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試論我國《行政訴訟法》修改的若干問題
論文摘要 1989年頒布的現(xiàn)行《行政訴訟法》對推動我國政府依法行政和保護公民權(quán)益發(fā)揮了重要作用。但由于《行政訴訟法》是在我國行政訴訟制度尚不健全，行政訴訟的實踐經(jīng)驗不足的背景之下制定實施的，在我國社會各方面情況已經(jīng)發(fā)生重大變化的情況下，它已經(jīng)不能滿足司法實踐的需要，研究《行政訴訟法》的修改問題從理論和實踐方面都具有重大意義。筆者在分析了現(xiàn)行行政訴訟制度的缺陷的基礎(chǔ)上提出了對其的完善建議。
論文關(guān)鍵詞 行政訴訟法修改 受案范圍 管轄 簡易程序
《行政訴訟法》自頒布以來對其的修改問題一直都是學(xué)者們關(guān)注的熱點，關(guān)于行政訴訟法修改的各種論點和建議也十分豐富。目前，北京大學(xué)和人民大學(xué)關(guān)于《行政訴訟法》修改的專家建議稿也相繼發(fā)布并向立法機關(guān)提交。
比較學(xué)界和實務(wù)界提出的各種行訴法修改建議稿版本，其中有共識，也有歧見。對于修改什么，如受案范圍、管轄、訴訟類型、審理程序（是否設(shè)置簡易程序，是否允許訴前、訴中調(diào)解）等，多有共識，而對于怎樣修改，則多有歧見，且歧見遠多于共識。本文主要就行政訴訟的受案范圍、行政訴訟當(dāng)事人、行政訴訟管轄、行政訴訟簡易程序、行政訴訟調(diào)解等問題進行分析并提出完善建議。
一、行政訴訟法的受案范圍
(一）現(xiàn)行行政法訴訟法存在的問題
1.立法模式存在不足
我國有關(guān)行政訴訟受案范圍的立法及司法解釋，主要采取列舉的方式，這種立法模式雖然便于實際操作，但隨著社會發(fā)展，其局限性也越來越明顯，大量的行政行為被排斥在行政訴訟之外。www.11665.com無法通過訴訟的途徑解決的行政法律糾紛導(dǎo)致矛盾形式的轉(zhuǎn)化，大大增加了糾紛解決的社會成本和經(jīng)濟成本。
2.抽象行政行為立法缺失
我國行政訴訟的受案范圍僅僅局限于行政機關(guān)的具體行行為，抽象行政行為被排除在法院的受案范圍之外。但是相對于具體行政行為而言其涉及面和影響以及可能可能存在的危害更大，將抽象行政行為排斥在行政訴訟之外，一方面不利于對公共利益的保護；另一方面也不利于對抽象行政行為的司法監(jiān)督。
3.內(nèi)部行政行為排除在受案范圍之外
我國行政訴訟法把行政機關(guān)對其工作人員的獎懲、任免等內(nèi)部行政行為排除在了受案范圍之外，既不利于對行政行為的監(jiān)督，也不利于對行政機關(guān)工作人員權(quán)利的平等保護。從法治和依法行政的角度來看，行政機關(guān)的行政行為都應(yīng)該受到有效監(jiān)督，內(nèi)部行政行為具有可訴性有利于行政機關(guān)遵循依法行政這一原則。
（二）行政訴訟法受案范圍的完善
1.立法模式的完善
對于受理行政案件的范圍，先予以概括式的說明，然后再以列舉的方式說明哪些不屬于行政訴訟的受案范圍。這種方式可以有效避免肯定列舉難以窮盡并且標(biāo)準(zhǔn)不易統(tǒng)一的缺陷，也使得受案范圍更加明確。凡是屬于概括規(guī)定的范圍又不屬于明確列舉排除的范圍的，都屬于行政訴訟的受案范圍。這一立法模式有利于對行政相對人權(quán)利的有效保護，使行政行為可訴的范圍大大增加。
2.將抽象行政行為納入行政訴訟法的范圍
我國《行政復(fù)議法》法規(guī)定：公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)具體行政行為不合法，在對具體行政行為復(fù)議時對國務(wù)院部門的規(guī)定、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。因此，《行政訴訟法》修改應(yīng)當(dāng)考慮將層次較低的部分規(guī)范性文件納入行政訴訟受案范圍，建立對抽象行政行為的司法監(jiān)督機制。
3.將內(nèi)部行政行為納入行政訴訟范圍
法治的應(yīng)有之義是公民權(quán)利受到侵犯時得到有效的救濟，行政機關(guān)的工作人員作為履行行政管理職責(zé)的公職人員其權(quán)利也應(yīng)得到保障。當(dāng)行政復(fù)議不能有維護其權(quán)利時，行政工作人員應(yīng)可以尋求司法救濟。目前將所有內(nèi)部行政行為都納入行政訴訟范圍顯然是不現(xiàn)實的，但對于嚴重影響行政機關(guān)工作人員權(quán)利的內(nèi)部行為及可能對行政相對人產(chǎn)生影響的內(nèi)部行為應(yīng)具有可訴訟。
二、行政訴訟法的當(dāng)事人
�。ㄒ唬┬姓V訟法當(dāng)事人制度的不足
1.原告制度的不足
我國《行政訴訟法》第2條、24條、37-41條從訴權(quán)、范圍和行政案件的起訴、受理條件對原告范圍進行了規(guī)定。但從我國行政訴訟實踐來看，《行政訴訟法》規(guī)定的原告資格范圍過于狹窄，不利于公民法人和其他組織權(quán)益的保護。
2.被告制度的缺陷
《行政訴訟法》對不同情況下的被告作出了規(guī)定，但面對復(fù)雜的行政機關(guān)體系和多樣的社會現(xiàn)實，這些規(guī)定顯然無法解決全部問題。為此，最高人民法院出臺的司法解釋又作出了細化規(guī)定，力求彌補《行政訴訟法》規(guī)定的不足。雖然取得了一定成效，但在實踐中如何確定被告，仍然面臨諸多的問題。因此，行政訴訟法修改應(yīng)考慮被告范圍界定如何能更便于司法實踐操作。
（二）行政訴訟當(dāng)事人制度的完善
1.原告制度的完善
分析我國行政訴訟原告制度的不足，原告范圍的擴大是必然要求。行政訴訟的原告應(yīng)包括：權(quán)益受到直接影響的行政相對人；行政行為權(quán)益帶來了間接不利影響的相對人；與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民。
2.被告制度的完善
針對當(dāng)前的行政訴訟被告的規(guī)定存在的問題，行政訴訟被告制度的完善應(yīng)從以下兩方面著手。第一，以作出具體行政行為的機關(guān)或組織為被告；第二，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)是被告。這樣可以方便行政相對人提起訴訟解決行政訴訟被告難以界定的問題。
�。ㄒ唬┬姓V訟管轄中存在的問題
根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定大多數(shù)的行政案件都由基層人民法院管轄。一般認為，行政訴訟法的這一規(guī)定是基于以下考慮:基層人民法院的轄區(qū)在一般情況下既是原告與被告所在地，又是行政行為和行政爭議的發(fā)生地，把大量的行政案件放在基層人民法院審理，既便于原告和被告參加訴訟，又便于法院調(diào)查取證，正確、及時處理行政案件;便于法院對當(dāng)事人和廣大群眾進行法制教育。但從行政審判實踐來看，行政審判難以擺脫行政干預(yù)，從而削弱了行政訴訟作為司法審查應(yīng)有的作用。法院很難獨立作出判決，法院審理過程中很難忽視地方政府的意見，影響了行政案件的公正審理和裁判，自然人、法人和其他組織的權(quán)益難以得到有效保護。
（二）行政訴訟管轄的完善
行政訴訟管轄的確定既要便于當(dāng)事人進行訴訟又要考慮法院如何才能公正、有效地行使審判權(quán)。2008年2月1日，最高人民法院《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》正式施行�！兑�(guī)定》在一定程度上消除了基層法院審理案件過程中可能受到的不正當(dāng)干預(yù)，但問題并未從根本上得到有效解決。
《行政訴訟法》的修改可以從以下方面完善：第一，縣級以上人民政府(不包括國務(wù)院各部門及省、自治區(qū)、直轄市人民政府)為被告的行政案件改為由中級法院審理，可以避免行政審理受到行政干預(yù)，保證案件的公正獨立審理；第二，擴大地域管轄中原告的選擇范圍，規(guī)定除不動產(chǎn)案件以外，被告或者原告所在地人民法院都有管轄權(quán)，賦予原告對管轄法院的選擇權(quán)。
四、行政訴訟簡易程序的設(shè)立
在我國的民事訴訟和刑事訴訟都有關(guān)于簡易程序的規(guī)定，并且在最新修訂的《刑事訴訟法》中還擴大了簡易程序的適用范圍。1989年《行政訴訟法》制定時，我國的行政訴訟制度還不健全，行政審判經(jīng)驗缺乏。在此背景下為了保證人民法院公正獨立的審判案件，保護行政相對人的權(quán)益，《行政訴訟法》規(guī)定由審判員組成合議庭對案件進行審理，而不能由審判員獨任審理有他的合理之處。但是隨著我國社會各方面環(huán)境的發(fā)展，單一的普通程序的設(shè)置在司法實踐中暴露出了很多問題。行政訴訟的受案數(shù)量較之法律制定之時已經(jīng)明顯增加，法官的素質(zhì)也可以勝任獨任審判的的要求。如果仍對案件不加區(qū)分一律適用合議制審理，既不利于司法資源的合理配置，也不利于及時維護公民、法人或者其他組織合法權(quán)益。因此，在我國行政訴訟制度中設(shè)置簡易程序十分必要性。
《行政訴訟法》修改建議稿北大版第五十三條人民法院審理基本事實清楚、法律關(guān)系簡單、權(quán)利義務(wù)明確的第一審行政案件，可以適用簡易程序。下列案件不得適用簡易程序：（1）涉外案件；（2）涉及香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)的案件；（3）社會影響重大的案件；（4）發(fā)回重審的案件；（5）按照審判監(jiān)督程序再審的案件�！慕ㄗh稿可以看出學(xué)者們采用了排除適用的方式對行政訴訟簡易程序的范圍作了規(guī)定，筆者認為這種模式符合我國訴訟實踐的需要可以作為修改行政訴訟簡易程序的立法規(guī)定。
五、引入行政訴訟調(diào)解機制
我國《行政訴訟法》規(guī)定：人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但我國行政審判實踐中卻存在以“協(xié)調(diào)”、“和解”的做法來變向適用調(diào)解。我國行政案件撤訴率一直居高不下，其中通過這種變相調(diào)解結(jié)案的又占很大比例。為了解決法律規(guī)定與司法實踐之間的沖突，本次《行政訴訟法》的修改應(yīng)考慮從法律上對實踐中的行為進行約束，使之遵循嚴格的法律程序，避免暗箱操作損害公民、法人其他組織的合法權(quán)益。此外，行政訴訟適用調(diào)解也適應(yīng)了構(gòu)建多元化的糾紛解決機制的需要，有利于及時、有效化解行政糾紛，切實達到案結(jié)事了的最終結(jié)果。
將調(diào)解只限于行政賠償訴訟案件顯然過于狹窄，行政訴訟法的修改除了確立行政訴訟適用調(diào)解這樣原則之外，還應(yīng)對調(diào)解的范圍作出規(guī)定。由于行政訴訟涉及行政機關(guān)的處分權(quán)，所以并非所有的行政案件都能適用調(diào)解制度。行政訴訟調(diào)解的主要的領(lǐng)域應(yīng)限定在行政機關(guān)具有自由裁量權(quán)的行政行為中。新修訂的行政訴訟應(yīng)規(guī)定：法院審理行政案件，在雙方自愿、被告行政機關(guān)對訴訟標(biāo)的享有自由裁量權(quán)、不損害國家、社會公共利益及第三人利益的情形下，可以適用調(diào)解。在行政賠償訴訟中，對涉及侵犯人身自由和生命權(quán)造成損害的行政賠償訴訟案件不應(yīng)當(dāng)適用調(diào)解。
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