可供選擇的失業(yè)保障改革思路—組合式失業(yè)保障體系

可供選擇的失業(yè)保障改革思路—組合式失業(yè)保障體系 　　 [放棄失業(yè)保險制度，將對失業(yè)者的生活救濟、就業(yè)指導與培訓服務等項保障職能進行分解，由雇主、政府及社會公益組織等不同責任主體分別承擔，形成社會力量共同支撐的組合式保障體系。]
　　 
　　 組合式失業(yè)保障體系——一種可供選擇的改革思路?
　　 
　　基于中國國情以及失業(yè)保險制度難以回避甚至無法解決的矛盾，我們提出一種新的失業(yè)保障思路供研究討論：放棄失業(yè)保險制度，將對失業(yè)者的生活救濟、就業(yè)指導與培訓服務等項保障職能進行分解，由雇主、政府及社會公益組織等不同責任主體分別承擔，形成社會力量共同支撐的組合式保障體系。我們所建議的基本體制框架是：?
　　 
　　 1.全面推行雇主補償制度?
　　 
　　 雇主（用人單位）是產(chǎn)生失業(yè)問題的責任主體之一。放棄失業(yè)保險后，雇主不必再繳納保險費用，但雇主仍必須承擔相關責任。我們的意見是全面推行解雇補償制度。即，如果雇主要解雇員工并使之成為失業(yè)者進入社會，則必須按照職工的服務期限等條件支付被解雇職工一定數(shù)量的補償費用。鑒于目前已經(jīng)比較全面地實施了勞動合同制，解雇存在合同到期解雇（不再續(xù)簽）及合同不到期解雇兩種基本情況。我們的意見是，合同到期，只要雇主不愿繼續(xù)續(xù)簽合同，均應給予補償；雇員個人不愿續(xù)簽合同的不予補償。合同未到期時，因雇主原因提前解雇員工的，除給予解雇補償外，還應另外追加雇主違約責任賠償。當然，雇員違約也應承擔相關責任。?
　　 
　　全面推行雇主補償制度的意義有二：一是通過給予失業(yè)人員一定數(shù)量的經(jīng)濟補償，可以對失業(yè)者及其家庭的生活水平變化起到一定的緩沖作用。二是要求雇主承擔解雇補償責任，可以在一定程度上約束雇主隨意解雇員工的行為，有助于緩解失業(yè)壓力。?
　　 
　　毫無疑問，雇主補償制度的實施必須以修改現(xiàn)行法律為基礎。1994年7月通過的《勞動法》及某些具體政策，如1994年12月由原勞動部制定的《違反和解除勞動合同的經(jīng)濟補償辦法》等，只涉及到合同未到期的解雇問題，而且也不夠規(guī)范。因此，《勞動法》的有關條文需要修改。在此基礎上才可以制訂出具體的雇主補償實施條例。將來出臺《勞動合同法》時，也應當將雇主非違約補償作為重要內(nèi)容寫入；對解雇程序、賠償責任、賠償標準的規(guī)定要盡可能細化，使之具有可操作性。雇主補償及違約賠償?shù)木唧w標準可以進一步研究。?
　　 
　　除雇主應對被解雇人員進行補償外，政府還可以研究制定其他對雇主裁員行為有約束的政策，比如對集中過量裁員的企業(yè)給予一定的經(jīng)濟處罰，對有較大就業(yè)貢獻的企業(yè)則給予一定的減免稅優(yōu)惠等等。?
　　 
　　 2.失業(yè)人員的生活保障由社會救濟體系承擔?
　　 
　　對失業(yè)人員的生活保障是失業(yè)保障的核心問題。根據(jù)中國的國情，有關問題可以通過強化社會救濟體系來解決。即放棄失業(yè)保險后，進一步完善現(xiàn)有的城鎮(zhèn)最低生活保障制度，形成一套面向全體社會成員（目前主要是城鎮(zhèn)居民）的制度化、規(guī)范化的社會救濟體系。只要社會成員因失業(yè)陷入貧困，就由社會救濟體系提供救助。與失業(yè)保險有區(qū)別的是，社會救濟體系所提供的救助只以家庭人均實際生活（收入）水平為標準，而不以就業(yè)狀態(tài)為依據(jù)。?
　　 
　　其實在保留失業(yè)保險的情況下，社會救濟制度也是必不可少的、而且也是必須組織好的最后一道安全網(wǎng)。因此，放棄失業(yè)保險，在生活保障方面代之以社會救濟，突出的意義在于它能夠在持續(xù)的高失業(yè)水平下，避免失業(yè)保險可能面臨的收支不平衡危機；同時還能夠確保包括失業(yè)者在內(nèi)的城鎮(zhèn)所有居民的基本生活。雖然由社會救濟體系承擔對失業(yè)人員的最低生活保障職能，會提高對社會救濟體系的壓力，但與失業(yè)保險、社會救濟并存的體制相比較，總支出水平應當會大幅度降低。這是因為失業(yè)保險通常只根據(jù)受益標準為失業(yè)者提供保險金，并不考慮失業(yè)者事實上貧困不貧困；社會救濟則以居民家庭實際生活水平為根據(jù)，實際需要救濟的人員數(shù)量較少，支付標準通常也低于失業(yè)保險金的水平。?
　　 
　　推崇失業(yè)保險的人士通常強調(diào)失業(yè)保險的緩沖作用，即通過給付一定時期高于社會救濟金的失業(yè)保險金，可以避免失業(yè)人員家庭生活水平的急劇下降。我們認為：第一，通過雇主補償制度可以在一定程度上解決這一問題；第二，考慮到中國勞動力參與率較高的現(xiàn)實，對這一點沒有必要過分強調(diào)。西方很多國家居民家庭通常是一個人就業(yè)，如果這個人失業(yè)，就會導致家庭收入水平的急劇下降。中國家庭成員不工作的很少，家庭成員之間的相互保障意識較強，失業(yè)家庭的自我緩沖能力明顯高于西方國家。因此，只提供最低的生活保障不僅可以被接受，也有利于強化人們的自我保障意識，弱化人們對政府和社會的過分期望，具有更強的再就業(yè)激勵機制。?
　　 
　　從管理角度看，在同時存在失業(yè)保險制度和社會救濟制度的情況下，不僅要對失業(yè)者的失業(yè)狀態(tài)進行認定，還要對救助對象的家庭收入狀況進行認定，并分別進行管理，兩套制度的管理成本加在一起是很高的。放棄失業(yè)保險制度，將基本生活保障職能交給社會救濟體系承擔，雖然提高了社會救濟體系的管理成本，但省去了失業(yè)保險制度的管理成本。總的來看，管理成本必然大幅度降低。此外，制度本身也更具有開放性�？紤]到中國非公有制經(jīng)濟的迅速發(fā)展，勞動力流動及就業(yè)方式的多元化，失業(yè)保險通常會有較大盲點。而實行統(tǒng)一的社會救濟制度，則可以盡量避免此類矛盾。?
　　 
　　放棄失業(yè)保險，還有利于減輕企業(yè)負擔，而且能夠為養(yǎng)老、醫(yī)療等其他社會保障制度的設計提供較為為寬松的“費率”空間。?
　　 
　　 3.就業(yè)指導、培訓及相關服務由政府職能部門及社會公益組織承擔?
　　 
　　為失業(yè)人員提供就業(yè)指導、就業(yè)培訓及其他有關服務是失業(yè)保障的另一重要內(nèi)容，這些職能應由政府有關職能部門及社會公益組織承擔。?
　　 
　　基本就業(yè)信息發(fā)布、就業(yè)政策指導以及就業(yè)過程中勞資雙方義務和責任的規(guī)范，特別是對勞動者基本權益的保護，屬于政府的基本職責，必須大力發(fā)展。有鑒于此，同時基于放棄失業(yè)保險的思路，可以考慮對現(xiàn)有各級失業(yè)保險機構(gòu)的職能進行全面的調(diào)整，改為政府直屬的就業(yè)指導與服務機構(gòu)；直接承擔就業(yè)信息發(fā)布、政策指導、咨詢及法律服務等項職能，同時承擔結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中對特殊群體的就業(yè)保護職能。例如對弱勢群體及涉及人數(shù)較多的結(jié)構(gòu)性職業(yè)變動提供培訓，通過以工代賑等實施特殊就業(yè)安置等等。所需資金由各級政府預算解決。職業(yè)介紹、職業(yè)培訓是促進就業(yè)的重要手段。因需求量大且種類繁多，單純依靠政府是難以完成的。從目前中國的情況看，絕大多數(shù)的職業(yè)介紹、培訓工作是由非政府組織甚至私人部門提供的。存在的問題是管理混亂，過于商業(yè)化甚至存在大量欺詐行為。因此，改革的方向

不是由政府攬過來，而是應結(jié)合政府機構(gòu)改革以及即將進行的事業(yè)單位改革，以現(xiàn)有的社團組織和有關的事業(yè)單位為基礎，通過政府政策支持及提供適當經(jīng)濟援助，扶持、培育非營利的公益性職業(yè)介紹及培訓機構(gòu)，并使之逐步成為職業(yè)介紹與培訓服務的主要力量。以非營利的公益性機構(gòu)作為職業(yè)介紹與培訓主體，既可以解決政府能力不足問題，也有利于減少市場失靈問題；既可以發(fā)揮政府作用，也有利于動員社會力量。在這一問題上，發(fā)達國家有很多成功的經(jīng)驗可以借鑒。?
　　 
　　上述體制框架較之與失業(yè)保險、社會救濟并存的體制，總支出水平會大幅度降低。當然，社會救濟系統(tǒng)的經(jīng)濟負擔水平會有所提高。由于多方面原因，本報告來不及提供量化的估算結(jié)果，但可以肯定幅度不會太大。因為社會救濟體系所增加的保障對象只是有失業(yè)人員的家庭中的一部分，即哪些無經(jīng)濟積蓄、家庭人口中就業(yè)參與率很低、失業(yè)者本人失業(yè)前的收入為最重要甚至是唯一經(jīng)濟支柱的家庭。根據(jù)現(xiàn)實情況，此類家庭的數(shù)量并不大。在社會救濟系統(tǒng)的經(jīng)濟負擔水平有所提高的同時，企業(yè)的負擔則會明顯降低，政府稅收基礎也會得到某種程度的改善。此外，放棄失業(yè)保險也意味著政府不必承擔實施失業(yè)保險時失業(yè)保險制度本身可能面臨的風險�？傊�，我們認為上述建議的體制框架是一種更為經(jīng)濟而合理的制度體系；也是在持續(xù)的高失業(yè)率條件下，守住社會穩(wěn)定底線的審慎選擇。?
　　 
　　放棄失業(yè)保險，代之以組合式失業(yè)保障體系的轉(zhuǎn)軌也基本沒有操作難度。確定了新體制框架及有關法規(guī)和政策，即可以中止失業(yè)保險金制度的運行。已經(jīng)失業(yè)并正在領取失業(yè)保險金的人員可繼續(xù)按規(guī)定領取失業(yè)保險金至規(guī)定的中止期，資金來源于現(xiàn)有的失業(yè)保險金積累。新制度實施后的失業(yè)人員全部進入新體制。1999年以后個人開始繳納的少量保險費可以退還給發(fā)生失業(yè)并進入新體制的投保人。?
　　 
　　最后需要強調(diào)的是：無論失業(yè)保障體系如何組織，都必須以城鎮(zhèn)社區(qū)組織為基礎。應當盡快建立并完善規(guī)范的失業(yè)調(diào)查與監(jiān)測體系，以動態(tài)方式監(jiān)測勞動力供給與需求在總量及結(jié)構(gòu)等方面的變化趨勢。有關的統(tǒng)計指標及統(tǒng)計方法也應盡可能與國際慣例接軌。這是實施失業(yè)保障的制度基礎，也是制定并完善其他經(jīng)濟與社會政策的基礎。 

作者：不詳 

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