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淺析構(gòu)建中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系的制度探析
淺析構(gòu)建中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系的制度探析作者：傅道忠
論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保障 社會養(yǎng)老保障制度 家庭養(yǎng)老
論文摘要：在新的歷史背景下，我國傳統(tǒng)的以家庭養(yǎng)老保障為主的農(nóng)村養(yǎng)老保障模式面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。改革的基本思路是：逐步擴大養(yǎng)老保障履蓋面，拆除“二元養(yǎng)老保障”的體制屏障，建立把廣大農(nóng)民包括在內(nèi)的社會養(yǎng)老保障制度體系；構(gòu)筑農(nóng)村老年人口社會救濟制度，逐步建立和完善具有適當標準的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度；加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基金管理；建立養(yǎng)老金個人賬戶制度。
中共十六屆四中全會明確提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的奮斗目標，而和諧社會的一項重要內(nèi)容就是城鄉(xiāng)之間的和諧。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的和諧，必須關(guān)注農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展，不斷縮小城鄉(xiāng)之間的差距，使農(nóng)村居民享有與城鎮(zhèn)居民平等的權(quán)利。具體在社會保障制度建設(shè)方面，必須使包括社會養(yǎng)老保障制度在內(nèi)的社會保障制度從城鎮(zhèn)延伸到農(nóng)村。通過農(nóng)村社會養(yǎng)老保障等制度建設(shè)及實施，切實解決農(nóng)村居民的生存與發(fā)展問題，為社會的穩(wěn)定與和諧提供重要的制度保證。
一、中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀與問題分析
我國不僅是世界上人口最多的國家，同時也是老年人口最多的國家。據(jù)最新資料顯示：目前中國的總?cè)丝谝呀?jīng)超過13億，其中60歲以上老年人口達到1.34億，超過總?cè)丝诘?0% ; 65歲以上老年人口1.1億，占總?cè)丝诘?.5%.按照國際標準，中國已經(jīng)進人老齡化社會，且人口老齡化的增長速度快于預期，這一趨勢在今后相當長的一段時期內(nèi)將持續(xù)下去。人口老齡化導致社會負擔加重、貧困人口增加等一系列問題，成為影響中國經(jīng)濟發(fā)展的重要問題。
在老年人口的區(qū)域分布上，與城市老年人口相比，我國農(nóng)村老年人口不僅絕對數(shù)量遠遠超過城市（全國70%以上的老齡人口分布在農(nóng)村地區(qū)），在老齡化程度與速度方面也遠遠超過城市。這個龐大的老年群體與城市老年職工的重大差異主要體現(xiàn)在，他們無工薪，沒有退休年齡的規(guī)定，年老喪失勞動能力后不能享受退休金待遇，生活缺乏基本的社會保障。從我國目前的情況來看，一方面由于實行計劃生育政策，農(nóng)村家庭子女數(shù)量持續(xù)下降，這對農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式提出了挑戰(zhàn)；另一方面，由于農(nóng)村大量的青壯年勞動力通過各種渠道流人并滯留在城市，進一步加深了農(nóng)村養(yǎng)老問題解決的難度。人口遷移對于農(nóng)村老年人口的供養(yǎng)是一個不可忽視的因素，由于大量農(nóng)村青壯年涌人城鎮(zhèn)，農(nóng)村勞動力出現(xiàn)了老齡化趨向，一些老人不僅很難得到子女的供養(yǎng)，反而比以前更多地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，甚至還負擔起照顧外出打工者子女的責任。（1如何解決他們的養(yǎng)老問題是一大難題，但這個難題又必須解決，因為這關(guān)系到廣大農(nóng)村老年人的基本生活權(quán)益，關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)能否得以順利實施，關(guān)系到國家的長治久安。
從我國目前農(nóng)村老年人口供養(yǎng)的情況看，家庭養(yǎng)老方式仍然是農(nóng)村養(yǎng)老的主要形式。據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查和估計，這一方式約占整個農(nóng)村養(yǎng)老保障的92% ,具體形式包括老年人自養(yǎng)、靠子女供養(yǎng)、配偶供養(yǎng)和其它直系或非直系親屬供養(yǎng)。除家庭供養(yǎng)之外，農(nóng)村基層組織對“三無”（無依無靠、無勞動能力、無生活來源）老人實行“五保”（保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬）。五保供養(yǎng)主要采取兩種形式，一是集中在敬老院供養(yǎng)，二是分散供養(yǎng)，由村級組織負責，由鄰里照顧。另外一項傳統(tǒng)的政府供養(yǎng)方式為對優(yōu)撫對象中老人的優(yōu)待撫恤。除此之外，在農(nóng)村還存在其它形式的老年供養(yǎng)方式，如部分地區(qū)鄉(xiāng)村干部享受的養(yǎng)老補助，在少數(shù)地區(qū)實行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)退休職工養(yǎng)老制度等。一些新興形式如養(yǎng)老儲蓄和社會化養(yǎng)老制度仍大多處于籌資階段，這兩種制度的參加者絕大多數(shù)為年輕人，它們對目前的農(nóng)村老齡人口幾乎沒起到保障作用。根據(jù)以上情況，我們認為，中國農(nóng)村老年人口絕大多數(shù)還停留在家庭養(yǎng)老階段，以傳統(tǒng)養(yǎng)老模式為主的局面尚未得到根本改變。盡管出現(xiàn)了一些新興的養(yǎng)老保險形式為未來農(nóng)村養(yǎng)老模式提供了借鑒，但目前的覆蓋率小，待遇也較低。傳統(tǒng)的政府養(yǎng)老方式在新的歷史背景下，其作用正在弱化。
此外，進城務工的農(nóng)村勞動力的社會養(yǎng)老保障問題正變得日益突出。目前全國有2.5億農(nóng)民工，擁有養(yǎng)老保險的不到3000萬人，數(shù)年后，這些農(nóng)民工進人老年人行列，屆時不會種田、沒有田種的老民工將是一個嚴峻的社會安全隱患。即使加人了社會養(yǎng)老保險的農(nóng)民工，由于尚未實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，如果要異地轉(zhuǎn)移保險金，也只能轉(zhuǎn)移個人賬戶部分，企業(yè)和社會統(tǒng)籌部分大都不能轉(zhuǎn)移，而輸出地也沒有接受農(nóng)民工養(yǎng)老保險的銜接措施。事實上，多數(shù)地方政府要求農(nóng)民工買養(yǎng)老保險，主要是為了彌補現(xiàn)在的支付不足，導致農(nóng)民工很難享受到足額的養(yǎng)老保險金。而且由于目前養(yǎng)老保險欠賬較大，只好動用其他人繳納的保險費支付，這其中就包括了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險金。這就造成了現(xiàn)實中農(nóng)民工養(yǎng)老保險推進不力的兩大瓶頸，一是企業(yè)主花錢為農(nóng)民工買保險，但農(nóng)民工并未得到實惠，反而還增加了企業(yè)生產(chǎn)成本；二是許多農(nóng)民工不愿意買養(yǎng)老保險，因為當他們離開打工之地后就很難享受到這部分的保障。
這說明，農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式已經(jīng)面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。這決定了我國現(xiàn)階段必須在農(nóng)村家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)上，建立相應的社會化養(yǎng)老保障體系。
二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險改革試點情況分析
我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險早在20世紀80年代就開始了試點工作，目前全國有1870個縣（市）開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作，5500萬農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險。另一方面，農(nóng)村特困老年人生活救助工作也逐步展開，有1200多個縣（市）建立了農(nóng)村最低生活保障制度，享受農(nóng)村低保的人數(shù)達到445萬。沒有建立農(nóng)村低保制度的地區(qū)也根據(jù)各自的情況對貧困老年人實行定期定量救助，使他們的基本生活得到保障。青海、重慶等省市還探索了開發(fā)式扶貧的辦法，幫助農(nóng)村特困老年人“脫貧”;四川等地將農(nóng)村養(yǎng)老與獎勵計劃生育相結(jié)合，向農(nóng)村計劃生育獎勵扶助對象發(fā)放獎勵扶助金；廣東、浙江和上海的一些地區(qū)則適時啟動了失地農(nóng)民社保工作，其中比較典型的一些范例有：
北京市大興區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由政府組織引導，農(nóng)民自愿參加，籌資模式以個人繳費為主，區(qū)政府每年出資1500萬元予以補貼，有條件的村還可自行予以補助。政策規(guī)定，凡大興區(qū)行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)戶口的各類人員和具有小城鎮(zhèn)戶口但仍從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的人員均可參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。政府為參保人員建立農(nóng)村社會養(yǎng)老政府補貼賬戶，繳費標準按領(lǐng)取標準測算，原則上最低繳費標準以預期領(lǐng)取的養(yǎng)老金不低于本區(qū)當年農(nóng)村最低生活保障標準的120%確定，保險費采取按季、按年或夏繳方式繳納。除用村集體土地等資產(chǎn)變現(xiàn)收益一次性給村民繳納養(yǎng)老保險費的人保年齡不限外，參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的年齡以參加生產(chǎn)勞動為起點，一般為16至60周歲。養(yǎng)老金領(lǐng)取一般從年滿60周歲的次月開始，直至身故，對因病或因殘喪失勞動能力的被保險人，領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡可提前到50周歲。
上海市則在上世紀末就制訂了仕海市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法》（1996年）。辦法規(guī)定，凡上海市范圍內(nèi)農(nóng)村各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)（含外商投資企業(yè)）、事業(yè)單位、機關(guān)和其它各類經(jīng)濟組織的在職人員、農(nóng)副業(yè)從業(yè)人員、個體工商戶及幫工均可參加農(nóng)村養(yǎng)老保險。繳費原則是：企業(yè)、事業(yè)單位和機關(guān)按照工資總額巧%的比例繳納養(yǎng)老保險，個人按上年度月平均工資的5%繳納，每月繳費，最低年限15年。針對純農(nóng)戶的養(yǎng)老保險，車墩鎮(zhèn)的實踐是：村民每月每人繳10元，全年120元，村、鎮(zhèn)兩級從原集體積累中提取一定費用（每人24元統(tǒng)籌金），村民到退休年齡每月可領(lǐng)取70 — 80元養(yǎng)老金。此外，上海市已全面推進小城鎮(zhèn)保險制度，切實解決離土農(nóng)民的社會保障問題，逐步探索并實現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度向小城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)換。根據(jù)各區(qū)縣實際，上海市政府制定了老年農(nóng)民養(yǎng)老金的最低發(fā)放標準，進一步完善農(nóng)村社會救助幫困機制，確保農(nóng)村低保實現(xiàn)“應保盡�！�.
2003年8月28日，浙江省政府發(fā)出了佚于加快建立被征地農(nóng)民社會保障制度的通知》，提出自2003年起建立被征地農(nóng)民的社會保障制度。規(guī)定被征地農(nóng)民的社會保障，一般可先實行基本生活保障方式，也可實行基本生活保障與社會保險相結(jié)合的辦法；少數(shù)有條件的地方，可直接將其納人城鎮(zhèn)社保體系。被征地農(nóng)民參加基本生活保障和基本養(yǎng)老保險所需的資金由政府、村（組）集體經(jīng)濟組織、個人共同出資籌集。政府承擔部分不低于保障資金總額的30%,可先從土地出讓金收人等政府性資金中列支；村（組）集體經(jīng)濟組織和個人承擔70%,從土地補償費、征地安置補助費中列支和抵交。2004年5月，浙江省出臺了佚于建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的指導意見》。之后，全省11個設(shè)區(qū)市中已有10個市，以及紹興、諸暨、浦江等20多個縣（市、區(qū)）就被征地農(nóng)民的保障對象、保障資金管理和就業(yè)以及相關(guān)工作出臺了實施細則。要求2004年年底前，全省所有的市、縣（市、區(qū)）都必須建立被征地農(nóng)民的社會保障制度，并在11個市的市區(qū)和每個市至少1個縣（市、區(qū)）開始實施。
從以上情況來看，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革試點取得了一定的成效，但從全國范圍看，仍然存在許多待解決的問題，主要表現(xiàn)在：一是資金使用的規(guī)范和保值增值問題。從20世紀80年代開始興辦的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，存在資金使用不規(guī)范、透明度不高、安全系數(shù)小和保值增值困難等問題。二是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋率仍然較低，絕大部分農(nóng)民仍然沒有被納人農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系。而且農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的發(fā)展程度存在區(qū)域間發(fā)展的極度不平衡，東部地區(qū)的發(fā)展程度要遠遠高于中西部地區(qū)。三是農(nóng)民的預算約束。在未參加社會養(yǎng)老保險的農(nóng)民中，一個重要的原因是因為農(nóng)民感到?jīng)]有余錢。四是自我平衡模式的缺陷。農(nóng)村社會養(yǎng)老基金既沒有代際間的調(diào)劑，也沒有同代內(nèi)不同收人者之間的調(diào)劑，只能依靠個人積累。由于在現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險方案中集體補助的份額不高，所以在這樣的制度設(shè)計下會造成“預約”的收人分配差距。五是與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險相配套的規(guī)章制度不健全。我國城鎮(zhèn)的社會養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展迅速，黨和政府對此高度重視，但對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險卻重視不夠，雖然早在1995年，民政部就頒布了《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》作為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基本政策依據(jù)，但僅以此為依據(jù)構(gòu)建一個健全、規(guī)范的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系還有一定的難度。六是流動人口參與問題。由于目前養(yǎng)老保險體制以縣為單位，缺乏全國統(tǒng)一的社會保險編號，所以外出打工人員的養(yǎng)老保險很難被覆蓋。正是由于存在這些問題，導致我國農(nóng)村社會養(yǎng)老制度的建立異常緩慢，遠遠不能適應形勢發(fā)展的需要。
三、構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系的制度安排
我國現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老方式，包括國家和社會養(yǎng)老、家庭子女養(yǎng)老和老年人個人養(yǎng)老三部分，其中以家庭子女養(yǎng)老為主，是結(jié)構(gòu)性養(yǎng)老。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，人們價值取向和道德觀念的改變，家庭子女養(yǎng)老功能呈弱化趨勢，而依靠老年人個人勞動自養(yǎng)，又受到年齡和健康狀況的限制。因此，未來的農(nóng)村養(yǎng)老保障模式，必須是以社會養(yǎng)老為主、家庭子女養(yǎng)老和老年人個人養(yǎng)老為輔的模式。從目前和未來相當長時期我國的實際出發(fā)，應積極發(fā)展社會養(yǎng)老保障，而我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建必須從制度層面人手：
1.擴大養(yǎng)老保障覆蓋面，逐步拆除城鄉(xiāng)“二元養(yǎng)老保障”的體制屏障，建立把廣大農(nóng)民包括在內(nèi)的統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保障制度體系。在城鄉(xiāng)二元社會及經(jīng)濟制度下，我國的社會保障和社會福利往往優(yōu)先考慮城市人口，包括養(yǎng)老保險問題。這種做法在特定的歷史背景下是迫于無奈，是傳統(tǒng)的思維慣性和政府能力尤其是財政能力低下所致。但經(jīng)過改革開放20余年的發(fā)展，我國的經(jīng)濟實力和財政實力都大大增強，政府目前完全有能力統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展問題，包括在社會保障制度等制度建設(shè)方面，都應該城鄉(xiāng)統(tǒng)籌加以考慮。為此，除了財政、稅收等體制需做調(diào)整外，還必須對具有某種經(jīng)濟待遇和社會福利的戶籍制度進行改革，實行居住地登記制度，徹底改變城鄉(xiāng)有別的歧視性的政策與制度，給農(nóng)民以國民待遇，只有這樣，農(nóng)民才能真正享受到社會養(yǎng)老保險。
2.構(gòu)筑農(nóng)村老年人口社會救濟制度。除對五保戶和符合優(yōu)撫條件的老人提供社會救助外，還應對貧困家庭的老人提供生活救助。這樣的社會救助制度有助于維護社會公正，能夠較好地體現(xiàn)政府的再分配功能，并較好地解決農(nóng)村老人的基本生活問題。
3.逐步建立和完善科學的、切合實際的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險繳納和支付標準。在目前大部分農(nóng)村試點地區(qū)，社會養(yǎng)老保險制度待遇偏低是一種普遍的現(xiàn)象。農(nóng)村老年人口月人均養(yǎng)老金根本無法保障其基本生活。因此，應根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和收人水平的提高，逐步提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險繳納和支付標準，逐步增加政府補貼，提高養(yǎng)老保障水平，防止老年貧困化，確保農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的正常運行。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險繳費形式方面，應根據(jù)農(nóng)村的實際情況，制定出不同的繳費基數(shù)和繳費期限，繳費期限可夏交也可按年繳納。通過制度變革，真正發(fā)揮農(nóng)村社會養(yǎng)老保險穩(wěn)定社會、服務社會、促進社會經(jīng)濟發(fā)展的積極作用。
4.加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基金管理，確保農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的保值增值。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中，最為突出的問題是基金的保值增值問題。由于農(nóng)村養(yǎng)老基金幾乎完全由個人積累構(gòu)成，在缺乏政府補貼的情況下，基金的保值增值問題顯得尤為突出。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金是參保農(nóng)民日后養(yǎng)老的“活命錢”,其管理水平的高低直接關(guān)系該事業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金具有規(guī)模大、周期長的特點，如果不能實現(xiàn)保值增值，就難以保證養(yǎng)老金的及時足額給付。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金增值渠道單一與基金客觀上要求高收益之間存在一定的矛盾，加之近年來銀行存款利率一直維持在低水平之上，導致農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金增值困難。在部分地區(qū)，出現(xiàn)為追求較高收益率而違規(guī)運作基金的問題。因此，必須加強對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的管理。建立基金分級運營機制，出臺基金運營優(yōu)惠政策并拓寬運營渠道，確保其保值增值。但另一方面，出于防范風險的考慮，應對養(yǎng)老基金進行規(guī)范，在進一步強化監(jiān)管的前提下，通過基金在資本市場的運作實現(xiàn)其保值增值。
5.建立養(yǎng)老金個人賬戶制度，保證養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。社會養(yǎng)老保障同其他社會保障一樣，是帶有強制性的保障，要在政府主持和監(jiān)督下實施。但同時也應發(fā)揮市場機制的作用，資金籌措渠道、管理方式和養(yǎng)老金發(fā)放等，都要盡可能地借助市場機制。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障應嚴格實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，個人繳納部分全部納人個人賬戶，集體繳納和財政補助部分按照一定比例分別人統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶，個人繳費情況與其未來的社會養(yǎng)老享受的標準掛鉤。對于養(yǎng)老保險金的異地轉(zhuǎn)移應實行全國統(tǒng)籌，通過辦理統(tǒng)一的保險卡，將農(nóng)民個人養(yǎng)老賬戶的余額和社會統(tǒng)籌賬戶的相關(guān)部分都打進卡里，所有賬戶隨人走，方便接受地區(qū)的社保部門辦理轉(zhuǎn)移手續(xù)。
6.進一步加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)。應按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的思路，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保障事業(yè)做到有法可依、有章可循。我國的立法機關(guān)應制定出專門的法律、法規(guī)、制度，以保證農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的健康、有序、規(guī)范發(fā)展。對養(yǎng)老保險費實行專戶存儲，規(guī)范賬目管理，執(zhí)行嚴格的財務審批制度，確保�？顚Ｓ谩榱吮ＷC農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金的正常運轉(zhuǎn)，必須建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險費監(jiān)督審核制度。除加強民政、財政兩部門的互相監(jiān)督和互相制約外，還必須加強審計部門的監(jiān)督和審核。
7.加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險隊伍建設(shè)。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的政策性、技術(shù)性和專業(yè)性都很強，因此要求相關(guān)工作人員特別是管理干部必須具有高尚的職業(yè)道德和良好的業(yè)務素質(zhì)。這就必須對這支隊伍進行思想教育和系統(tǒng)的業(yè)務培訓，提高其職業(yè)道德水平、理論水平和業(yè)務能力，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的開展有可靠的人才保證。
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