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試論中國(guó)食品監(jiān)管的得失與破局
論文摘要 就制度而言，我國(guó)目前食品安全監(jiān)管體制基本符合國(guó)情，解決食品安全問(wèn)題，其重中之重不在于創(chuàng)新制度，而在于改革人事。
論文關(guān)鍵詞 食品安全 監(jiān)管 人事制度
《食品安全法》出臺(tái)已過(guò)三年，作為食品安全領(lǐng)域的基本法，它確定了“以分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管格局，明確了各相關(guān)部門(mén)在監(jiān)管過(guò)程中的各自職能，并著力通過(guò)成立國(guó)務(wù)院食品安全委員以協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管缺位與越位的問(wèn)題，從理論上構(gòu)建了一套從農(nóng)田到餐桌的無(wú)縫監(jiān)管體系。然而該法實(shí)施后，“雙匯瘦肉精”事件、“上海染色饅頭”事件乃至“沈陽(yáng)毒豆芽”事件相繼發(fā)生，一而再/再而三得擾亂市場(chǎng)秩序、危害人民生命健康與財(cái)產(chǎn)安全，使群眾不禁對(duì)此制度的有效性提出質(zhì)疑。
眾多學(xué)者也紛紛呼吁改革現(xiàn)有制度，建立垂直統(tǒng)一的監(jiān)管體制，提高監(jiān)管效率，填補(bǔ)監(jiān)管空白，實(shí)現(xiàn)真正嚴(yán)密的無(wú)縫監(jiān)管。
一、我國(guó)食品安全監(jiān)管制度的選擇
2009年6月1日正式施行的《食品安全法》明確規(guī)定，我國(guó)采用“以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管模式。其中，國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，作為最高議事機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)食品衛(wèi)生工作；同時(shí)，衛(wèi)生行政部門(mén)作為綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等六項(xiàng)職責(zé)，農(nóng)業(yè)行政、工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)等部門(mén)分別則對(duì)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)、食品流通和餐飲服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的職能。正如政治學(xué)家所說(shuō)的那樣，一項(xiàng)制度的出現(xiàn)并非是憑空產(chǎn)生的，其自有社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件以及人事變遷的基礎(chǔ)。我國(guó)目前采取此項(xiàng)制度同樣有其原因。wwW.11665.cOM
（一）歷史慣性
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在食品安全領(lǐng)域便一直采取類(lèi)似分段監(jiān)管的模式，利用一個(gè)部門(mén)監(jiān)管食品生產(chǎn)流通的一項(xiàng)環(huán)節(jié)。譬如工商行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管、農(nóng)業(yè)行政部門(mén)負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，各部門(mén)在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)已有多年經(jīng)驗(yàn)積累和技術(shù)沉淀，處理相關(guān)問(wèn)題專(zhuān)業(yè)能力駕輕就熟。并且，相關(guān)部門(mén)長(zhǎng)期存在，形成了相應(yīng)的利益集團(tuán)，地位相對(duì)鞏固，撼之不易。
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在現(xiàn)實(shí)方面，首先，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的階段，為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，食品安全監(jiān)管同時(shí)也賦予了促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。而這一目標(biāo)需要農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、商業(yè)、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)管理等多個(gè)部門(mén)共同負(fù)責(zé)。如此，則保障食品安全的任務(wù)也自然應(yīng)分配給各個(gè)部門(mén)。
其次，我國(guó)食品產(chǎn)業(yè)體系龐大，產(chǎn)業(yè)鏈過(guò)長(zhǎng)，幾乎囊括了相關(guān)所有食品加工的全過(guò)程，統(tǒng)一的一個(gè)部門(mén)無(wú)論是精力抑或是能力，都難以完成如此巨大的工程。相比一下，采用分段監(jiān)管方才是明智之選。
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很多人認(rèn)為多部門(mén)對(duì)同一領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管，其職能相互重疊或者缺位，從而造成的“多頭監(jiān)管”是中國(guó)食品安全監(jiān)管弊病的癥結(jié)所在，實(shí)則不然。根據(jù)馬沙（mertha）所界定的政策執(zhí)行市場(chǎng)理論，當(dāng)兩個(gè)或者更多獨(dú)立的官僚機(jī)構(gòu)缺乏傳統(tǒng)的內(nèi)生性制度激勵(lì)來(lái)執(zhí)行政策，發(fā)現(xiàn)它們的執(zhí)行權(quán)力交疊，而在他們的管轄權(quán)限內(nèi)存在一定數(shù)量的服務(wù)需求時(shí)，這些機(jī)構(gòu)會(huì)相互競(jìng)爭(zhēng)，以確保這一市場(chǎng)的較大份額，從而獲得財(cái)務(wù)上的收益。
除此之外，機(jī)構(gòu)冗余也具有減小制度風(fēng)險(xiǎn)的重要作用。在一個(gè)缺乏冗余的系統(tǒng)中，一旦某一環(huán)節(jié)失靈，則此系統(tǒng)完全崩潰。而存在冗余機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)則不然。正如在整個(gè)食品生產(chǎn)鏈中，若只有一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，它將十分容易被食品生產(chǎn)企業(yè)俘獲，但多個(gè)機(jī)構(gòu)存在則使其俘獲的成本將急劇攀升，最終將因高于其獲得的利潤(rùn)而被放棄。所以，行政冗余是檢驗(yàn)一個(gè)有效政府的重要部分，其存在是完全具有合理性的。
綜上所述，中國(guó)目前的食品安全監(jiān)管制度體基本現(xiàn)了我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)監(jiān)管長(zhǎng)期發(fā)展的過(guò)程，滿足我國(guó)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，也存在其內(nèi)生合理性、必要性，較于其他監(jiān)管模式，總體來(lái)說(shuō)更為符合我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。故而我國(guó)選擇了該項(xiàng)制度并非偶然。
二、我國(guó)食品安全監(jiān)管制度得失評(píng)價(jià)
根據(jù)以上分析，在我國(guó)產(chǎn)生“以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的食品監(jiān)管模式存在其必然性與合理性。然而，在目前，我國(guó)的食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)卻遠(yuǎn)沒(méi)有理論上那么完美，反而是紕漏叢生。最終造成了當(dāng)下食品安全日益嚴(yán)峻的形勢(shì)，幾乎令食用安全食品成為“天方夜譚”，廣為大眾所詬病。究其原因，突出于以下兩點(diǎn)。
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正如錢(qián)穆先生在《國(guó)史大綱》中所強(qiáng)調(diào)的那樣，每一項(xiàng)制度的建立，尤必隨附一種精神，當(dāng)執(zhí)行過(guò)程中其精神喪失，則該項(xiàng)制度已然偏廢。無(wú)論何種食品安全監(jiān)管模式，其本質(zhì)都在于確保食品安全，維護(hù)人民生命健康。然而，我國(guó)目前食品制度落實(shí)中恰恰就少了安全二字，而突出經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。在基層，食品安全監(jiān)管或者成為扶持大企業(yè)、推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，為了政績(jī)考核與gdp指標(biāo)，而一味放任，罔顧安全；又或者淪為相關(guān)執(zhí)法部門(mén)的“福利”來(lái)源，通過(guò)從罰款中抽取獎(jiǎng)金，造成了一些部門(mén)“執(zhí)法為利”，甚至“養(yǎng)魚(yú)執(zhí)法”。
（二）監(jiān)管秩序混亂
監(jiān)管秩序混亂作為此項(xiàng)制度的另一大弊病，則更不必說(shuō)，可謂目前該監(jiān)管模式的通病。監(jiān)管環(huán)節(jié)的多頭監(jiān)管造成了各部門(mén)的“角色不清”和“權(quán)限不清”。此外，監(jiān)管部門(mén)之間銜接仍然不甚協(xié)調(diào)，造成有時(shí)重復(fù)監(jiān)管、有時(shí)都棄之不管的現(xiàn)象。最終，對(duì)于監(jiān)管責(zé)任，各部門(mén)互相推諉、效率低下；對(duì)于利益獲取，則互不相讓、爭(zhēng)先恐后，資源浪費(fèi)嚴(yán)重浪費(fèi)，行政效率嚴(yán)重低下。
那又是什么造成我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)制失效呢？
從另一方面分析，食品安全監(jiān)管著力于保護(hù)公眾的健康權(quán)利，其需要花費(fèi)相當(dāng)?shù)男姓杀�。而在政府資源有限的情況下，對(duì)于何種權(quán)利優(yōu)先保護(hù)則往往體現(xiàn)了政府的政治選擇，故而食品安全問(wèn)題本質(zhì)上亦是一個(gè)政治問(wèn)題。
談及政治，便脫離不了制度與人事兩方面。制者，典也，重于典章具文；人事，行也，在于政治主體之變動(dòng)、政治方針之落實(shí)。從歷史來(lái)看，無(wú)人事斗爭(zhēng)則無(wú)制度之萌發(fā)；無(wú)人事變遷，則無(wú)制度之改定；無(wú)人事推動(dòng)，更是妄談制度之執(zhí)行。制度由人創(chuàng)立，為人利用，可稱(chēng)之為穩(wěn)定的人事。孫中山先生曾言：政治即人事，大抵是不錯(cuò)的。政治的核心不在制度而在人事。正如法學(xué)大師龐德所述：法律的生命在于執(zhí)行，沒(méi)有執(zhí)行力的法律如同一張廢紙。沒(méi)有良好的落實(shí)與貫徹，再完美的制度亦是空談！
無(wú)論是制度精神的缺失抑或是監(jiān)管秩序的混亂，其背后都充分顯示了基層中的部門(mén)執(zhí)法、制度落實(shí)之弊病。這才是現(xiàn)目前我國(guó)食品安全問(wèn)題真正的癥結(jié)。
三、淺析如何破局 如上文分析，我國(guó)食品安全問(wèn)題，就短期的政府監(jiān)管而言，其癥結(jié)在人不在制。雖然長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，垂直統(tǒng)一監(jiān)管模式是大勢(shì)所趨，但就破解食品安全問(wèn)題目前的重中之重并非創(chuàng)新制度，而在改革人事。
�。ㄒ唬┲攸c(diǎn)治官，突出公平
法治的第一要義是治官，是遏制官員為謀私而濫權(quán)、弄權(quán)與棄權(quán)的行為。《食品安全法》授予行政機(jī)關(guān)的食品安全監(jiān)管職責(zé)對(duì)被監(jiān)管者而言是公權(quán)力，對(duì)廣大消費(fèi)者與社會(huì)公眾而言更是沉甸甸的責(zé)任。針對(duì)部分官員唯利是圖，濫用職權(quán)，唯有通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行《食品安全法》歸責(zé)制度，有效問(wèn)責(zé)失職領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決懲處不法官吏，不加包庇，不走過(guò)場(chǎng)，才可能對(duì)廣大官員產(chǎn)生威懾。
人事任免從來(lái)是解決政治問(wèn)題的不二法寶，當(dāng)人民將其真正掌握手中之時(shí)，無(wú)論多么困難的政治問(wèn)題都將迎刃而解，食品安全問(wèn)題也不例外。
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針對(duì)地方政府為了自身政績(jī)考核，保護(hù)扶持本地大企業(yè)，罔顧食品安全的情況，筆者認(rèn)為，政府的政績(jī)考核應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，改革過(guò)去“唯gdp論”作風(fēng)，采取綜合評(píng)價(jià)模式，將食品安全作為指標(biāo)之一納入其量化考核體系之中。
近兩個(gè)月來(lái)，對(duì)于這方面的改革，我國(guó)總算有所起色。2012年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》，該決定中重點(diǎn)突出了將食品安全納入地方政府政績(jī)考核之中，并將考核結(jié)果作為地方領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。對(duì)于重大食品安全事故的發(fā)生實(shí)行“一票否決”。筆者相信這是一個(gè)很好的開(kāi)始，若此制度可落到實(shí)處，中國(guó)的食品安全環(huán)境之改善指日可待了。
（三）完善機(jī)制，開(kāi)展績(jī)效
針對(duì)多部門(mén)監(jiān)管過(guò)程中監(jiān)管重復(fù)、監(jiān)管空白、相互推諉、互相爭(zhēng)利的現(xiàn)狀，一方面，通過(guò)賦予各級(jí)食品安全委員會(huì)更大的協(xié)調(diào)權(quán)，使其在監(jiān)管缺位時(shí)，發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，臨時(shí)決定監(jiān)管部門(mén)，靈活填補(bǔ)監(jiān)管空白。同樣的，在監(jiān)管沖突時(shí)，食品安全委員會(huì)也可及時(shí)調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫監(jiān)管。
正如沈陽(yáng)“毒豆芽事件”發(fā)生后，各監(jiān)管部門(mén)均認(rèn)為毒豆芽不屬于自己監(jiān)管的范圍，出現(xiàn)“無(wú)人監(jiān)管”的尷尬局面，最后沈陽(yáng)市食品安全委員會(huì)指定農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)，成功破解尷尬局面。其法可以成例，此制可以推廣。
另一方面，也可適時(shí)推出績(jī)效資金政策，在每年最低定額的基本財(cái)政撥款的基礎(chǔ)上，根據(jù)上一年度各部門(mén)的工作情況與工作效果有差別的發(fā)放績(jī)效資金，作為部門(mén)行政費(fèi)用與雇員獎(jiǎng)金。如此，在審計(jì)嚴(yán)密的前提下，職能重疊的部門(mén)為了獲得更高回報(bào)，便會(huì)通過(guò)完善自身服務(wù)態(tài)度，增強(qiáng)食品安全監(jiān)管水平，提高工作效率等方式以求增加工作總量，從而推動(dòng)化解食品安全問(wèn)題。
（四）借鑒經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范各方
維護(hù)食品安全并不僅僅是政府一方的義務(wù)，更是生產(chǎn)企業(yè)、消費(fèi)者與社會(huì)共同的責(zé)任。
在企業(yè)主體方面，通過(guò)進(jìn)出口、稅收等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)制定并執(zhí)行比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。
在消費(fèi)者主體方面，通過(guò)完善雙倍賠償?shù)葢土P性賠償制度與食品安全問(wèn)題有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，鼓勵(lì)消費(fèi)者積極履行其投訴不安全食品的道德義務(wù)，在人與人之間織出一張嚴(yán)密的大網(wǎng)，使任何食品安全問(wèn)題無(wú)所遁形。
在自律組織方面，借鑒德日等國(guó)經(jīng)驗(yàn)，一方面通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管，提高企業(yè)自覺(jué)性；另一方面，推動(dòng)行業(yè)外消費(fèi)者團(tuán)體的監(jiān)督，以立法的形式賦予獨(dú)立消費(fèi)者組織以公益訴訟之權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督制衡企業(yè)乃至政府監(jiān)管部門(mén)。
人心齊，泰山移。我們有理由相信，在充分發(fā)揮各方面積極力量的情況下，我國(guó)的食品安全問(wèn)題定能迎刃而解！
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