社會保障資金來源的比較分析

建立健全社會保障制度的關(guān)鍵在于資金。根據(jù)權(quán)益與義務(wù)配比的原則，社會保障資金應(yīng)該由政府——企業(yè)——居民個人分項負(fù)擔(dān)。從居民個人來看，預(yù)防性儲蓄假說已經(jīng)表明了個人在積極地進(jìn)行自我保障，這為政府分擔(dān)了很大一部分難題。但其負(fù)面影響也是極大的，即它直接影響到居民消費需求的提高，從根本上制約了積極財政政策的擴張效果。企業(yè)，特別是國有企業(yè)，經(jīng)濟狀況的惡化從另一個側(cè)面暗示了政府應(yīng)該負(fù)起社會保障的大部分責(zé)任。

政府如何籌集社會保障資金?從中國的實踐來看，政府可以通過無償性收入(稅收)、有償性收入(債務(wù))和變賣公有資產(chǎn)這三種不同的方式來達(dá)到政策目標(biāo)。

一．無償性收入籌資

利用稅收為社會保障制度籌資最大的優(yōu)勢在于它的無償性，政府沒有還本付息的壓力。隨著“費改稅”的逐步推行，開征社會保障稅業(yè)已提上了議事日程，其主旨在于解決社會保障資金籌集中的非效率問題。在社會保障資金籌集的過程中，環(huán)節(jié)過多，操作復(fù)雜，人財物耗費巨大，直接導(dǎo)致了效率的低下。開征社會保障稅達(dá)到“強化社會保險費的征收，解決統(tǒng)籌繳費中的拖欠問題”，“使社會保障資金的籌集固定化、規(guī)范化、社會化、集中化”的目標(biāo)，在當(dāng)前難以企及。

(一)提高社會保障資金的籌集效率，實質(zhì)上是解決資金拖欠，使之能及時、足額取得的問題。社會保障稅開征的初步設(shè)想是將待業(yè)保險、養(yǎng)老保險基金等五大收費項目“費改稅”。然而這一設(shè)想無助于改變目前資金籌集的困難處境。因為：(1)中國社會保障的范圍主要是國有性質(zhì)的企業(yè)和機關(guān)的職工，根據(jù)權(quán)利義務(wù)對等的原則，收費理所當(dāng)然地以國有企業(yè)為主。國有企業(yè)經(jīng)濟效益普遍低下，拖欠社會保障費是不得已而為之。開征新稅后，名稱的改變不會對稅源的擴大產(chǎn)生多少積極的影響。(2)公共財政的性質(zhì)決定了以邊際收益等于邊際成本為特征的林達(dá)爾均衡在現(xiàn)實中極難實現(xiàn)，搭便車現(xiàn)象不可避免。在以法制健全、稅收征管嚴(yán)密著稱的西方諸國中尚且是司空見慣的事情，在法制極不完善的發(fā)展中國家，則更是平常不過。(3)開征社會保障稅之后，“欠費”現(xiàn)象是消失了，但不過是以“欠稅”代替而已。因為中國社會的特色決定了政府文件的效力并不遜色于人大的法令，在某種程度上還略勝一籌。政策性收費已經(jīng)具有了稅收的強制和固定的特征，它和稅都是國家強制力的表現(xiàn)，名稱的互換并不能從根本上改變問題。統(tǒng)一的稅率可以解決政出多門、收費標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，但若要達(dá)到此目的，從行政上進(jìn)行改革做到政令統(tǒng)一，亦可以取得相同的效果。(4)欠費問題的根本解決在于微觀經(jīng)濟主體效益的提高，并且應(yīng)有健全的法制和嚴(yán)格的執(zhí)法來保證——社會保障稅顯然沒有這方面的效力。

(二)從世界各國的實踐來看，社會保障稅一般是以工資收入為課稅對象，普遍實行累進(jìn)稅率�！奥毠�個人以工薪收入、國有企業(yè)以職工工資總額、個體與私營企業(yè)主以繳納所得稅為納稅對象，行政事業(yè)單位職工應(yīng)納稅由政府預(yù)算直接安排”的稅制設(shè)計，隱含了這樣一個前提，即：預(yù)開征的社會保障稅的課稅對象與已開征的所得稅的課稅對象同源。對個人(含個體工商戶)的課稅客體與個人所得稅相同；對企業(yè)的課稅只不過是企業(yè)所得稅的翻版。因為企業(yè)的計稅額是納入成本的，最終只不過是在減少企業(yè)所得稅的同時，增加了社會保障稅而已；行政事業(yè)單位職工一手從政府手中拿到薪水，一手又繳納社會保障稅或直接由政府安排，這對增加社會保障收入意義不大。另外，如果說開征社會保障稅的動因是要解決收費中的高成本問題的話，那么過高的稅收成本也可能使得新稅的實施效果不容樂觀。課稅成本的加大是世界性的，如美國在20世紀(jì)80年代初期，將其所得稅提高1％導(dǎo)致每籌集1美元的稅收收入所增加的效率成本達(dá)到增加收入額的17％—56％。而中國，稅收平均成本收入率接近50％。如果維持這樣的稅收收入——成本比率，社會保障資金的運用成本只會水漲船高，這恰恰與預(yù)期相反。

拋開社會保障稅開征障礙的其它原因不談，從上面的分析可以得出一個基本結(jié)論：目前，政府以無償?shù)募雌谑杖?稅收)來彌補社會保障資金缺口的可能性不大，雖然它在未來稅收秩序理順后自然應(yīng)該是穩(wěn)定的資金來源。

二．有償性收入籌資

發(fā)行長期國債來籌集社會保障資金是許多制度設(shè)計者的底線，長期的國債可以為社會保障制度提供必須的資金，可以變現(xiàn)收現(xiàn)付制為基金制，且為國企改革、整個國民經(jīng)濟的好轉(zhuǎn)提供制度保障和充裕的時間。支持這一觀點的理由可以概括如下：(1)宏觀債務(wù)負(fù)擔(dān)不高，國債負(fù)擔(dān)率和財政赤字率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際警戒線。(2)居民應(yīng)債能力偏低。整個20世紀(jì)如年代居民的應(yīng)債能力基本上在1％上下徘徊，波動很小。而居民儲蓄存款增長年均32．7％，增長既快且穩(wěn)，低下的居民應(yīng)債能力給政府以充分的發(fā)債空間。(3)財政赤字和國債規(guī)模的擴大不會引起通貨膨脹。1993年以后財政不再向中央銀行透支斬斷了財政赤字直接形成銀行增發(fā)貨幣從而引起通貨膨脹的可能性。下面對以上理由進(jìn)行剖析。

1．政府債務(wù)與GDP的比例不能說明什么問題。中國的財政債務(wù)與市場經(jīng)濟國家的財政債務(wù)并沒有直接的可比性，因為市場經(jīng)濟國家的財政債務(wù)一般都等于公共部門債務(wù)，而我國的公共部門債務(wù)或國有部門債務(wù)遠(yuǎn)大于現(xiàn)在所計算的財政債務(wù)。其中造成差別最大的兩個項目，一是國有銀行體系不良資產(chǎn)中的潛在損失，一是隱性養(yǎng)老金債務(wù)。國有銀行體系的不良貸款至少達(dá)12000億，這是資產(chǎn)管理公司將要接收的總額。除此之外，還有三個部分只能作粗略的估計。一是沒有回收希望的壞帳，即按新的貸款分類法劃分的第五類貸款。按目前的政策，這些貸款不向資產(chǎn)管理公司轉(zhuǎn)移，由銀行自己沖銷，這種不良貸款至少有3200億(張春霖2000)；二是1996年1月1日以后形成的不良貸款，它不包括在12000億元之內(nèi)，按估計應(yīng)在8800億元左右；三是政策性銀行的不良資產(chǎn)，三家政策性銀行的不良資產(chǎn)當(dāng)在3000億左右(朱民1999)。如此算來，國有商業(yè)銀行不良貸款總規(guī)模當(dāng)在27000億元以上。除去可以回收的，這其中不良貸款的凈損失將在19860億元左右，占1999年GDP的24％。相比之下，國家對國有職工的隱性養(yǎng)老金債務(wù)的總額具有更大的不確定性。因為它取決于未來幾十年的一系列經(jīng)濟參數(shù)變化，包括經(jīng)濟增長率、實際利率、工資率等。按照世界銀行1996年的測算，這部分債務(wù)相當(dāng)于1994年GDP的比例在6％—40％之間。僅僅把銀行不良資產(chǎn)損失和隱性養(yǎng)老金債務(wù)加在一起，占1999年GDP的比例最高可達(dá)64％。如此，無法得出中國宏觀債務(wù)率在安全線以下的結(jié)論。從這個角度來看，國債悖論(劉溶滄1999)不存在。做出這樣結(jié)論的一個根本依據(jù)是中國國有經(jīng)濟的基本結(jié)構(gòu)是一個由財政、銀行、企業(yè)組成的“三位一體”，多年改革并沒有根本上改變這一性質(zhì)。財政、銀行、企業(yè)基本上仍然是國家的三個錢袋，相互間的獨立性十分有限。中國仍然面臨末完成的改革。

2．居民應(yīng)債能力的提高受到下列因素的嚴(yán)重制約：

(一)財政因素

(1)財政債務(wù)重負(fù)。中國財政已經(jīng)不堪重負(fù)，不宜再大量發(fā)行國債。因為從中國經(jīng)濟“軟著陸”之后，財政正在尋求一種平衡的運行機制，首當(dāng)其沖的

便是大規(guī)模地消減財政赤字，但是亞洲金融危機的爆發(fā)使這一進(jìn)程放慢了步伐。政府反危機時采用國債這一政策，是不得已而為之。如果政府的債務(wù)償付到了不得不借助于國際社會的援手時，財政風(fēng)險就轉(zhuǎn)化了貨幣風(fēng)險，進(jìn)而引起金融動蕩。中國政府實行的適度從緊的財政政策，曾被認(rèn)為是防范亞洲金融風(fēng)險的成功舉措。在財政自身難保的形勢下，巨額債務(wù)纏身的危險決定了提高國債的規(guī)模進(jìn)而提高居民應(yīng)債能力無異于飲鳩止渴。它只能是權(quán)宜之計而決不能長久。

(2)超金邊債券的風(fēng)險。超金邊債券是政府吸引公眾投資的有力武器，也是使政府陷入泥潭的罪魁禍?zhǔn)�。超金邊債券是起了加速債�?wù)規(guī)模膨脹的作用的。它不僅使效率的權(quán)衡機制受到損害，而且會使國債的規(guī)模以幾何級數(shù)增長。長此以往，國債規(guī)模勢必失控，由此導(dǎo)致的財政危機和需求膨脹以及阻礙社會主義市場經(jīng)濟體制進(jìn)程的風(fēng)險在所難免(張馨1997)�！俺�金邊債券”如同催化劑一般使這一過程加速。

(3)國債幻覺的消失。隨著稅收信息不對稱的逐步減少和居民納稅意識的提高，公眾的國債幻覺也在不斷的消失。人們不再認(rèn)為持有國債是增加一筆財富，而認(rèn)識到可能會增加未來的稅收負(fù)擔(dān)。經(jīng)濟學(xué)家通過實證分析得出了在高公債——收入比率的國家，李嘉圖等價定理成立(達(dá)拉馬格斯1988)。出于福利最大化的考慮，減少國債的購買量也是一種理性的選擇。

(二)金融因素

(1)強迫儲蓄和異常儲蓄。在制度變遷的過程中，隨著經(jīng)濟決策權(quán)力的分散化和風(fēng)險由集中控制向分散化的轉(zhuǎn)變，未來的不確定性使得居民進(jìn)行強迫儲蓄成為必然。強迫儲蓄可以認(rèn)為是由于自愿事先儲蓄、持幣待購和謹(jǐn)慎性動機而進(jìn)行的儲蓄，它主要包括：(a)在制度變遷預(yù)期下為了預(yù)防不測之需的謹(jǐn)慎性儲蓄，如養(yǎng)老、防病、失業(yè)的儲蓄；(b)商品使用價值的特性決定的儲蓄，如居民為住宅這一最大的耐用消費品而進(jìn)行的儲蓄；(c)為即期消費易腐性而又是生活必需的商品進(jìn)行儲蓄；(d)教育制度的改革使得父母必須為子女的教育進(jìn)行儲蓄。異常儲蓄是指由于稅款的流失，國有企業(yè)資產(chǎn)的流失，以及國家金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到個人手中而形成的儲蓄，(劉保軍1998)。隨著國家金融存款實名制工程的逐步完成，居民儲蓄存款在很大程度上便得以明示。這樣一來，居民用來應(yīng)債的資金來源便不如現(xiàn)在這般充足。居民的實際應(yīng)債能力便會大大提高，進(jìn)一步提高它的余地便不會太大。

(2)過度儲蓄的風(fēng)險。由于國有銀行與國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體的一致性，國有銀行對國有企業(yè)的債權(quán)是軟約束，加上中國社會保障機制的不健全，政府和企業(yè)職工之間存在著隱含的”社會契約”，使得國有銀行在政府干預(yù)下難以對不能歸還貸款的國有企業(yè)行使“退出”的懲罰權(quán)力，(張軍1994)。銀行貸款回收不利，使得國有銀行不良資產(chǎn)越積越多。而與此同時，居民對國有銀行的債權(quán)卻是硬約束，這一軟一硬內(nèi)含著金融風(fēng)險的可能性。國有銀行的性質(zhì)決定了它不會倒閉，在憑借壟斷地位獲取利潤的同時，它將不良貸款的風(fēng)險外化給政府，即政府最終要對居民存款負(fù)全部責(zé)任，這必然會加大財政風(fēng)險。眾所周知，當(dāng)前財政抵御風(fēng)險的能力是極其有限的，在財政無償性收入比重下降的形勢下，發(fā)債還錢成了唯一的途徑。在資本市場不健全的同時，居民將銀行儲蓄變現(xiàn)，轉(zhuǎn)而投資國債的可能性微乎其微。因為，國有銀行的性質(zhì)決定了他實質(zhì)上是在利用國家的信用吸儲，在銀行信用崩潰之時，同樣依靠國家信用發(fā)行的國債還能有幾人去買?居民此時的理性在很大程度上限制了居民應(yīng)債能力的提高。

(3)貨幣替代的風(fēng)險。近年來隨著中國國民經(jīng)濟的增長和對外開放的擴大，國內(nèi)居民對外幣的需求大幅上升，而人民幣在經(jīng)常項目下的可兌換以及對資本管制的不對稱性(即對資本流入管制較松，而對資本外流管制較嚴(yán))都促使這種需求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的資本替代。就其絕對量來說，1994年3月中國居民的個人金融資產(chǎn)約為2.7萬億元人民幣，其中美元資產(chǎn)占了130多億，而到了1996年底，美元資產(chǎn)已上升為200多億元。中國政府承諾人民幣不會貶值的諾言，隨著周邊市場“示范效應(yīng)”的擴散，居民的信心開始有所動搖。在連續(xù)數(shù)次降息之后，人民幣名義利率已經(jīng)低于同期美元存款名義利率，在“貨幣幻覺”的作用下，對人民幣貶值的預(yù)期加速了資本的外流。據(jù)估算，1995年和1996年資本外流的數(shù)額已經(jīng)達(dá)到了272.386億美元和212.807億美元，(李揚1998)，亞洲金融危機之后數(shù)量一定有所增加。從長遠(yuǎn)看，這是侵害居民應(yīng)債能力的一大隱患。

3．憂慮高赤字與高通脹在通貨緊縮的今天有點不合時宜，但必須警惕這種可能誰都不愿接受的結(jié)果。在正常情況下政府的財政支出是通過稅收融資的。如果政府正常的收入不能滿足政府支出的需要，則要發(fā)行公債來彌補財政赤字。而如果發(fā)債以后仍然不足以彌補，政府就必須通過“印票子“的方式融資。此時就會出現(xiàn)貨幣供應(yīng)量增加的問題。而政府出于鑄幣收益的考慮，更傾向于用這種方式來購買商品和勞務(wù)，除非公眾相應(yīng)增加對貨幣的持有(增加貨幣需求量)，否則就會出現(xiàn)通貨膨脹。而物價的上漲與政府欲保有鑄幣稅的矛盾使得通貨膨脹進(jìn)一步惡化。各國政府試圖使財政赤字貨幣化的企圖，幾乎無一例外地導(dǎo)致了通貨膨脹甚至惡性通貨膨脹。這是非常危險的。雖然目前還沒有出現(xiàn)通貨膨脹的苗頭，但持續(xù)的刺激，包括財政與貨幣政策的雙擴張，有可能在刺激物價上漲的同時帶來令人難以預(yù)料的后果。目前的中國財政正在危機之中，債務(wù)依存度和償債率都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國際警戒線，而原來所謂的宏觀應(yīng)債環(huán)境寬松境況并不存在。而且從貨幣政策的實施來看，一種“以毒攻毒”即以通貨膨脹來應(yīng)對通貨緊縮的主張開始成為主流。財政貨幣政策實施過程中的不協(xié)調(diào)勢必造成各自為戰(zhàn)的結(jié)局。重刺激又會使已經(jīng)回歸理性的泡沫重新膨脹，新一輪的通貨膨脹不可避免。

三．公有資產(chǎn)出售第資

借用斯坦利·費希爾和威廉·易斯特利(S．Fisher and William Easterly)的“政府預(yù)算約束的經(jīng)濟學(xué)”的理論，政府為其赤字籌資的種種基本方式可以用恒等式來表示：(1)財政赤字＝貨幣印刷+外匯儲備+對外借債+對內(nèi)借債；(2)D＝(初級赤字／GDP)—(鑄幣稅／GDP)+(實際利率—GDP增長率)

說明：1、D＝政府債務(wù)／GDP；2、初級赤字＝公共部門非債務(wù)支出—(政府稅收收入+政府資產(chǎn)出售收入+債務(wù)和鑄幣稅以外的其它公共部門收入)。

(1)式表明，政府可以通過鑄幣稅收人和資產(chǎn)收入來為赤字籌資。外匯儲備是一種政府資產(chǎn)，是政府持有的對外國中央銀行的債權(quán)，和本國政府持有的其它資產(chǎn)具有相同的性質(zhì)。當(dāng)政府用外匯儲備來購買外國政府債券或其它金融資產(chǎn)時，這一點就更為情楚。出售外匯可以用來彌補財政赤字，出售其它資產(chǎn)同樣也可以成為財政赤字籌資的一種途徑，盡管出售其它資產(chǎn)對國際收支和貨幣供應(yīng)量產(chǎn)生的效應(yīng)與出售外匯儲備不同。中國擁有一個龐大的公共部門，公共部門資產(chǎn)出售導(dǎo)致的收入增加可以計為初級赤字的減少。

(2)式表明政府在赤字中用鑄幣稅收入和資產(chǎn)出售收入彌補的比例越大，政府債務(wù)占GDP的比例越不容易升高，因而也就越有利于強化政府債務(wù)的可持續(xù)性，弱化財政

風(fēng)險。如果可以用發(fā)行大量國債的方式來為社

會保障體制籌集資金，那么出售資產(chǎn)同樣可以達(dá)此目的。資料表明，增加的政府開支主要投入了國有部門，發(fā)行國債就意味著國有部門的擴大，而出售資產(chǎn)則意味著國有部門規(guī)模不變或者收縮。從這個角度來看，發(fā)行國債只是一種籌資行為，出售資產(chǎn)籌資可以同時成為國有經(jīng)濟布局調(diào)整的手段，可以把宏觀的總量政策與微觀的結(jié)構(gòu)性改革結(jié)合起來。按照中共十五屆四中全會確定的“有進(jìn)有退”的方針對國有經(jīng)濟進(jìn)行根本性的改革和布局調(diào)整，大幅度收縮戰(zhàn)線，這樣做有利于財政體系和證券市場的健康，也是中國經(jīng)濟實現(xiàn)長治久安的必由之路。

收縮國有企業(yè)要面臨短期內(nèi)社會不穩(wěn)定風(fēng)險加大的考驗，還不可避免地遇到現(xiàn)有權(quán)力和利益集團的重重阻力。這并不能成為我們只顧眼前利益采取“政府分錢分物”、“企業(yè)跑步錢進(jìn)”等輕車熟路的擴大國有企業(yè)規(guī)模“輸血政策”的借口。20世紀(jì)如年代中期以前，國有企業(yè)改革政策的基本目標(biāo)是搞好每一個國有企業(yè)，維持甚至擴大國有經(jīng)濟的地盤。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，政府就必須通過銀行和財政體系向國有企業(yè)注入資金。在20世紀(jì)80年代中期財政無能為力之后，政府只好依靠銀行體系把居民私人儲蓄引入國有企業(yè)。但是到20世紀(jì)如年代中期，這種做法已經(jīng)難以為繼，因為巨額不良貸款已經(jīng)使銀行體系處于相當(dāng)危險的境地。在金融危機爆發(fā)后，政府采取的根本性的化解銀行風(fēng)險的做法使得國有企業(yè)作為一個整體從銀行獲取資金供應(yīng)愈加困難。在面臨“輸血政策”和“改革政策”的選擇時，后者的眼前風(fēng)險以及對國有經(jīng)濟進(jìn)行根本性的改革需要艱難和危險的探索等因素使政府理所當(dāng)然地選擇了前者。即對國有企業(yè)繼續(xù)維持甚至增加資金供應(yīng)，以緩解國有企業(yè)的“實際困難”減少社會上不穩(wěn)定的風(fēng)險，也可以保證現(xiàn)在對國有企業(yè)擁有實際控制權(quán)的利益集團繼續(xù)保持其控制權(quán)。在不增加銀行體系風(fēng)險的條件下做到這一點，財政體系和證券市場就必須負(fù)擔(dān)起把私人儲蓄引入國有企業(yè)的任務(wù)。給定政府現(xiàn)有的稅收能力，這意味著更多的政府債務(wù)。以國有企業(yè)為核心的三位一體是體制內(nèi)矛盾的核心，不深入內(nèi)部而僅僅依靠所謂的下崗分流、“減員增效”、持股權(quán)等來搞活國有企業(yè)是不可能的，二十年的實踐也證明了這一點。因此，真正解開這——死結(jié)，出售國有企業(yè)的資產(chǎn)是可行之路c當(dāng)初以獲取低現(xiàn)值為代價、而現(xiàn)在已經(jīng)失去或正在失去勞動能力的居民要求將自己當(dāng)年創(chuàng)造的價值變現(xiàn)來解決最基本的生存問題，無論從經(jīng)濟學(xué)的基本原理考慮還是從人道主義角度考慮，都是合情合理的。一個正義的社會和政府應(yīng)該支持這種要求，并從行為上加以可行性的操作。當(dāng)前，出售的資產(chǎn)一定要是有價值的，應(yīng)做到“艦女先嫁”(樊綱1999)。至于說要賣什么、賣多少，則是一個具體操作的問題。一段時期以來國有股減持的理論依據(jù)也在于此。它在具體運作中出現(xiàn)的問題主要是意識形態(tài)問題和定價問題，如果按照真實價參考定價，問題便會迎刃而解。

四．結(jié)論

以上的比較分析表明，當(dāng)前解決社會保障資金匱乏，特別是歷史欠帳問題，一種比較合理而且較易操作的方式就是減持國有股。將籌集到的資金用于解決老職工的保障問題，以解燃眉之急。至于健全的社會保障制度所需求的資金還應(yīng)以政府無償性收人來取得，這有賴于財稅體系的完善，更確切地說是“費改稅”的真正完成。當(dāng)然，轉(zhuǎn)變社會保障的操作方式，更多地借助于市場的力量，提倡自我保障也是大勢所趨。

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