東歐社會保障體制的改革及借鑒

東歐社會保障體制的改革及借鑒 　　 摘要 東歐國家經(jīng)過數(shù)年努力，建立了較為完善的社會保障體系，以獨(dú)立于國家預(yù)算外的社會保障基金取代了原由國家統(tǒng)包的社會保障體制。社會保障基金由失業(yè)救濟(jì)，醫(yī)療保險(xiǎn)基金、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金構(gòu)成，按市場機(jī)制運(yùn)營。

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，東歐國家十分重視對社會保障制度的改革，把加強(qiáng)社會保障作為保持社會安定的一項(xiàng)重要的政策措施。面對政治和經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生的重大變革，隨之而來的物價(jià)飛漲、失業(yè)人數(shù)激增、國家財(cái)政狀況惡化、社會貧困加劇使東歐國家已經(jīng)困難重重的社會保障體制受到更猛烈的沖擊，其缺陷和弊端更加暴露無疑：（1）社會保障覆蓋面狹窄，不適應(yīng)多種就業(yè)形式并存的新的就業(yè)局面。尤其是社會保險(xiǎn)，主要限于國營單位的職工和部分集體企業(yè)的職工，從而限制了勞動力向多種就業(yè)方向的流動，限制了其他經(jīng)濟(jì)成分中的職工獲得社會保障的權(quán)益以及他們應(yīng)盡的相應(yīng)義務(wù)，因而也難以做到全社會范圍內(nèi)有效地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。（2）社會保障事業(yè)多頭分散管理，效率低下，規(guī)模程度極低。（3）社會保險(xiǎn)的社會化程度低，面對迅速發(fā)展的城市化、老齡化形勢難以發(fā)揮持久的作用。因此，要建立與市場經(jīng)濟(jì)和國力相適應(yīng)的社會保障體制，就必須改革原有的社會保障制度，使其真正起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。保障人民生活的作用。

為此，東歐國家本著“人人有權(quán)享受，人人必須參與”的原則，對社會保障制度進(jìn)行了以醫(yī)療、失業(yè)救濟(jì)、養(yǎng)老金制度為重點(diǎn)的改革，改革的主要內(nèi)容有：

（一）優(yōu)化社會保障管理體制，改變承辦單位及籌資渠道

東歐國家將社會保障的經(jīng)營從國家預(yù)算中分離出來，改變過去由政府有關(guān)行政機(jī)構(gòu)或企事業(yè)單位職能部門承辦，按行政辦法管理的方式，建立專門的社會保障基金，由統(tǒng)一的全國社會保障理事會按市場機(jī)制的原則進(jìn)行管理。并改變過去社會保障基金完全依靠國家財(cái)政撥款的做法，將原有的由國家統(tǒng)包的社會福利體制改造成多種經(jīng)濟(jì)成分參加、多層次的社會福利體制，即由國家、地方政府、社會、企業(yè)和個人共同承擔(dān)。社會保障基金主要由失業(yè)救濟(jì)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老金三部分組成。這一新的社會福利體制的核心是建立一個社會福利保護(hù)網(wǎng)，使社會的困難階層獲得社會福利保障，保持并改善現(xiàn)有的生活條件，支持預(yù)防性的解決措施。

（二）失業(yè)救濟(jì)制度的改革

在過去40年中，東歐各國大多實(shí)行全面就業(yè)政策，由于實(shí)際上不存在失業(yè)，因而在社會保障體系中大多沒有失業(yè)保險(xiǎn)這一項(xiàng)。近年來，失業(yè)已成為東歐國家體制轉(zhuǎn)軌中面臨的一個重大的經(jīng)濟(jì)和社會問題。在舊體制瓦解的同時(shí)，就業(yè)狀況惡化，失業(yè)人數(shù)劇增，1993年東歐地區(qū)的失業(yè)率平均超過了12%，隨著社會保障措施的實(shí)施，這一比例近年來雖有所下降，但仍在10%以上。1996年保加利亞的失業(yè)率為13.0%，匈牙利為10.1%，波蘭14.0%，斯洛文尼亞13.5%。來勢兇犯的失業(yè)浪潮不僅給東歐各國政府的經(jīng)濟(jì)政策帶來巨大壓力，還危及到社會的穩(wěn)定和繁榮。東歐各國先后將失業(yè)保險(xiǎn)列入社會保障體系。為幫助就業(yè)，東歐各國均設(shè)立了專門的委員會，如匈牙利的全國就業(yè)政策利益協(xié)調(diào)論壇（即全國勞動力市場委員會）和地方就業(yè)政策利益協(xié)調(diào)論壇（即州勞動事務(wù)委員會），以協(xié)調(diào)解決與就業(yè)有關(guān)的問題，平衡各地區(qū)間以及本地區(qū)內(nèi)勞動力均衡分布。并設(shè)立了專門的失業(yè)救濟(jì)基金，如互助基金、就業(yè)基金和團(tuán)結(jié)基金，為失業(yè)者提供各種物質(zhì)幫助和職業(yè)培訓(xùn)。同時(shí)通過立法為失業(yè)者提供法律保護(hù)。匈牙利《就業(yè)法》規(guī)定，凡原有工作的人失業(yè)后均可享受失業(yè)救濟(jì)，剛畢業(yè)又找不到工作者可享受初業(yè)者救濟(jì)。并對解雇做出嚴(yán)格規(guī)定，凡屬于非紀(jì)律性的解雇，雇主應(yīng)向被解雇者支付最終補(bǔ)償，補(bǔ)償條件和幅度因工作時(shí)間的長短而定。這樣既可使被解雇者的權(quán)益得到保護(hù)，還可在一定程度上減輕失業(yè)救濟(jì)的負(fù)擔(dān)。

（三）醫(yī)療保險(xiǎn)制度的改革

東歐各國先后將原由國家全額撥付醫(yī)療經(jīng)費(fèi)的辦法，改為由投保為及其所在單位和國家三方共同承擔(dān)。國家負(fù)責(zé)擴(kuò)建保健設(shè)施、培養(yǎng)醫(yī)務(wù)人員、實(shí)施全國性的保健計(jì)劃，以及為衛(wèi)生保健主管部門的日常活動提供資金。當(dāng)由于客觀因素導(dǎo)致醫(yī)療保險(xiǎn)金額不足時(shí)，國家可為保證醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)的正常進(jìn)行提供必要的補(bǔ)助。有權(quán)享受公費(fèi)醫(yī)療的人員必須加入醫(yī)療保險(xiǎn)。投保人從工資中，或從開始經(jīng)營活動之日起按規(guī)定定期繳納醫(yī)療保險(xiǎn)金。在職職工，包括職業(yè)軍人、警察、消防人員等的醫(yī)療保險(xiǎn)金，由職工本人和所在單位平均分擔(dān)。領(lǐng)取退休金者的醫(yī)療保險(xiǎn)金視實(shí)際收入而定，有的由社會保險(xiǎn)公司全包，有的則由本人和社會保險(xiǎn)公司均攤。失業(yè)者的醫(yī)療保險(xiǎn)金由勞動局支付，在失業(yè)保障制度實(shí)施后，則由失業(yè)保障基金負(fù)擔(dān)。領(lǐng)取固定社會救濟(jì)者的醫(yī)療保險(xiǎn)金由社會福利部門負(fù)責(zé)。農(nóng)民個體經(jīng)營者和私人業(yè)主的醫(yī)療保險(xiǎn)金按規(guī)定定期由本人繳納。社會保險(xiǎn)金的繳納比例是：波蘭——雇主和雇員繳納工資總額的49%；捷克——雇員繳納工資收入的13.25%，雇主繳納工資總額的35%；斯洛伐克——雇員繳納工資收入的11%，雇主支付工資總額的35%；羅馬尼亞——雇員繳納工資收入的3%，雇主支付工資總額的26%；匈牙利——雇員支付工資收入的11.5%,雇主支付工資總額的48.5%。

（四）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革

東歐國家因經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌而出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)衰退、通貨膨脹，使退休者領(lǐng)取的養(yǎng)老金嚴(yán)重貶值，他們的養(yǎng)老金往往連最基本的生活需要也難以滿足。在東歐社會化問題日益嚴(yán)重，老齡人口占社會總?cè)丝诘?/3，且比重不斷上升的情況下，養(yǎng)老金制度的改革顯得更為重要。在捷克，國家發(fā)放的養(yǎng)老金由兩部分組成，一為固定部分，所有退休者數(shù)額相同，用來保證基本生活水平，它取決于國家的具體經(jīng)濟(jì)情況、社會費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。二為浮動部分，取決于退休者的工齡、工資情況。這種制度不僅可根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r靈活地加以調(diào)節(jié)，還可縮小養(yǎng)老金之間的差別，滿足退休者的基本生活需要。同時(shí)還積極鼓勵居民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，以作為國家養(yǎng)老金的補(bǔ)充。捷克國會于1994年2月通過了新的養(yǎng)老保險(xiǎn)法。新法的特點(diǎn)是個人自愿參加，國家予以贊助，養(yǎng)老保險(xiǎn)由養(yǎng)老基金組織承辦。凡18歲以上在捷克境內(nèi)常住的捷克籍公民皆有有權(quán)參加這項(xiàng)保險(xiǎn)，保險(xiǎn)的金額自愿決定，但最低限額為100克郎，國家根據(jù)投保的金額給予補(bǔ)助，一般為40—120克郎。即投保100克郎，國家補(bǔ)助40克郎，如果超過100克郎則再按一定的比例給予補(bǔ)助。例如投保額在100—199克郎之間，國家的補(bǔ)貼為40克郎再加上超過100克郎部分的32%。500克郎以上的補(bǔ)助金額為120克郎。除此之外，參加者在投保后的頭兩年，還可額外再得到25%的補(bǔ)助。

通貨膨脹是造成養(yǎng)老金貶值的最重要因素， 為了確保退休者的利益不受通貨膨脹的損害，東歐國家先后根據(jù)通貨膨脹率對退休金實(shí)行補(bǔ)貼。捷克的新養(yǎng)老保險(xiǎn)法使價(jià)格補(bǔ)貼制度化。該法規(guī)定，消費(fèi)價(jià)格每增長5%——7%，就對退休金進(jìn)行一次調(diào)整，調(diào)整的幅度參照實(shí)際工資的增長情況。波蘭以混合方式對退休金進(jìn)行保值，一部分按通貨膨脹保值，一部分按工資漲幅保值，即國家養(yǎng)老金根據(jù)漲價(jià)幅度進(jìn)行調(diào)整，而從投保中得到的退休金則根據(jù)平均工資的增長而提高。

二

幾十年來，我國社會保障制度從無到有，經(jīng)過不斷完善、改造，在保證居民的基本生活條件和社會穩(wěn)定方面，發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和我國人口老齡化的到來，原有的社會保障體制已難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，表現(xiàn)出與東歐國家相類似的缺陷和弊端：

1、覆蓋面小，實(shí)施范圍窄；社會化程度低，保障功能差。目前，我國的各項(xiàng)社會保險(xiǎn)主要是在城鎮(zhèn)國有和集體企業(yè)中實(shí)行，區(qū)縣以下小企業(yè)和外商投資企業(yè)中的中方職工的社會保險(xiǎn)很不健全，私營企業(yè)、個體勞動者和廣大農(nóng)村勞動者基本上還沒有建立社會保險(xiǎn)。這種狀況不能對所有勞動者的生活提供保障，也制約了勞動力在各領(lǐng)域間的流動，以及社會保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)功能的發(fā)揮。

2、社會保障管理分散，缺乏完整的立法和統(tǒng)一的管理辦法，嚴(yán)重影響了社會保障事業(yè)的發(fā)展。我國現(xiàn)行的社會保障的管理格局是：勞動部門負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)、工傷、生育、醫(yī)療、死亡的政策制定和基金管理；人事部門負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的部分社會保險(xiǎn)政策的制定；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的公費(fèi)醫(yī)療；民政部門負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)社會救濟(jì)、優(yōu)撫工作；各級工會負(fù)責(zé)一部分職工保險(xiǎn)福利的事務(wù)性管理和服務(wù)工作。

3、保險(xiǎn)基金來源不統(tǒng)一，使用不規(guī)范。社會保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)的主要來源有：（1）國家財(cái)政撥款，實(shí)報(bào)實(shí)銷，主要對機(jī)關(guān)事業(yè)單位。（2）企業(yè)短期福利待遇，如短期病假、產(chǎn)假工資，在工資總額中列支，醫(yī)療費(fèi)由企業(yè)福利基金支出；長期福利待遇，如退休、退職人員待遇支出，從企業(yè)營業(yè)外收入中列支。雖然社會保險(xiǎn)基金規(guī)定由國家、集體和個人共同承擔(dān)，但在實(shí)際工作中，由于沒有統(tǒng)一的社會保障基金，且規(guī)定不明確、標(biāo)準(zhǔn)不一致，使所提款項(xiàng)差異大、資金使用分散、效率低下，不能真正起到社會保障的作用。

要完善我國的社會保障體制，使其適應(yīng)市場的需求，必須做到：

1、規(guī)范社會保障體制，建立統(tǒng)一的社會保障管理機(jī)構(gòu)。首先應(yīng)將分散在各個部門的社會保障管理機(jī)構(gòu)合并，由國家設(shè)立統(tǒng)一的社會保障部門，并在全國各地設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，形成一個社會保障網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一管理有關(guān)事務(wù)。其主要職能是進(jìn)行宏觀管理，如擬定法律、法規(guī)和重大方針政策，監(jiān)督實(shí)施、規(guī)劃指導(dǎo)社會保障事業(yè)及其改革。其目的在于加強(qiáng)綜合規(guī)劃管理，推進(jìn)社會保障制度改革，使社會保障事業(yè)協(xié)調(diào)配套，改善政出多門、各自為政的局面；降低管理成本，提高工作效率，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

2、建立獨(dú)立的社會保障基金，對社會保障資金的運(yùn)作進(jìn)行統(tǒng)一管理。社會保障基金由國家、集體和個人共同承擔(dān)。主要用于養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)和醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的支出�；�金由專門的委員會負(fù)責(zé)管理�；�金管理委員會還應(yīng)對基金的保值、增值負(fù)責(zé)�；�金委員會可利用籌集的資金進(jìn)行投資經(jīng)營，但應(yīng)在國家嚴(yán)格的監(jiān)督下進(jìn)行，以確保投保人的利益不受損害。所得收益必須納入基金，除一部分可留作儲備金外，其余部分應(yīng)全部用于投保人。為防止基金管理委員會利用籌資進(jìn)行非法活動，國家還應(yīng)對基金委員會的活動進(jìn)行定期檢查。

3、使社會保障制度普及化、社會化、法律化。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)成分復(fù)雜多樣，完善的社會保障體制應(yīng)覆蓋面廣，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，可適用于各類企業(yè)、各類工資制度和各種用工形式。社會主義市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，為保證社會保障措施的順利實(shí)施和使社會保障制度的改革進(jìn)一步深化，應(yīng)盡快加強(qiáng)這方面的立法，制定出完善的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》、《醫(yī)療保險(xiǎn)法》、《勞動法》等法律，對立法條件暫不具備的應(yīng)通過完善有關(guān)政策予以彌補(bǔ)。
 

作者：不詳 

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