淺談建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障體系——從構(gòu)建和諧社會(huì)的角度出發(fā)

　　淺談建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障體系——從構(gòu)建和諧社會(huì)的角度出發(fā)
　　
　　作者：鐘艷群
　　
　　論文關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民　養(yǎng)老保障制度　土地?fù)Q社�！∩鐓^(qū)養(yǎng)老院
　　
　　論文摘要：隨著工業(yè)化和城市化的快速進(jìn)程、每年會(huì)在目前全國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)為4000萬(wàn)的基礎(chǔ)上再加250萬(wàn)以上形成大批的“種田無(wú)地，上班無(wú)崗，低保無(wú)份”失地農(nóng)民。一次性貨幣補(bǔ)償安置費(fèi)缺乏對(duì)他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮、征地速度超過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平導(dǎo)致缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)、失地農(nóng)民素質(zhì)不能適用幣場(chǎng)化就業(yè)的趨勢(shì)等原因，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題是失地農(nóng)民最為關(guān)注的問(wèn)題，是最為迫切需要解決的問(wèn)題，也是構(gòu)建“和諧社會(huì)”的社會(huì)基石。
　　
　　2005年溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中指出“三農(nóng)”問(wèn)題依然是本年政府工作中的重點(diǎn)，把“三農(nóng)”問(wèn)題放在全部工作的重中之重，反映了本屆政府求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)和人民的意愿，體現(xiàn)了以人為本，“三農(nóng)”問(wèn)題是全社會(huì)的問(wèn)題，農(nóng)民安定了，社會(huì)都會(huì)安定，才有利于構(gòu)建和諧社會(huì)。而失地農(nóng)民是既有別于一般有土地保障的農(nóng)民，又不同于城鎮(zhèn)居民的邊緣群體。隨著工業(yè)化和城市化的快速進(jìn)程，每年還要征250-300萬(wàn)畝耕地，每年要在目前全國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)的基礎(chǔ)上再加250萬(wàn)以上形成大批的“種田無(wú)地，上班無(wú)崗，低保無(wú)份”失地農(nóng)民。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，一次性征地補(bǔ)償費(fèi)給他們的生活帶來(lái)了短暫的改善，但令人堪憂的是，他們的未來(lái)養(yǎng)老問(wèn)題如何解決？因此，建立被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度，維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)利，是失地農(nóng)民最為關(guān)注的問(wèn)題，是最為迫切需要解決的問(wèn)題。
　　
　　一、建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的必要性
　　
　　在20世紀(jì)80年代、1992年前后和2003年前后，我國(guó)先后興起了三波被稱之為“新圈地運(yùn)動(dòng)”的土地征用浪潮，截止2003底，全國(guó)的開發(fā)區(qū)占有地約3.54萬(wàn)平方公里，已超過(guò)現(xiàn)有城市建設(shè)用地的總量。在征地的過(guò)程中，政府既是參與者，又是監(jiān)督者和利益分享者，漠視了失地農(nóng)民的土地收益權(quán)，剝奪了失地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，嚴(yán)重挫傷了政府在農(nóng)民心目中的威嚴(yán)和信任。因此，相當(dāng)數(shù)量的失地農(nóng)民面廟著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也給建立“和諧社會(huì)”的目標(biāo)帶來(lái)嚴(yán)重的阻礙，有學(xué)者認(rèn)為，失地農(nóng)民問(wèn)題甚至比前幾年的“下崗”問(wèn)題更為嚴(yán)峻，在一定程度上已危及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和健康發(fā)展。其原因在于：
　　
　�。ㄒ唬┮淮涡园l(fā)放補(bǔ)償安置費(fèi)，讓其自謀職業(yè)，對(duì)失地農(nóng)民的未來(lái)出路缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。土地是我國(guó)廣大農(nóng)民的基本保障，相對(duì)于城市失業(yè)人口而言，它是就業(yè)保障，相對(duì)于農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，它又起著失業(yè)保障的作用。土地被征用后，補(bǔ)償費(fèi)用的不合理使農(nóng)民獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)用不足以維持其長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活保障、尤其是他們現(xiàn)期消費(fèi)的短期化行為，導(dǎo)致貨幣補(bǔ)償起不到養(yǎng)老保障的作用。
　　
　�。ǘ�）征地速度超過(guò)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、導(dǎo)致失地農(nóng)民缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)。征地是城市化和工業(yè)化必然產(chǎn)物、也是讓更多農(nóng)民離開土地，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力快速轉(zhuǎn)移的途徑，讓他們?cè)诔鞘蟹寝r(nóng)業(yè)部門獲得就業(yè)機(jī)會(huì)，使農(nóng)民能夠分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化帶來(lái)的利益成果。但是政府和上地開發(fā)商為了各自的利益，政府可以從土地拍賣中可獲得巨額利潤(rùn)、而開發(fā)商可以以低廉的價(jià)格購(gòu)買到土地，抑或自己投資開發(fā)建廠，抑或以高價(jià)出讓給投資者。但是、據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年底，占耕地面積有43%被閑置，這部分根本未給農(nóng)民帶來(lái)任何收益、不能提供就業(yè)機(jī)會(huì)、造成大批農(nóng)民失地又失業(yè)、不斷擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距。
　　
　�。ㄈ�）失地農(nóng)民素質(zhì)不能適用市場(chǎng)化就業(yè)的趨勢(shì)，造成農(nóng)民結(jié)構(gòu)性失業(yè)，隨后變成長(zhǎng)期失業(yè)。征地后，在政府安置中，失地農(nóng)民被安排參加勞動(dòng)技能培訓(xùn)。由于市場(chǎng)信息不對(duì)稱，政府沒(méi)有在了解充分信息的情況下開設(shè)的培訓(xùn)項(xiàng)目和市場(chǎng)就業(yè)需求相背離，再加上委托人（政府）和代理人（培訓(xùn)機(jī)構(gòu)）之間存在博弈關(guān)系，缺乏政府的監(jiān)督，培訓(xùn)的質(zhì)量不高。再者，失地農(nóng)民自身的文化素質(zhì)和技術(shù)水平有限，不能適應(yīng)市場(chǎng)化的要求。這兩方面的因素疊加起來(lái)，就出現(xiàn)了大批地“種田無(wú)地，上班無(wú)崗”的失地農(nóng)民。
　　
　　（四）現(xiàn)代家庭養(yǎng)老模式正趨于弱化。按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，60歲以上人口占總?cè)丝诘膌0%或65歲以。上人口占總?cè)丝诘?%來(lái)算的話，在2000年我國(guó)就已經(jīng)進(jìn)人了老齡社會(huì)，加上我國(guó)人口老齡社會(huì)的特點(diǎn)是老年人口基數(shù)大、增長(zhǎng)速度快。中國(guó)一直有由家庭養(yǎng)老或者個(gè)人養(yǎng)老的歷史傳統(tǒng)習(xí)慣。自從開始實(shí)行計(jì)劃生育政策以后，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化：家庭規(guī)模日趨小型化，農(nóng)村獨(dú)生子女幅度增加，“四二一”家庭結(jié)構(gòu)正在逐步形成，即各自父母四人、夫妻雙方、一個(gè)小孩的結(jié)構(gòu)。此外，隨著大批年輕勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，形成“空巢家庭”.隨著價(jià)值觀念的變化，婚后與父母分家另過(guò)，贍養(yǎng)父母的意識(shí)不如以前，失地農(nóng)民缺少年輕一代的贍養(yǎng)，家庭的保障功能被弱化。
　　
　　二、建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度的機(jī)制創(chuàng)新
　　
　　從公正、公平的角度將失地農(nóng)民納人最低生活保障制度。目前，農(nóng)民的最低生活保障權(quán)利往往被國(guó)家以各種名義剝奪，例如1999年國(guó)務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》，其適應(yīng)的范圍只是城鎮(zhèn)居民。失地農(nóng)民現(xiàn)在既不享有土地賦予的保障、也不享有城市居民一樣的社會(huì)保障。從失地到就業(yè)這段過(guò)渡時(shí)間內(nèi)大多數(shù)農(nóng)民處于失業(yè)狀態(tài)、生活陷人困境。因此，建立最低生活保障制度是為了保障他們目前的生活狀況，讓他們平穩(wěn)地過(guò)渡到就業(yè)狀態(tài)，在一定程度上能夠起到穩(wěn)定社會(huì)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，它與未來(lái)的養(yǎng)老保障體系起到前后相呼應(yīng)的作用。
　　
　　從土地?fù)Q社保的角度為失地農(nóng)民建立基本養(yǎng)老保障。以個(gè)人繳費(fèi)為主、政府和集體為補(bǔ)充的繳費(fèi)原則、以低門檻進(jìn)人、低標(biāo)準(zhǔn)享受為原則、參照職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的“新人”辦法進(jìn)行，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)全省統(tǒng)一，個(gè)人帳戶養(yǎng)老金可根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收人水平確定不同標(biāo)準(zhǔn)。為失地農(nóng)民建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，即是用土地?fù)Q社保政府征用土地后，除了給村集體土地補(bǔ)償款（由村集體作為主體按照比例分配給村民）外，把原本直接支付給農(nóng)民的安置費(fèi)用于替失地農(nóng)民購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)，不足部分由財(cái)政補(bǔ)貼。失地農(nóng)民到“退休年齡”（男60歲，女55歲）后，可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金�！耙酝恋�?fù)Q保障”是指從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保障制度。首先，土地征用款是農(nóng)民失去土地后維持可持續(xù)生計(jì)的惟一資本，政府利用它積極引導(dǎo)失地農(nóng)民投資于養(yǎng)老保障，是維護(hù)他們切身利益的重要舉措其次，只有切實(shí)解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，才能降低企業(yè)吸納失地農(nóng)民的成本，增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，從而為他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展拓展空間，進(jìn)而形成“以土地?fù)Q保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”良性循環(huán)；第三、建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度雖然會(huì)增加城市用地成本，但與政府向社會(huì)高價(jià)出售的土地相比，相距甚遠(yuǎn)。
　　
　　整個(gè)制度設(shè)計(jì)呈現(xiàn)的特點(diǎn)是分年齡、多層次、全覆蓋。如杭州市江干區(qū)規(guī)定對(duì)征地時(shí)年齡在16周歲以下的失地農(nóng)民，實(shí)行一次性貨幣安置對(duì)征地時(shí)在勞動(dòng)年齡段內(nèi)的失地農(nóng)民，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)能滿15年的、給予參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不能滿15年的，參加杭州市政府規(guī)定的“低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)、低標(biāo)準(zhǔn)享受”（簡(jiǎn)稱“雙低”）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；對(duì)征地時(shí)年齡在50一60周歲的婦女、又不符合參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或“雙低”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)征地時(shí)年齡在60周歲以上的失地農(nóng)民建立基本生活補(bǔ)助制度。
　　
　　從“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀建立“社區(qū)養(yǎng)老院”模式的養(yǎng)老保障�，F(xiàn)在就生活方式而言，養(yǎng)老分為居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。社會(huì)人口普查表明，我國(guó)僅有20老人生活在社會(huì)福利院和敬老院，98%生活在不同類型的家庭。從這個(gè)數(shù)字不難看出，絕大多數(shù)的老人要靠子女實(shí)行居家養(yǎng)老。然而，“空巢老人”隨著年齡的增大，老人照顧自己的能力逐漸減弱，再加上心靈上的孤獨(dú)感，不能真做到“安度晚年”.土地承載著生產(chǎn)資料和社會(huì)保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養(yǎng)老保障便成了的后顧之憂。這時(shí)政府有責(zé)任照顧這些老人，組織下崗女工或失業(yè)婦女，進(jìn)行家政培訓(xùn)，建立社區(qū)養(yǎng)老院，老人們?cè)谏鐓^(qū)有小孩的打鬧聲、年青人的嘻笑聲，還有精心的服務(wù)中享樂(lè)中安度晚年。這樣既解決了失地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題，也能促進(jìn)婦女就業(yè)。
　　
　　從多次的角度出發(fā)建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。商業(yè)壽險(xiǎn)在社會(huì)保障體系建設(shè)中具有不可替代的作用，是構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系一項(xiàng)重要內(nèi)容。有條件的家庭為了退休后能夠得到更高的養(yǎng)老金，可以自愿購(gòu)買商業(yè)壽險(xiǎn)。當(dāng)然，不可否認(rèn)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老等觀念總體上制約了農(nóng)民的壽險(xiǎn)需求，為此，宣傳部門、農(nóng)村基層組織和保險(xiǎn)公司都要加大力度，使保險(xiǎn)宣傳深人失地農(nóng)村，使失地農(nóng)民充分了解保險(xiǎn)的意義和功能，增強(qiáng)保險(xiǎn)意識(shí)，更新他們養(yǎng)老、健康觀念。
　　
　　三、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金的籌措
　　
　　失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障基金的來(lái)源主要從三個(gè)方面一是應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)民所得的征地補(bǔ)償費(fèi)，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范分配比例，是確保基金來(lái)源的前提條件。二是政府的財(cái)政拔款。政府從土地轉(zhuǎn)讓中取得了巨額的增值收益，理應(yīng)為失地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金提供支持。如浙江省某村的土地，政府拍賣價(jià)為100萬(wàn)/畝，農(nóng)民得到的補(bǔ)償費(fèi)用只有2.5萬(wàn)/畝，政府從中獲得的收益可見一斑。無(wú)論從公正的角度還是從責(zé)任的角度出發(fā)，政府都應(yīng)該為失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老保障基金。另外，土地開發(fā)商從土地中獲得的豐厚利潤(rùn)，還可考慮對(duì)房地產(chǎn)等非公共需要的用地單位，收取適當(dāng)?shù)母郊淤M(fèi)用，并加人保障基金內(nèi)。三是土地收益價(jià)。廣東的“南海模式”是最為典型的例子，使農(nóng)民變?yōu)楣擅�，農(nóng)民的土地承包權(quán)變?yōu)楣煞莘旨t權(quán)，促進(jìn)了農(nóng)民非農(nóng)化和向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，同時(shí)保障了農(nóng)民的土地收益權(quán)，保障了基金的來(lái)源。
　　
　　總之，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度的建立和推進(jìn)，是完善社會(huì)保障體系、維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益的重要內(nèi)容，也是促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保持社會(huì)穩(wěn)定的重要措施，是推動(dòng)建立“和諧社會(huì)”的制度保證。如何解決廣大失地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題，對(duì)我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)來(lái)說(shuō)還是一個(gè)未解的重大課題，還需要繼續(xù)進(jìn)行研究和探索。

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