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試論國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的實(shí)踐比較與啟示
試論國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的實(shí)踐比較與啟示作者：胡豹 衛(wèi)新
論文關(guān)健詞：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障 制度建設(shè) 啟示
論文摘要：國(guó)外許多國(guó)家都建立起了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，我國(guó)也在研究和探討這一制度的建設(shè)。借鑒當(dāng)前國(guó)外三種農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保陣制度模式，通過對(duì)其制度產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和人口特征環(huán)境的分析，作為借鑒來建立我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，以期從根本上解決我國(guó)農(nóng)村的養(yǎng)老問題。
農(nóng)村養(yǎng)老是我國(guó)社會(huì)發(fā)展中的重要問題，尤其是我國(guó)有近70%的人口生活在農(nóng)村，探討農(nóng)村養(yǎng)老實(shí)現(xiàn)方式，建立符合中國(guó)實(shí)際的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從根本上解決農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題，是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口老齡化進(jìn)程中函待解決的重大課題。
從養(yǎng)老資源供給的來源看，農(nóng)村養(yǎng)老主要存在三種基本方式，即家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老和自我養(yǎng)老。其中家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老是主要方式。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型、農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，家庭養(yǎng)老面臨沖擊，農(nóng)民日益要求農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老轉(zhuǎn)型。然而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，我國(guó)農(nóng)村應(yīng)建立什么樣的社會(huì)養(yǎng)老保障制度及模式，我國(guó)理論界對(duì)這一問題的研究還不充分。通過對(duì)國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度模式及其制度環(huán)境的全面分析，尋求其制度建設(shè)及模式變遷特性，對(duì)于我國(guó)這一制度的建設(shè)將具有重要的啟示意義。
一、國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障模式比較
從養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集、管理、發(fā)放方式以及各種保障的性質(zhì)劃分，國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度基本上可歸納為以下三種模式：
�。ㄒ唬┥鐣�(huì)保險(xiǎn)型
社會(huì)保險(xiǎn)型養(yǎng)老制度屬于當(dāng)前世界上農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老的主流模式，在歐洲國(guó)家和一些發(fā)達(dá)國(guó)家盛行，以德國(guó)、日本、美國(guó)、韓國(guó)等為典型代表。其實(shí)現(xiàn)形式主要有兩種：一種是針對(duì)農(nóng)村人口開設(shè)獨(dú)立的養(yǎng)老制度，另一種是直接將其城市制度向農(nóng)村延伸，即屬于國(guó)民年金型。該模式堅(jiān)持“援助自助者”原則，強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老的“個(gè)人責(zé)任”,普遍實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付與積累制相結(jié)合的資金籌集與計(jì)發(fā)模式。養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與個(gè)人收人、繳費(fèi)年限相聯(lián)系，即農(nóng)民養(yǎng)老首先是個(gè)人的義務(wù)，然后才是國(guó)家和社會(huì)的義務(wù)。不過政府都給予了較大程度的補(bǔ)貼，如德國(guó)政府補(bǔ)貼占到總保險(xiǎn)費(fèi)的70 %,日本政府補(bǔ)貼占到總保險(xiǎn)費(fèi)的1 /3.韓國(guó)在吸收和借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，政府實(shí)行有限補(bǔ)貼，旨在引導(dǎo)農(nóng)民參加保險(xiǎn)，不過其補(bǔ)貼額度也占到了總保險(xiǎn)費(fèi)的2/3.在這些國(guó)家，農(nóng)村勞動(dòng)力通常被區(qū)分為農(nóng)業(yè)工人和農(nóng)業(yè)主。農(nóng)業(yè)工人是指在農(nóng)業(yè)企業(yè)中被雇傭的人員，政府常常強(qiáng)制他們參加工人養(yǎng)老保險(xiǎn)或職員養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)主是指擁有土地所有權(quán)的地主及其家庭成員，是真正意義上的農(nóng)民，可以自愿參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障或國(guó)民年金（楊翠迎，2003）。
（二）福利保險(xiǎn)型
福利保險(xiǎn)型模式按實(shí)施范圍的大小一般分全民型和特殊群體型兩種，其中實(shí)行全民福利保險(xiǎn)型模式的國(guó)家有英國(guó)、瑞典、加拿大等。該模式是“福利國(guó)家”借助于財(cái)經(jīng)政策的調(diào)節(jié)作用，來保障老年人晚年生活，緩解社會(huì)矛盾的一項(xiàng)重要措施。這種養(yǎng)老保險(xiǎn)模式貫徹“普遍性”原則，保障水平也較高。在養(yǎng)老金來源上，主要來自國(guó)家稅收，保險(xiǎn)基金實(shí)行“現(xiàn)收現(xiàn)付”辦法，沒有積累，國(guó)家擔(dān)負(fù)著重要的責(zé)任。特殊群體福利保險(xiǎn)型模式主要盛行于發(fā)展中和不發(fā)達(dá)國(guó)家，如斯里蘭卡和南非等。由于其經(jīng)濟(jì)條件有限，難以實(shí)施全民型的社會(huì)養(yǎng)老制度，因此通過實(shí)行特殊群體養(yǎng)老金救助制度，確保生活特別困難的農(nóng)村老年人享有基本養(yǎng)老保障。由于要受救助主體即政府財(cái)力的限制，僅能提供最低程度的保障。
�。ㄈ﹥�(chǔ)蓄保險(xiǎn)型
儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)型也叫強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型模式。目前世界上只有少數(shù)亞非國(guó)家的農(nóng)民實(shí)行這一模式的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，實(shí)行結(jié)果比較成功的國(guó)家是新加坡與智利。這種養(yǎng)老保險(xiǎn)模式強(qiáng)調(diào)以家庭為中心維持社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其保險(xiǎn)基金來源于雇主和雇員按照工資收人的一定比例所繳的保險(xiǎn)費(fèi)、獨(dú)立勞動(dòng)者或自雇者按照個(gè)人收人的一定比例所繳的保險(xiǎn)費(fèi)，國(guó)家不進(jìn)行投保資助，不負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)。僅給予一定的政策性優(yōu)惠。政府雖然不負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)，但政府承擔(dān)了最低養(yǎng)老金和養(yǎng)老金投資最低回報(bào)率補(bǔ)貼（楊翠迎，2003）。
從實(shí)施的結(jié)果看，福利保險(xiǎn)型模式重視公平，體現(xiàn)了“福利國(guó)家”給全體國(guó)民的福利待遇，能最大限度地?cái)U(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，防止了老年貧困，其缺陷是輕視財(cái)政資金的使用效率，易于誘發(fā)人們個(gè)人責(zé)任感缺失等，保險(xiǎn)開支在國(guó)民生產(chǎn)總值中所占比重隨著人口老齡化的加劇逐年上升，從而導(dǎo)致用于生產(chǎn)的財(cái)力減少，政府負(fù)擔(dān)加重，影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是一種較為缺乏效率的養(yǎng)老保障方式；儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)型養(yǎng)老制度模式實(shí)行個(gè)人完全積累的籌資模式，受人口老齡化的影響比較小，對(duì)國(guó)家財(cái)政的壓力小，支持并幫助了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其缺陷就在于受保人之間，不存在收人再分配，這種家庭內(nèi)部互濟(jì)在其互濟(jì)范圍和數(shù)量上都十分有限，與社會(huì)保險(xiǎn)型的共濟(jì)互助差距很大，不能共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而且儲(chǔ)蓄基金額易受通貨膨脹的影響，難以保值與增值；社會(huì)保險(xiǎn)型養(yǎng)老制度模式的優(yōu)點(diǎn)在于其保險(xiǎn)資金來源廣泛，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老保障的社會(huì)化目標(biāo)。同時(shí)實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付，增強(qiáng)了社會(huì)保險(xiǎn)基金的互濟(jì)性，其保障水平和保障程度普遍較高。通過政府補(bǔ)貼，真正使農(nóng)民分享到了工業(yè)化和城市化的成果。該模式的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是以個(gè)人和雇主有較強(qiáng)的繳費(fèi)能力、政府則以堅(jiān)實(shí)的財(cái)政后盾為擔(dān)保，因而要求有一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力作后盾。
二、國(guó)外農(nóng)村養(yǎng)老保障模式建立的制度環(huán)境
�。ㄒ唬┥鐣�(huì)經(jīng)濟(jì)水平與結(jié)構(gòu)環(huán)境
世界各國(guó)或同一國(guó)家城鄉(xiāng)之間在社會(huì)養(yǎng)老保障模式方面的差異，雖然具體原因有所不同，但歸根結(jié)底是由各國(guó)或同一國(guó)家城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同所決定的。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的目的是把它作為在農(nóng)村面臨著嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)間題的情況下的一種社會(huì)保障措施。從城市化、工業(yè)化發(fā)展階段看，各國(guó)這一制度的建立基本上是在工業(yè)化發(fā)展水平相對(duì)較高的階段完成的。1941年，日本建立了城市工人的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，1958年則建立了農(nóng)業(yè)工人的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，1971年，日本政府才將農(nóng)業(yè)主納人了社會(huì)養(yǎng)老保障制度的范圍，此時(shí)，日本的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已達(dá)2 519美元（楊翠迎，2003）。
在眾多西方民族國(guó)家的工業(yè)化初期，各國(guó)工業(yè)化的快速發(fā)展無不是以犧牲廣大農(nóng)民的利益和農(nóng)業(yè)為代價(jià)的，這就使農(nóng)業(yè)發(fā)展陷人了艱難境地。作為最早建立起農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的國(guó)家，1957年，西德的農(nóng)業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的產(chǎn)值份額僅為5.7%,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占總勞動(dòng)力的比重為13.7%（楊翠迎，2003）。很顯然，其建立的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度是由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的蕭條使得農(nóng)村社會(huì)矛盾叢生，在已成為工業(yè)化、城市化道路的障礙的背景下，而實(shí)施的一項(xiàng)社會(huì)保障措施。依世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，在工業(yè)剩余反哺農(nóng)業(yè)的初期，一般所采取的措施都是進(jìn)行農(nóng)業(yè)價(jià)格保護(hù)，進(jìn)行農(nóng)業(yè)投資，之后，才是進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)保障（楊翠迎、度國(guó)柱，1997）。因此建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障被這些國(guó)家看作是通過工業(yè)剩余反哺農(nóng)業(yè)解決農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)間題的一項(xiàng)重要措施。
�。ǘ┥鐣�(huì)人口結(jié)構(gòu)與分布環(huán)境
國(guó)外各國(guó)在建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障時(shí)人口結(jié)構(gòu)面臨的特點(diǎn)是：農(nóng)業(yè)人口銳減、農(nóng)村人口比重較低、人口老齡化嚴(yán)重0 1958年日本的農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎貫?3.7%,農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎貫?0% ,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占總勞動(dòng)力的比重為37.1%,此時(shí)的日本已經(jīng)為農(nóng)業(yè)工人建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。到1971年，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎匾严陆档?9.7%,此時(shí)，日本的農(nóng)業(yè)主社會(huì)養(yǎng)老保障制度就得以產(chǎn)生。韓國(guó)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的產(chǎn)生歷程和日本極為相似。1988年韓國(guó)將農(nóng)業(yè)工人納人到國(guó)民年金的保障范圍之中。韓國(guó)在工業(yè)化進(jìn)程中的重要失策是農(nóng)業(yè)衰退，在工業(yè)迅速發(fā)展的同時(shí)，未能及時(shí)保護(hù)農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模未能予以調(diào)整，致使農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后而日趨衰退。根據(jù)韓國(guó)農(nóng)林水產(chǎn)部的調(diào)查顯示，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國(guó)民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值的比例由1962年的43.3%下降到1992年的7.7%,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口占全國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的比例由1983年的29.7%下降到1992年的16%,農(nóng)業(yè)人口趨于老齡化非常嚴(yán)重（1994年，50歲以上的農(nóng)業(yè)人口占總農(nóng)業(yè)人口的43.50Io）（姚傳德，2002）。這些數(shù)據(jù)表明，韓國(guó)農(nóng)業(yè)地位的下降和農(nóng)業(yè)人口的流失使其農(nóng)業(yè)人口急劇減少并呈高齡化趨勢(shì)，多數(shù)年輕人對(duì)農(nóng)業(yè)不感興趣，棄農(nóng)離鄉(xiāng)者眾�！纱隧n國(guó)政府從1994年開始將國(guó)民年金制度再一次擴(kuò)大到農(nóng)業(yè)主。人口老齡化壓力是逼迫韓國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保障覆蓋到農(nóng)村的一個(gè)重要因素。
三、國(guó)外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)踐對(duì)我國(guó)的政策啟示
當(dāng)前，我國(guó)政府日益重視農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老的研究和探索，并進(jìn)行了大量的試點(diǎn)工作。目前，涉及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度的形式主要有：“五�！惫B(yǎng)制度、優(yōu)待撫恤制度、農(nóng)民退休養(yǎng)老制度、養(yǎng)老儲(chǔ)蓄或商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障等。這些試點(diǎn)已經(jīng)取得了一些成績(jī)，但也存在明顯不足，如保富不保貧、覆蓋面低、保障水平低、制度不穩(wěn)等（林閩鋼，2003）。國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)的實(shí)踐為我國(guó)提供了重要的政策啟示。
（一）綜合化的模式選擇
建立適合農(nóng)民這個(gè)特殊群體現(xiàn)實(shí)要求和實(shí)際情形的相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，是發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐的基本經(jīng)驗(yàn)。通過對(duì)國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障三種制度模式的分析，根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情特征，應(yīng)當(dāng)實(shí)行綜合化的模式選擇。
首先，負(fù)擔(dān)沉重的農(nóng)村人口壓力特征。2000年我國(guó)第五次全國(guó)人口普查顯示，農(nóng)村人口達(dá)80 739萬，占總?cè)丝诘谋戎貫?3.78%,而農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占到總勞動(dòng)力比重為51.41 %,農(nóng)村人口數(shù)量與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力規(guī)模的龐大，決定了我們無法照搬歐盟和日本等國(guó)的政府高補(bǔ)貼性社會(huì)養(yǎng)老保障制度模式，同時(shí)也不能直接采用英國(guó)和瑞典等貫徹“普遍性”原則的全民福利型模式或采用斯里蘭卡和南非等通過實(shí)行特殊群體養(yǎng)老金救助制度，確保生活特別困難的農(nóng)村二老年人享有基本養(yǎng)老保障的特殊群體型模式來替代我國(guó)需要建立的農(nóng)村全面的社會(huì)養(yǎng)老保障制度。
其次，農(nóng)村土地保障的非現(xiàn)實(shí)性。我國(guó)的土地僅具有部分養(yǎng)老保障功能，由于農(nóng)業(yè)人口不斷增加，土地非農(nóng)化趨勢(shì)嚴(yán)重，人均耕地從1952年的0.188公頃下降到2003年的0.078公頃。而且由于現(xiàn)行土地制度的缺陷，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，及近年來農(nóng)業(yè)成本不斷上升，當(dāng)承包責(zé)任制的改革效力完全釋放之后，中國(guó)的農(nóng)業(yè)便始終處于徘徊乃至回落狀態(tài)。絕大多數(shù)以農(nóng)業(yè)為主要收人來源的農(nóng)戶（占農(nóng)村總戶數(shù)的77.5%）的人均純收人實(shí)際上處于負(fù)增長(zhǎng)（經(jīng)庭如、華黎，2005）。加之土地收人在農(nóng)戶家庭收人中比重逐年下降，因而土地作為生產(chǎn)資料實(shí)際承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)保障功能弱化。
此外，農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障面臨挑戰(zhàn)。家庭養(yǎng)老保障這種方式源于以自然經(jīng)濟(jì)為特征的農(nóng)業(yè)社會(huì)且一直延續(xù)至今，有著廣泛影響并曾發(fā)揮重要作用。但隨著時(shí)代的進(jìn)步和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)及家庭結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)文化、社會(huì)需求等都處在變革之中，家庭保障面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)，其功能漸趨弱化，難以繼續(xù)勝任農(nóng)村保障的主導(dǎo)地位（經(jīng)庭如、華黎，2005）。所以決不能將農(nóng)村居民的養(yǎng)老全部寄托于家庭成員。
因此，依據(jù)國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)及人口特特征，建立土地、家庭及社會(huì)相結(jié)合的具有中國(guó)特色的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，應(yīng)是目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的最佳選擇，建立一種“政府扶持的儲(chǔ)蓄積累型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”綜合型模式，比較符合我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際情況。
�。ǘ┭驖u進(jìn)的覆蓋方式
在選擇農(nóng)村社會(huì)保障制度模式問題上，打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)勢(shì)在必行，即農(nóng)村應(yīng)該實(shí)行與城鎮(zhèn)一樣的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，建立城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)一模式。但城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度除在養(yǎng)老保障需求、基本原則等方面存在共同之處外，在目前我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平條件下，還有許多方面難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全面接軌。
有著“福利國(guó)家之父”之稱的貝弗里奇，早在1942年就提出了社會(huì)保險(xiǎn)的“全面普遍原則”和“區(qū)別對(duì)待原則”,即要求社會(huì)保障要覆蓋全體國(guó)民，但應(yīng)根據(jù)不同的社會(huì)成員采用不同的社會(huì)保障模式，制定不同的社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)目前正處在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊階段，農(nóng)民分化的速度很快，這就要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，在逐步完善職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造條件逐漸吸收不同農(nóng)民進(jìn)人社會(huì)養(yǎng)老保障制度。就全國(guó)而言，我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障應(yīng)當(dāng)有“進(jìn)”有“退”:發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)積極推進(jìn)，盡快建立起城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)一社會(huì)養(yǎng)老保障模式；在欠發(fā)達(dá)地區(qū)則逐步推行，首先建立項(xiàng)目齊全、形式多樣、覆蓋面廣、標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)?shù)亩鄬哟勿B(yǎng)老保障體系，同時(shí)不斷提高社會(huì)化程度，最終建立起城鄉(xiāng)一體化的、統(tǒng)一的社會(huì)保障體系（何文炯、金皓等，2001） .
此外，在保障水平和保障程度上，應(yīng)有一個(gè)高低、強(qiáng)弱的多層次體系�？紤]到我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，雖然近些年國(guó)民經(jīng)濟(jì)有較快的增長(zhǎng)，但是生產(chǎn)力水平仍然不高，加上農(nóng)村人口眾多，社會(huì)保障水平和保障程度一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保障模式應(yīng)“區(qū)別對(duì)待”.在發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障水平標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)提高。而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，目前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障水平標(biāo)準(zhǔn)不宜制定過高，而應(yīng)有一個(gè)漸進(jìn)的過程。
�。ㄈ┲贫鹊慕⑴c國(guó)家公共財(cái)政的支持密不可分
農(nóng)村人口萎縮以及老齡化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，決定了政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障必須承擔(dān)更大的責(zé)任，這也是發(fā)達(dá)國(guó)家為我們建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度提供的經(jīng)驗(yàn)。正如溫克勒（Winkler）在研究歐盟國(guó)家農(nóng)民養(yǎng)老金的財(cái)政狀況時(shí)說的：“沒有一個(gè)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)能光依靠所繳費(fèi)用來承擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老金的支出。它們都需要依賴政府補(bǔ)助和其他方式來補(bǔ)貼�！保ǘ葒�(guó)柱、朱俊生，2004）。
從公共財(cái)政的角度來看，在農(nóng)村社會(huì)保障范圍中，屬于純公共品包括社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利優(yōu)撫安置、農(nóng)村最低生括保障等。農(nóng)村純公共品的提供同其他純公共品的提供一樣應(yīng)由政府免費(fèi)供應(yīng)。屬于準(zhǔn)公共品范圍的主要是指農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)等。但是由于農(nóng)業(yè)本身具有基礎(chǔ)性和效益的外溢性特征及農(nóng)民對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)和現(xiàn)實(shí)收人水平制約等，政府也應(yīng)該在這些公共產(chǎn)品的提供中承擔(dān)責(zé)任。但長(zhǎng)期以來，公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障缺乏足夠的重視與資金投人。國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投人“僅僅局限于每年200多億元的扶貧開發(fā)基金和用于’五保戶‘、最低生活補(bǔ)助和救災(zāi)救濟(jì)的資金”（度國(guó)柱、朱俊生，2004）。為此，“必須強(qiáng)調(diào)國(guó)家公共財(cái)政在解決農(nóng)民養(yǎng)老保障問題上的支出比重，政府必須在農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障的制度設(shè)計(jì)和財(cái)政投人方面，采取更加積極的態(tài)度和措施。首先，政府應(yīng)穩(wěn)定對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障的政策，減少相關(guān)政策之間的摩擦成本。其次，政府必須加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障的投人。最后，加強(qiáng)管理，提高農(nóng)村養(yǎng)老保障機(jī)構(gòu)的組織和制度效率”（度國(guó)柱、朱俊生，2004）。但考慮到我國(guó)人口眾多，政府財(cái)力還相對(duì)不足，因而為了避免養(yǎng)老金人不敷出導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的窘?jīng)r，要通過提高個(gè)人在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的繳費(fèi)比例，逐漸提高個(gè)人在養(yǎng)老保障中的責(zé)任。這樣做，一方面體現(xiàn)了我國(guó)的國(guó)情特點(diǎn)，另一方面也避免了發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老保障中的弊端。
�。ㄋ模┏浞职l(fā)揮農(nóng)村土地和家庭所應(yīng)有的養(yǎng)老保障輔助功能
土地保障的存在直接決定著農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度完善程度，這也是發(fā)達(dá)國(guó)家為我們建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度提供的啟示。我國(guó)政府對(duì)土地承包期為30年的規(guī)定，在一定程度上保障了土地養(yǎng)老的契約性和可靠性。土地承包的長(zhǎng)期性決定了土地作為部分農(nóng)民養(yǎng)老保障的長(zhǎng)期性是必然的。但在發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村居民的絕大部分收人來自農(nóng)業(yè)以外。因此，土地的收人功能降低，土地保障變得越來越弱，越來越次要，在很多地方甚至出現(xiàn)了土地拋荒現(xiàn)象。來自土地的農(nóng)業(yè)收人已難以保證農(nóng)民的基本生活，使之養(yǎng)老更是奢望。加之我國(guó)農(nóng)民不擁有土地的完整財(cái)產(chǎn)權(quán)或相對(duì)完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)，這一方面使土地讓渡難以順暢進(jìn)行，另一方面又會(huì)使土地的讓渡價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離土地的實(shí)際價(jià)值（經(jīng)庭如、華黎，2005）。因此我國(guó)的土地保障更加需要一份社會(huì)保險(xiǎn)保障配合，才能起到真正養(yǎng)老作用。同樣，家庭養(yǎng)老始終在農(nóng)民養(yǎng)老保障上發(fā)揮著重要的作用，而且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的家庭收人的提高也為家庭養(yǎng)老提供了初質(zhì)保障。家庭養(yǎng)老保障是現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老保障制度的補(bǔ)充，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)、堅(jiān)持并加以積極發(fā)揮其基礎(chǔ)性的養(yǎng)老保障作用，以實(shí)現(xiàn)與社會(huì)養(yǎng)老保障的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展和整體協(xié)同推進(jìn)。
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