開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭

時(shí)間的輕舟，帶我們蕩進(jìn)了新的一年�；厥�1998，無(wú)論中華民族還是勞動(dòng)保障戰(zhàn)線，都不愧是驚心動(dòng)魄的一年，成就輝煌的一年。建立統(tǒng)一的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，基本實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)確�！保�普遍建立省級(jí)調(diào)劑金，行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理……一項(xiàng)項(xiàng)改革措施都正在逐步變成現(xiàn)實(shí)。這些，既為下步工作奠定了有利的基礎(chǔ)，也使我們面對(duì)一個(gè)很高的起點(diǎn)。進(jìn)一步做好養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，特別是把確保養(yǎng)老金發(fā)放堅(jiān)持下去，任務(wù)異常艱巨，需要大家同心同德，做出更大努力，無(wú)愧于歷史地邁人二十一世紀(jì)。

　　我們當(dāng)前面臨的形勢(shì)是，一方面基金收繳一路走低，全國(guó)平均收繳率1997年為90％，1998年上半年降至82．7％，第三季度已滑到77％，同時(shí)還有參保人數(shù)減少的因素。另一方面養(yǎng)老金支出不斷揚(yáng)升，全國(guó)總計(jì)1997年為944．9億元，1998年上半年已支出491億元，下半年加上行業(yè)移交的因素?cái)?shù)字還會(huì)更大�；�金收不抵支，又要確保發(fā)放，一些地區(qū)不得不動(dòng)用積累基金，截止到1998年9月底，已有25個(gè)省區(qū)市用掉39億多元。在沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的情況下，有些省市已多次預(yù)警，甚至面臨支付危機(jī)。為度過(guò)難關(guān)，把確保發(fā)放的旗幟高舉下去，勞動(dòng)保障部已提出了收繳、發(fā)放兩手抓，兩手都要硬的要求。同時(shí)，積極推進(jìn)擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，加大清理追繳企業(yè)欠費(fèi)的力度，堅(jiān)決收回?cái)D占挪用資金等措施，對(duì)增加養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存量，提高支付能力，必將起到促進(jìn)作用。但是，還有許多問(wèn)題需要研究，筆者認(rèn)為，主要有以下幾點(diǎn)：

　　一、轉(zhuǎn)變“慷慨”觀念，遵循內(nèi)在規(guī)律

　　我國(guó)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，一直是與退休工作相伴而行的，國(guó)發(fā)［1978］104號(hào)文件下發(fā)后，以至被退休所取代。從一定意義上說(shuō)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的直接服務(wù)對(duì)象是退休人員，確實(shí)與退休密切相關(guān)。但實(shí)際上，兩者是有很大區(qū)別的。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以保障老年人基本生活為主要目的，基金收繳、管理、支付的責(zé)任和義務(wù)是統(tǒng)一的，要確保養(yǎng)老金發(fā)放，就必須遵循以支定收、部分積累的原則，考慮量入為出的問(wèn)題；而原來(lái)意義上的退休制度，責(zé)任和義務(wù)是有一定間隙的，直到目前為止，機(jī)關(guān)事業(yè)單位總體上仍然是這樣，即出政策的和出錢的不是同一個(gè)主體，由于考慮問(wèn)題的角度不一樣，在一些問(wèn)題上不可避免地有不同的主張。退休主管部門為退休人員爭(zhēng)待遇（這并不錯(cuò)）是重要的工作內(nèi)容之一，因此有時(shí)表現(xiàn)的就比較慷慨。

　　應(yīng)該承認(rèn)，由經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的國(guó)情和低工資政策所決定，我國(guó)在職職工和退休人員的收入總體上都不算高，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展適當(dāng)提高待遇水平理所應(yīng)當(dāng)。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是一種有序的、體現(xiàn)社會(huì)調(diào)劑功能的二次分配制度，基本養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)確定。支付辦法、調(diào)節(jié)機(jī)制，都應(yīng)有統(tǒng)一規(guī)定的運(yùn)作辦法，不能帶有任何隨意性。如果仍然沿用老辦法，例如在制訂年度工作規(guī)劃時(shí)，提出辦實(shí)事、辦好事的口號(hào)，就很值得推敲。因?yàn)槲覀儼凑照�策�?guī)定進(jìn)行收繳和發(fā)放，實(shí)現(xiàn)參保——回報(bào)的有序循環(huán)，確保退休人員按時(shí)足額領(lǐng)到養(yǎng)老金，本身就是實(shí)事、好事。在此基礎(chǔ)上再出臺(tái)措施，則屬于“錦上添花”了。如果本省條件確實(shí)具備，我們也應(yīng)樂(lè)觀其成；但本已囊中羞澀的，就需要慎重了。只有量力而行，才能避免被動(dòng)。

　　基于這樣的分析，養(yǎng)老保險(xiǎn)工作應(yīng)該定位在保障退休人員基本生活上，不能再受“慷慨型”思維方式的影響，需嚴(yán)格按自身的內(nèi)在規(guī)律辦事，步入規(guī)范化、制度化的軌道。

　　二、體現(xiàn)“衰減”原則，防止盲目攀升

　　1997年7月，時(shí)任國(guó)務(wù)委員的李鐵映在國(guó)務(wù)院召開(kāi)的全國(guó)統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度工作會(huì)議上的講話中指出：國(guó)務(wù)院1978年規(guī)定的養(yǎng)老金水平是標(biāo)準(zhǔn)工資的60一75％。后來(lái)由于種種原因，退休待遇的實(shí)際水平不斷攀升，現(xiàn)在已達(dá)到全部工資收入的80％左右。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的最高養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，則分別提高到了基礎(chǔ)、職務(wù)、級(jí)別、工齡工資4項(xiàng)之和的91．88％和固定部分、活的部分兩項(xiàng)之和的90％。對(duì)這一標(biāo)準(zhǔn)，雖有一些論證和解釋，但無(wú)論如何是太高了，與國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)提出的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)只能保障基本生活的目標(biāo)替代率懸殊過(guò)大。

　　但盡管這樣，國(guó)發(fā)［1997］26號(hào)文件仍規(guī)定：本決定實(shí)施前參加工作。實(shí)施后退休且個(gè)人繳費(fèi)和視同繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年的人員，按照新老辦法平穩(wěn)銜接、待遇水平基本平衡等原則，在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人帳戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上再確定過(guò)渡性養(yǎng)老金。這一解決“中人”過(guò)渡問(wèn)題的辦法，是充分照顧到現(xiàn)實(shí)情況，提高職工對(duì)改革的承受能力，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要措施。然而，“中人”是一個(gè)很大的概念。已經(jīng)工作39年、參加改革1年即退休的屬于“中人”；剛剛工作1年，參加改革39年后退休的也屬于“中人”。后一種情況，與改革第二年參加工作的沒(méi)有什么太大的不同。所以，要采取相應(yīng)的解決辦法。

　　為處理好“中人”問(wèn)題，原勞動(dòng)部部長(zhǎng)李伯勇1997年8月在全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)工作會(huì)議上提出，在采取過(guò)渡性養(yǎng)老金和調(diào)節(jié)金解決新老辦法銜接的基礎(chǔ)上，要求各地一定要做好工資基數(shù)的封定工作，同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)“中人”養(yǎng)老金替代率逐步向統(tǒng)一制度的目標(biāo)靠攏。隨著建立個(gè)人帳戶年限的增加，過(guò)渡性養(yǎng)老金和調(diào)節(jié)金所占比例要逐步降低，直至被取消。這一辦法，業(yè)內(nèi)人士稱之為“衰減”措施。

　　可以說(shuō)，對(duì)養(yǎng)老金的目標(biāo)替代率和基本改革走勢(shì)，國(guó)務(wù)院文件已作出明確規(guī)定，主管部門的政策導(dǎo)向也比較清晰。筆者認(rèn)為，隨著職工工資水平的逐步提高，無(wú)論企業(yè)還是機(jī)關(guān)事業(yè)單位，目前過(guò)高的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)該適當(dāng)調(diào)整。否則，退休與在職相差無(wú)幾，理論上講不通；養(yǎng)老金水平居高不下，基金難以承受。因此，必須堅(jiān)持改革方向，執(zhí)行政策不能走樣，要努力實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)只能保障基本生活的原則，把養(yǎng)老金水平控制在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)，切忌盲目攀升。

　　關(guān)于企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，國(guó)務(wù)院也確定了“在國(guó)家政策指導(dǎo)下大力發(fā)展”的政策原則。對(duì)企業(yè)建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，一方面應(yīng)積極提倡；另一方面企業(yè)要量力而行；再一方面國(guó)家需進(jìn)行總量控制。一是對(duì)企業(yè)要控制在工資總額的一定比例內(nèi)；二是對(duì)個(gè)人要控制在養(yǎng)老金總體水平的一定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)。既然它是整個(gè)養(yǎng)老金的必要組成部分，就只能由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一經(jīng)辦。

　　三、推進(jìn)統(tǒng)籌升位，實(shí)現(xiàn)中央調(diào)劑

　　按國(guó)發(fā)[1998]28號(hào)文件確定的目標(biāo)，各地都要在1998年底之前實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。據(jù)了解，目前省級(jí)統(tǒng)籌大致分為三種情況：一是當(dāng)期基金收繳與養(yǎng)老金支付的結(jié)余額全部上解省一級(jí)，收支缺口由省級(jí)全額撥付；二是按職工工資總額的一定比例提取調(diào)劑金，部分上解省一級(jí)，收支缺口由省一級(jí)限額調(diào)劑；三是將結(jié)余基金部分上解省一級(jí)，基金缺口按責(zé)任順序調(diào)劑。

　　從各地的情況看，無(wú)論采取哪種辦法，都還只是初步的。按照總體設(shè)計(jì)要求，省級(jí)統(tǒng)籌初級(jí)階段是實(shí)現(xiàn)基金全省統(tǒng)一調(diào)劑，高級(jí)階段是實(shí)現(xiàn)基金全省統(tǒng)一調(diào)度。由統(tǒng)一調(diào)劑到統(tǒng)一調(diào)度，不僅是力度的加大和額度的增加，更重要的在于基金支配主體發(fā)生變化�；�金調(diào)控權(quán)由省級(jí)統(tǒng)一掌握，有利于解決基金調(diào)不出的問(wèn)題，把分散的財(cái)力集中起來(lái)，堵塞多頭管理容易出現(xiàn)的漏洞。

　　實(shí)現(xiàn)基金統(tǒng)一調(diào)度，采取社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)垂直管理是非常必要的措施。

但從實(shí)際情況看，僅解決“帽子”問(wèn)題還不行，還需要解決“根子”問(wèn)題，必須摒棄地方保護(hù)主義，使社會(huì)保險(xiǎn)基金管理成為省級(jí)政府的行為，同時(shí)也要注意調(diào)動(dòng)和發(fā)揮市縣一級(jí)的積極性。具體管理辦法，應(yīng)本著“屬權(quán)在握、調(diào)度靈活、分級(jí)負(fù)責(zé)、便于操作”的原則具體研究制定，例如，省級(jí)調(diào)控，市級(jí)存儲(chǔ)，縣級(jí)運(yùn)作，以盡量縮短資金流程。

　　在確保養(yǎng)老金發(fā)放中，中央主管部門負(fù)有很大責(zé)任，從領(lǐng)導(dǎo)同志到具體工作人員，都為此寢食不安，時(shí)刻未敢懈怠。但是，實(shí)踐已經(jīng)反復(fù)證明，只能“振臂高呼”，缺乏調(diào)控手段，有時(shí)效果不夠理想。為此，亟待盡快建立中央調(diào)劑金制度，我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的大國(guó)，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不均衡，養(yǎng)老金的支撐能力參差不齊，加上自然災(zāi)害頻繁，有時(shí)靠一個(gè)省的力量已難以為繼，實(shí)現(xiàn)全國(guó)調(diào)劑，能使社會(huì)保障功能得到更好地發(fā)揮。

　　建立中央調(diào)劑金可以考慮三個(gè)來(lái)源：一是中央財(cái)政適當(dāng)支持。二是各省、自治區(qū)、直轄市上解。為了體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的公平原則，地方上解資金以確定差別費(fèi)率為宜，使經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、養(yǎng)老金水平較高的省份多負(fù)擔(dān)一些。三是社會(huì)善款。鑒于養(yǎng)老金發(fā)放各方面都很關(guān)注，已牽動(dòng)了全社會(huì)，如果經(jīng)過(guò)中央批準(zhǔn)，定期發(fā)行一定數(shù)量的保障彩券，對(duì)增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)力將是一個(gè)很大支持。