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試論中國(guó)食品監(jiān)管的得失與破局

時(shí)間:2022-08-18 13:31:32 刑法畢業(yè)論文 我要投稿
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試論中國(guó)食品監(jiān)管的得失與破局

 論文摘要 就制度而言,我國(guó)目前食品安全監(jiān)管體制基本符合國(guó)情,解決食品安全問(wèn)題,其重中之重不在于創(chuàng)新制度,而在于改革人事。

  論文關(guān)鍵詞 食品安全 監(jiān)管 人事制度

  《食品安全法》出臺(tái)已過(guò)三年,作為食品安全領(lǐng)域的基本法,它確定了“以分段監(jiān)管為主,品種監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管格局,明確了各相關(guān)部門(mén)在監(jiān)管過(guò)程中的各自職能,并著力通過(guò)成立國(guó)務(wù)院食品安全委員以協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管缺位與越位的問(wèn)題,從理論上構(gòu)建了一套從農(nóng)田到餐桌的無(wú)縫監(jiān)管體系。然而該法實(shí)施后,“雙匯瘦肉精”事件、“上海染色饅頭”事件乃至“沈陽(yáng)毒豆芽”事件相繼發(fā)生,一而再/再而三得擾亂市場(chǎng)秩序、危害人民生命健康與財(cái)產(chǎn)安全,使群眾不禁對(duì)此制度的有效性提出質(zhì)疑。 
  眾多學(xué)者也紛紛呼吁改革現(xiàn)有制度,建立垂直統(tǒng)一的監(jiān)管體制,提高監(jiān)管效率,填補(bǔ)監(jiān)管空白,實(shí)現(xiàn)真正嚴(yán)密的無(wú)縫監(jiān)管。

  一、我國(guó)食品安全監(jiān)管制度的選擇

  2009年6月1日正式施行的《食品安全法》明確規(guī)定,我國(guó)采用“以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管模式。其中,國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì),作為最高議事機(jī)構(gòu),協(xié)調(diào)食品衛(wèi)生工作;同時(shí),衛(wèi)生行政部門(mén)作為綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等六項(xiàng)職責(zé),農(nóng)業(yè)行政、工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)等部門(mén)分別則對(duì)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)、食品流通和餐飲服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的職能。正如政治學(xué)家所說(shuō)的那樣,一項(xiàng)制度的出現(xiàn)并非是憑空產(chǎn)生的,其自有社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件以及人事變遷的基礎(chǔ)。我國(guó)目前采取此項(xiàng)制度同樣有其原因。wwW.11665.cOM 
  (一)歷史慣性 
  長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)在食品安全領(lǐng)域便一直采取類(lèi)似分段監(jiān)管的模式,利用一個(gè)部門(mén)監(jiān)管食品生產(chǎn)流通的一項(xiàng)環(huán)節(jié)。譬如工商行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管、農(nóng)業(yè)行政部門(mén)負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管,各部門(mén)在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)已有多年經(jīng)驗(yàn)積累和技術(shù)沉淀,處理相關(guān)問(wèn)題專(zhuān)業(yè)能力駕輕就熟。并且,相關(guān)部門(mén)長(zhǎng)期存在,形成了相應(yīng)的利益集團(tuán),地位相對(duì)鞏固,撼之不易。 
 。ǘ┈F(xiàn)實(shí)需求 
  在現(xiàn)實(shí)方面,首先,我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的階段,為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,食品安全監(jiān)管同時(shí)也賦予了促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。而這一目標(biāo)需要農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、商業(yè)、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)管理等多個(gè)部門(mén)共同負(fù)責(zé)。如此,則保障食品安全的任務(wù)也自然應(yīng)分配給各個(gè)部門(mén)。 
  其次,我國(guó)食品產(chǎn)業(yè)體系龐大,產(chǎn)業(yè)鏈過(guò)長(zhǎng),幾乎囊括了相關(guān)所有食品加工的全過(guò)程,統(tǒng)一的一個(gè)部門(mén)無(wú)論是精力抑或是能力,都難以完成如此巨大的工程。相比一下,采用分段監(jiān)管方才是明智之選。 
 。ㄈ┲贫缺旧砗侠硇 
  很多人認(rèn)為多部門(mén)對(duì)同一領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管,其職能相互重疊或者缺位,從而造成的“多頭監(jiān)管”是中國(guó)食品安全監(jiān)管弊病的癥結(jié)所在,實(shí)則不然。根據(jù)馬沙(mertha)所界定的政策執(zhí)行市場(chǎng)理論,當(dāng)兩個(gè)或者更多獨(dú)立的官僚機(jī)構(gòu)缺乏傳統(tǒng)的內(nèi)生性制度激勵(lì)來(lái)執(zhí)行政策,發(fā)現(xiàn)它們的執(zhí)行權(quán)力交疊,而在他們的管轄權(quán)限內(nèi)存在一定數(shù)量的服務(wù)需求時(shí),這些機(jī)構(gòu)會(huì)相互競(jìng)爭(zhēng),以確保這一市場(chǎng)的較大份額,從而獲得財(cái)務(wù)上的收益。 
  除此之外,機(jī)構(gòu)冗余也具有減小制度風(fēng)險(xiǎn)的重要作用。在一個(gè)缺乏冗余的系統(tǒng)中,一旦某一環(huán)節(jié)失靈,則此系統(tǒng)完全崩潰。而存在冗余機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)則不然。正如在整個(gè)食品生產(chǎn)鏈中,若只有一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu),它將十分容易被食品生產(chǎn)企業(yè)俘獲,但多個(gè)機(jī)構(gòu)存在則使其俘獲的成本將急劇攀升,最終將因高于其獲得的利潤(rùn)而被放棄。所以,行政冗余是檢驗(yàn)一個(gè)有效政府的重要部分,其存在是完全具有合理性的。 
  綜上所述,中國(guó)目前的食品安全監(jiān)管制度體基本現(xiàn)了我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)監(jiān)管長(zhǎng)期發(fā)展的過(guò)程,滿足我國(guó)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要,也存在其內(nèi)生合理性、必要性,較于其他監(jiān)管模式,總體來(lái)說(shuō)更為符合我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。故而我國(guó)選擇了該項(xiàng)制度并非偶然。

  二、我國(guó)食品安全監(jiān)管制度得失評(píng)價(jià)

  根據(jù)以上分析,在我國(guó)產(chǎn)生“以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的食品監(jiān)管模式存在其必然性與合理性。然而,在目前,我國(guó)的食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)卻遠(yuǎn)沒(méi)有理論上那么完美,反而是紕漏叢生。最終造成了當(dāng)下食品安全日益嚴(yán)峻的形勢(shì),幾乎令食用安全食品成為“天方夜譚”,廣為大眾所詬病。究其原因,突出于以下兩點(diǎn)。 
 。ㄒ唬┲贫染袢笔 
  正如錢(qián)穆先生在《國(guó)史大綱》中所強(qiáng)調(diào)的那樣,每一項(xiàng)制度的建立,尤必隨附一種精神,當(dāng)執(zhí)行過(guò)程中其精神喪失,則該項(xiàng)制度已然偏廢。無(wú)論何種食品安全監(jiān)管模式,其本質(zhì)都在于確保食品安全,維護(hù)人民生命健康。然而,我國(guó)目前食品制度落實(shí)中恰恰就少了安全二字,而突出經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。在基層,食品安全監(jiān)管或者成為扶持大企業(yè)、推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段,為了政績(jī)考核與gdp指標(biāo),而一味放任,罔顧安全;又或者淪為相關(guān)執(zhí)法部門(mén)的“福利”來(lái)源,通過(guò)從罰款中抽取獎(jiǎng)金,造成了一些部門(mén)“執(zhí)法為利”,甚至“養(yǎng)魚(yú)執(zhí)法”。

  (二)監(jiān)管秩序混亂 
  監(jiān)管秩序混亂作為此項(xiàng)制度的另一大弊病,則更不必說(shuō),可謂目前該監(jiān)管模式的通病。監(jiān)管環(huán)節(jié)的多頭監(jiān)管造成了各部門(mén)的“角色不清”和“權(quán)限不清”。此外,監(jiān)管部門(mén)之間銜接仍然不甚協(xié)調(diào),造成有時(shí)重復(fù)監(jiān)管、有時(shí)都棄之不管的現(xiàn)象。最終,對(duì)于監(jiān)管責(zé)任,各部門(mén)互相推諉、效率低下;對(duì)于利益獲取,則互不相讓、爭(zhēng)先恐后,資源浪費(fèi)嚴(yán)重浪費(fèi),行政效率嚴(yán)重低下。 
  那又是什么造成我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)制失效呢? 
  從另一方面分析,食品安全監(jiān)管著力于保護(hù)公眾的健康權(quán)利,其需要花費(fèi)相當(dāng)?shù)男姓杀。而在政府資源有限的情況下,對(duì)于何種權(quán)利優(yōu)先保護(hù)則往往體現(xiàn)了政府的政治選擇,故而食品安全問(wèn)題本質(zhì)上亦是一個(gè)政治問(wèn)題。 
  談及政治,便脫離不了制度與人事兩方面。制者,典也,重于典章具文;人事,行也,在于政治主體之變動(dòng)、政治方針之落實(shí)。從歷史來(lái)看,無(wú)人事斗爭(zhēng)則無(wú)制度之萌發(fā);無(wú)人事變遷,則無(wú)制度之改定;無(wú)人事推動(dòng),更是妄談制度之執(zhí)行。制度由人創(chuàng)立,為人利用,可稱(chēng)之為穩(wěn)定的人事。孫中山先生曾言:政治即人事,大抵是不錯(cuò)的。政治的核心不在制度而在人事。正如法學(xué)大師龐德所述:法律的生命在于執(zhí)行,沒(méi)有執(zhí)行力的法律如同一張廢紙。沒(méi)有良好的落實(shí)與貫徹,再完美的制度亦是空談!

  無(wú)論是制度精神的缺失抑或是監(jiān)管秩序的混亂,其背后都充分顯示了基層中的部門(mén)執(zhí)法、制度落實(shí)之弊病。這才是現(xiàn)目前我國(guó)食品安全問(wèn)題真正的癥結(jié)。

   三、淺析如何破局

  如上文分析,我國(guó)食品安全問(wèn)題,就短期的政府監(jiān)管而言,其癥結(jié)在人不在制。雖然長(zhǎng)遠(yuǎn)而言,垂直統(tǒng)一監(jiān)管模式是大勢(shì)所趨,但就破解食品安全問(wèn)題目前的重中之重并非創(chuàng)新制度,而在改革人事。 
 。ㄒ唬┲攸c(diǎn)治官,突出公平 
  法治的第一要義是治官,是遏制官員為謀私而濫權(quán)、弄權(quán)與棄權(quán)的行為。《食品安全法》授予行政機(jī)關(guān)的食品安全監(jiān)管職責(zé)對(duì)被監(jiān)管者而言是公權(quán)力,對(duì)廣大消費(fèi)者與社會(huì)公眾而言更是沉甸甸的責(zé)任。針對(duì)部分官員唯利是圖,濫用職權(quán),唯有通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行《食品安全法》歸責(zé)制度,有效問(wèn)責(zé)失職領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)決懲處不法官吏,不加包庇,不走過(guò)場(chǎng),才可能對(duì)廣大官員產(chǎn)生威懾。 
  人事任免從來(lái)是解決政治問(wèn)題的不二法寶,當(dāng)人民將其真正掌握手中之時(shí),無(wú)論多么困難的政治問(wèn)題都將迎刃而解,食品安全問(wèn)題也不例外。 
 。ǘ┏浞旨(lì),轉(zhuǎn)變導(dǎo)向 
  針對(duì)地方政府為了自身政績(jī)考核,保護(hù)扶持本地大企業(yè),罔顧食品安全的情況,筆者認(rèn)為,政府的政績(jī)考核應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn),改革過(guò)去“唯gdp論”作風(fēng),采取綜合評(píng)價(jià)模式,將食品安全作為指標(biāo)之一納入其量化考核體系之中。 
  近兩個(gè)月來(lái),對(duì)于這方面的改革,我國(guó)總算有所起色。2012年6月,國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》,該決定中重點(diǎn)突出了將食品安全納入地方政府政績(jī)考核之中,并將考核結(jié)果作為地方領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。對(duì)于重大食品安全事故的發(fā)生實(shí)行“一票否決”。筆者相信這是一個(gè)很好的開(kāi)始,若此制度可落到實(shí)處,中國(guó)的食品安全環(huán)境之改善指日可待了。 
  (三)完善機(jī)制,開(kāi)展績(jī)效 
  針對(duì)多部門(mén)監(jiān)管過(guò)程中監(jiān)管重復(fù)、監(jiān)管空白、相互推諉、互相爭(zhēng)利的現(xiàn)狀,一方面,通過(guò)賦予各級(jí)食品安全委員會(huì)更大的協(xié)調(diào)權(quán),使其在監(jiān)管缺位時(shí),發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì),臨時(shí)決定監(jiān)管部門(mén),靈活填補(bǔ)監(jiān)管空白。同樣的,在監(jiān)管沖突時(shí),食品安全委員會(huì)也可及時(shí)調(diào)節(jié),實(shí)現(xiàn)無(wú)縫監(jiān)管。 
  正如沈陽(yáng)“毒豆芽事件”發(fā)生后,各監(jiān)管部門(mén)均認(rèn)為毒豆芽不屬于自己監(jiān)管的范圍,出現(xiàn)“無(wú)人監(jiān)管”的尷尬局面,最后沈陽(yáng)市食品安全委員會(huì)指定農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé),成功破解尷尬局面。其法可以成例,此制可以推廣。 
  另一方面,也可適時(shí)推出績(jī)效資金政策,在每年最低定額的基本財(cái)政撥款的基礎(chǔ)上,根據(jù)上一年度各部門(mén)的工作情況與工作效果有差別的發(fā)放績(jī)效資金,作為部門(mén)行政費(fèi)用與雇員獎(jiǎng)金。如此,在審計(jì)嚴(yán)密的前提下,職能重疊的部門(mén)為了獲得更高回報(bào),便會(huì)通過(guò)完善自身服務(wù)態(tài)度,增強(qiáng)食品安全監(jiān)管水平,提高工作效率等方式以求增加工作總量,從而推動(dòng)化解食品安全問(wèn)題。 
  (四)借鑒經(jīng)驗(yàn),規(guī)范各方 
  維護(hù)食品安全并不僅僅是政府一方的義務(wù),更是生產(chǎn)企業(yè)、消費(fèi)者與社會(huì)共同的責(zé)任。 
  在企業(yè)主體方面,通過(guò)進(jìn)出口、稅收等優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)企業(yè)制定并執(zhí)行比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn),引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。 
  在消費(fèi)者主體方面,通過(guò)完善雙倍賠償?shù)葢土P性賠償制度與食品安全問(wèn)題有獎(jiǎng)舉報(bào)制度,鼓勵(lì)消費(fèi)者積極履行其投訴不安全食品的道德義務(wù),在人與人之間織出一張嚴(yán)密的大網(wǎng),使任何食品安全問(wèn)題無(wú)所遁形。 
  在自律組織方面,借鑒德日等國(guó)經(jīng)驗(yàn),一方面通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管,提高企業(yè)自覺(jué)性;另一方面,推動(dòng)行業(yè)外消費(fèi)者團(tuán)體的監(jiān)督,以立法的形式賦予獨(dú)立消費(fèi)者組織以公益訴訟之權(quán),真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督制衡企業(yè)乃至政府監(jiān)管部門(mén)。 
  人心齊,泰山移。我們有理由相信,在充分發(fā)揮各方面積極力量的情況下,我國(guó)的食品安全問(wèn)題定能迎刃而解!

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