖然我國(guó)已制定了《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》，但從結(jié)構(gòu)和條文內(nèi)容看它們都不具有房地產(chǎn)基本法的性質(zhì)，充其量只能被稱作“準(zhǔn)基本法”，實(shí)在難當(dāng)此任。就單行法而言，一些反映房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)一般要求的重要法律如住宅法、物業(yè)轉(zhuǎn)讓法等至今仍未出臺(tái)。沒(méi)有這些發(fā)展房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)所必需的配套法律，房地產(chǎn)法律體系就不可能完善，其缺陷也不會(huì)消除。
所謂“亂”，是指現(xiàn)有的房地產(chǎn)法律、法規(guī)支離破碎、雜亂無(wú)章。①立法層次結(jié)構(gòu)不清。如《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的關(guān)系就非�；靵y。首先，從標(biāo)題上和理論上無(wú)法確定二者是從屬關(guān)系還是并列關(guān)系；其次，從內(nèi)容上看，二者既有從屬又有并行還有矛盾的部分。這兩大重要法律之間的混亂關(guān)系給房地產(chǎn)的執(zhí)法和司法實(shí)踐帶來(lái)了無(wú)窮的后患。②法律規(guī)范之間交叉重復(fù)。由于對(duì)“房地產(chǎn)”的概念認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，對(duì)房地產(chǎn)的管理也非常分散。每個(gè)相關(guān)部門受部門權(quán)力職能和利益的影響，在承擔(dān)房地產(chǎn)法律法規(guī)的起草任務(wù)，設(shè)計(jì)具體條文時(shí)，不可避免地要考慮或追求本部門的利益得失，同時(shí)，每個(gè)機(jī)關(guān)在起草法律草案或制定法規(guī)、部門規(guī)章時(shí)，都強(qiáng)調(diào)法律的“完善”，而不考慮與相關(guān)法律的關(guān)系，結(jié)果造成大量的重復(fù)立法，損害了法律公正和立法效果。③司法代替立法。以房地產(chǎn)行政部門為主組建班子，制定法律草案的立法行為帶有偶然性和短期性特征，致使職業(yè)立法階層在我國(guó)難以形成，不利于法律的長(zhǎng)期發(fā)展。在現(xiàn)行房地產(chǎn)立法過(guò)程中，立法班子都是臨時(shí)組建的，法律出臺(tái)后，則予以解散。由于機(jī)構(gòu)職能和人員不固定，立法者不可能長(zhǎng)期關(guān)注法律的發(fā)展和完善，這使我國(guó)經(jīng)濟(jì)立法解釋相當(dāng)薄弱。為解決日新月異的社會(huì)發(fā)展與法律適用的矛盾，最高司法機(jī)關(guān)不得不大規(guī)模地動(dòng)用司法解釋權(quán)予以彌補(bǔ)，在某些相關(guān)法律空白地帶頻繁出現(xiàn)超越權(quán)限進(jìn)行解釋的現(xiàn)象，從而使以制定法為傳統(tǒng)的中國(guó)在法制發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了違憲的“法官造法”個(gè)例。
3 優(yōu)化我國(guó)房地產(chǎn)立法原則
“滯后立法”、“同步立法”、“宜粗不宜細(xì)”的指導(dǎo)思想使我國(guó)的房地產(chǎn)立法工作走了許多彎路，必須加以轉(zhuǎn)變。否則我國(guó)房地產(chǎn)立法將難以改善和發(fā)展。
3.1 變“滯后立法”、“同步立法”為“超前立法”
在房地產(chǎn)立法中，“超前立法”是十分必要和完全可能的。當(dāng)然，“超前立法”并不是脫離現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活關(guān)系的空想立法，而是在深刻認(rèn)識(shí)和領(lǐng)會(huì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上，在科學(xué)預(yù)測(cè)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展趨勢(shì)的前提下，進(jìn)行有根據(jù)的立法。它是符合辯證唯物主義認(rèn)識(shí)論的，反映了法律對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反作用。顯然，“超前立法”較“現(xiàn)實(shí)法論”而言是更高層次的要求，是完善房地產(chǎn)立法所必不可少的。西方國(guó)家和港臺(tái)地區(qū)的房地產(chǎn)立法已經(jīng)證明了“超前立法”對(duì)完善法制的重要作用。如1930年《臺(tái)灣省土地法》等雖然隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系內(nèi)容的變化而進(jìn)行了多次修訂，但它的基本結(jié)構(gòu)和基本規(guī)則至今仍保持不變。之所以如此，原因就在于它們反映了臺(tái)灣的土地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，因而，具有內(nèi)在的、質(zhì)的穩(wěn)定性。
3.2 變“宜粗不宜細(xì)”立法為“明確性”立法
“宜粗不宜細(xì)”的立法指導(dǎo)思想在改革、開放初期，對(duì)于加快立法，曾起到過(guò)積極的作用，但也造成了房地產(chǎn)立法工作中的一些不良后果。改變這種不良現(xiàn)象，必須徹底摒棄“宜粗不宜細(xì)”的思想，采取“明確性”立法思想。以往強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)立法“宜粗不宜細(xì)”，以便于人們掌握和法院靈活辦案，是片面的。實(shí)際上，如果房地產(chǎn)立法缺乏明確性，不僅人們對(duì)房地產(chǎn)法的豐富內(nèi)涵掌握不了，而且法院辦案也會(huì)無(wú)法可依或無(wú)所適從。因此，從立法的實(shí)際意義出發(fā)，必須變“宜粗不宜細(xì)”立法為“明確性”立法。
3.3 建立靈敏的立法反應(yīng)機(jī)制
我國(guó)現(xiàn)行的立法原則往往把立法視為一種任務(wù)，只要法律制定出來(lái)并獲得通過(guò)就完成使命，不注意對(duì)法律在實(shí)踐中的實(shí)際效果的考察和評(píng)估，也未能根據(jù)實(shí)際狀況對(duì)法律進(jìn)行及時(shí)的修改和補(bǔ)充，從而在執(zhí)法和司法實(shí)踐中出現(xiàn)了許多“有法不可依”的尷尬情況。鑒于此，筆者建議在人大常委會(huì)及各部門分別設(shè)立相應(yīng)的常設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)已頒布的法律法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)研和評(píng)估，并及時(shí)根據(jù)實(shí)施的情況對(duì)有關(guān)法律進(jìn)行修改、補(bǔ)充和廢止，建立靈敏的立法反應(yīng)機(jī)制。
4 完善我國(guó)房地產(chǎn)立法體制
我國(guó)目前以部門立法為基礎(chǔ)的房地產(chǎn)立法體制存在的許多問(wèn)題，嚴(yán)重影響了立法質(zhì)量的提高，有待進(jìn)一步完善。
4.1 改變現(xiàn)行的部門立法模式， 建立一支超脫于部門利益之上的專業(yè)、常設(shè)的房地產(chǎn)立法機(jī)構(gòu)
立法的最終目的是維護(hù)大多數(shù)人的利益，不是為了劃分哪一個(gè)部門權(quán)限和利益。因此，必須割斷權(quán)力和利益的紐帶，真正貫徹全心全意為人民服務(wù)的宗旨。這里參考西方國(guó)家的立法助理制度，建立我國(guó)自己的由法律專家、實(shí)際專業(yè)人士和有關(guān)專家組成的專業(yè)常設(shè)立法機(jī)構(gòu)，對(duì)現(xiàn)行的立法體制做一個(gè)重要補(bǔ)充是非常必要和重要的。這一機(jī)構(gòu)可以隸屬于全國(guó)人大常委會(huì)法工委，其成員可分為兩部分，一部分為常設(shè)法學(xué)家，負(fù)責(zé)草擬法案及審議草案的技術(shù)性工作，并在法律通過(guò)后，傾聽各方意見(jiàn)，對(duì)法律及時(shí)加以修訂；另一部分為可更換的專業(yè)人士和相關(guān)專家（隨所立法律而變動(dòng)），主要負(fù)責(zé)特定法律草案的專業(yè)性和可操作性的把關(guān)問(wèn)題，同時(shí)兼有收集各方意見(jiàn)和反饋信息的義務(wù)。設(shè)立這一超越各部門利益的常設(shè)機(jī)構(gòu)有助于提高所立法律的專業(yè)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和公平性，也有助于加強(qiáng)立法機(jī)構(gòu)同群眾的聯(lián)系，從而有利于立法質(zhì)量的切實(shí)提高。
4.2 進(jìn)一步完善立法程序，規(guī)定立法過(guò)程所需的時(shí)間， 保證所立法律的時(shí)效性
立法在某個(gè)程度上的特點(diǎn)是“定”，一旦某項(xiàng)政策或規(guī)定以法的形式明確下來(lái)，就要在一定的時(shí)間內(nèi)執(zhí)行，不能朝令夕改地經(jīng)常變動(dòng)，這就要求在立法工作中盡可能地為進(jìn)一步的改革留下余地，以法律一定時(shí)間內(nèi)的時(shí)效性來(lái)保障法律、法規(guī)的相對(duì)穩(wěn)定性。要做到這一點(diǎn)，一方面要從提高立法預(yù)測(cè)水平入手，解決未立法律的時(shí)效性；另一方面，則是要完善立法程序，針對(duì)已列入立法日程的法律草案，規(guī)定每一部法律制定過(guò)程所需的明確的時(shí)間表和工作進(jìn)度表、杜絕法律制定過(guò)程中的審而不議、議而不決、決而不定或法律調(diào)研中的走過(guò)程式的調(diào)而不研、研而不究的拖冗作法，以保證所立法律的時(shí)效性，從而避免“去年出現(xiàn)問(wèn)題、今年提出立法動(dòng)議、后年才出臺(tái)法律”的“雨后送傘”式的立法狀況。
4.3 在房地產(chǎn)立法工作中維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一
隨著房地產(chǎn)立法步伐的加快、立法數(shù)量的增多，不同法律部門、不同效力層次的法律規(guī)范之間呈現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，就更需要維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一。首先，要求依照法定職權(quán)立法，防止超越職權(quán)立法。部門立法（制定規(guī)章）、地方立法（制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章）從性質(zhì)上講，都應(yīng)該是對(duì)國(guó)家立法（制定法律和
行政法規(guī)）的補(bǔ)充，是國(guó)家法律體系的組成部分。但是，我國(guó)社會(huì)主義法律體系必須是統(tǒng)一的，部門、地方不能各搞各的法律體系。在立法實(shí)踐中，就房地產(chǎn)立法而言，筆者認(rèn)為：既然法律、行政法規(guī)已經(jīng)規(guī)定了國(guó)務(wù)院行政主管部門主管（負(fù)責(zé)、管理、監(jiān)督）全國(guó)的各項(xiàng)工作，行政主管部門就可以制定部門規(guī)章來(lái)行使管理權(quán)。部門規(guī)章是行使管理權(quán)的一種具體表現(xiàn)，只要不同法律、行政法規(guī)相抵觸，應(yīng)當(dāng)在全國(guó)范圍內(nèi)有效，地方性法規(guī)不應(yīng)當(dāng)與之矛盾，這是保證國(guó)家行政管理權(quán)統(tǒng)一的需要。否則，法律規(guī)定的行政主管部門的權(quán)限就難以落實(shí)。反之，法律、行政法規(guī)沒(méi)有規(guī)定國(guó)務(wù)院行政主管部門主管的事實(shí)，地方性法規(guī)均可以規(guī)定，部門規(guī)章不得與之矛盾。這樣，就可以較好地解決房地產(chǎn)地方性法規(guī)與行政規(guī)章之間的矛盾。其次，從法律體系內(nèi)部關(guān)系講，必須堅(jiān)持行政法規(guī)不得同憲法和法律相抵觸，地方性法規(guī)和規(guī)章不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，規(guī)章也不能互相矛盾，以保證法律、法規(guī)的正確執(zhí)行。
5 提高我國(guó)房地產(chǎn)立法技術(shù)
房地產(chǎn)立法作為現(xiàn)代立法的一種，是一項(xiàng)科學(xué)性很強(qiáng)的活動(dòng)，它必須具備一定的條件，以科學(xué)的、系統(tǒng)化的手段來(lái)進(jìn)行方能有效。這是提高房地產(chǎn)立法質(zhì)量的基礎(chǔ)，也是最關(guān)鍵、最具實(shí)際意義的一步。
5.1 做好房地產(chǎn)立法預(yù)測(cè)工作
對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)立法來(lái)說(shuō)，進(jìn)行立法預(yù)測(cè)有特殊重要的作用。目前房地產(chǎn)立法的任務(wù)非常繁重，如何分別輕重緩急、有計(jì)劃、有步驟地立法，如何使房地產(chǎn)立法同社會(huì)需要、法律的實(shí)施及立法內(nèi)部相協(xié)調(diào)是我國(guó)房地產(chǎn)立法亟待解決的問(wèn)題。解決這些問(wèn)題的方法很多，如通過(guò)法規(guī)匯編和法典編纂的方式來(lái)修訂法體系中相互矛盾的地方。但法規(guī)匯編和法典編纂只能解決已然的問(wèn)題即現(xiàn)存的法律體系中已經(jīng)存在的不協(xié)調(diào)問(wèn)題。而對(duì)未然的、尚未出現(xiàn)的問(wèn)題則必須通過(guò)立法預(yù)測(cè)來(lái)解決。進(jìn)行房地產(chǎn)立法預(yù)測(cè)可以對(duì)立法的整體狀況、法與法之間的關(guān)系進(jìn)行預(yù)先的把握，從而對(duì)將要發(fā)生的問(wèn)題起到“防患于未然”的預(yù)防作用，應(yīng)該說(shuō)立法預(yù)測(cè)才是治本的方法。
5.2 編制和實(shí)施房地產(chǎn)立法規(guī)劃
房地產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)與統(tǒng)計(jì)信息技術(shù)的進(jìn)步、房地產(chǎn)法所要調(diào)整的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化關(guān)系的發(fā)展本身都具有很大的計(jì)劃性，在這種情況下，房地產(chǎn)立法如果沒(méi)有科學(xué)的預(yù)測(cè)與計(jì)劃，而是盲目地、走一步看一步地進(jìn)行，就會(huì)永遠(yuǎn)落后于實(shí)踐的需要，亦即總是“亡羊”之后才去“補(bǔ)牢”，是不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的。而且，房地產(chǎn)立法也是系統(tǒng)化的科學(xué)工程，如果沒(méi)有計(jì)劃，各個(gè)房地產(chǎn)法律、法規(guī)之間、房地產(chǎn)法與其他法律部門之間、各項(xiàng)法律規(guī)范與它們所調(diào)整的對(duì)象之間是難以協(xié)調(diào)一致的，因此必須加強(qiáng)房地產(chǎn)立法的規(guī)劃工作。
5.3 提高房地產(chǎn)法的語(yǔ)言文字水平
立法質(zhì)量的提高從某種程度上說(shuō)是法的語(yǔ)言文字水平的提高。一般說(shuō)來(lái)，法的語(yǔ)言文字應(yīng)用陳述的方式來(lái)表達(dá)，可以用直接陳述的方式，也可以用間接陳述的方式。但不論采用什么方式，法的語(yǔ)言文字的基本要求、基本風(fēng)格、基本特點(diǎn)都是相同的。一是明確、具體，即用明確的、清楚的、具體的、明白無(wú)誤的語(yǔ)言文字來(lái)表述法的內(nèi)容。只有法的語(yǔ)言文字明確、具體，才不會(huì)引致歧義，也才便于正確執(zhí)行、適用和遵守。要做到這一點(diǎn)，“應(yīng)該”、“可以”等字樣的使用應(yīng)特別謹(jǐn)慎；二是通俗、簡(jiǎn)潔，以便法律、法規(guī)的受眾理解、掌握和遵守。立法者立法時(shí)要拋棄晦澀難懂、故作深?yuàn)W的語(yǔ)言和文風(fēng)，避免使用地方語(yǔ)言。多余的字句要?jiǎng)h除，重復(fù)的現(xiàn)象應(yīng)避免；三是嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范。在一般情況下，立法者應(yīng)按通常含義來(lái)準(zhǔn)確地使用語(yǔ)言文字，特別是一些與日常生活中的含義不同的概念和詞匯，否則就會(huì)給執(zhí)法和司法實(shí)踐留下后患。
5.4 加強(qiáng)房地產(chǎn)法的修訂、補(bǔ)充和編纂工作
法的修訂、補(bǔ)充和編纂也是立法技術(shù)的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于法體系的完善有積極的促進(jìn)作用。通過(guò)法的修訂、補(bǔ)充和編纂可以及時(shí)修改法中不合時(shí)宜的部分，增設(shè)為社會(huì)發(fā)展所需的法律條文，并將其匯編成冊(cè)，便于保證法的時(shí)效性，也有利于法學(xué)研究和實(shí)際工作者的查閱、適用和援引。首先，要加快制訂房地產(chǎn)基本法的進(jìn)度。房地產(chǎn)基本法是構(gòu)筑房地產(chǎn)法律體系的基礎(chǔ)，也是房地產(chǎn)法典的核心內(nèi)容，對(duì)制訂其下各層次的法律、法規(guī)提供了法律依據(jù)。這也是理順我國(guó)房地產(chǎn)法體系內(nèi)部各層次關(guān)系的前提；其次，要對(duì)現(xiàn)行各房地產(chǎn)法律法規(guī)進(jìn)行修改、補(bǔ)充。該刪除的刪除，該修正的修正，該合并的合并，該補(bǔ)充的補(bǔ)充，為下一步制定房地產(chǎn)法典創(chuàng)造條件；最后，要制定房地產(chǎn)法典。制定一部體系完整、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、內(nèi)容完善的房地產(chǎn)法典是提高房地產(chǎn)立法水平的根本措施和現(xiàn)實(shí)工作的客觀要求，也是歷史的必然，更是檢驗(yàn)我國(guó)房地產(chǎn)立法技術(shù)水平的重要標(biāo)志。
6 結(jié)論
我國(guó)房地產(chǎn)立法尚存在許多問(wèn)題。究其原因，一是由于我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)處于起步階段，對(duì)許多新事物，新現(xiàn)象的發(fā)生缺乏處理的經(jīng)驗(yàn)，但更重要的原因則在于我國(guó)房地產(chǎn)的立法制度不盡合理，從而導(dǎo)致一些法律失誤重復(fù)出現(xiàn)。因此，必須從根本上解決這問(wèn)題，即從立法學(xué)的角度來(lái)尋找我國(guó)房地產(chǎn)立法的原則（或指導(dǎo)思想）、立法體制及立法技術(shù)方面的不足，以求真正的總結(jié)教訓(xùn)，明示未來(lái)。
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張紅
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