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航班延誤糾紛的完全契約治理與剩余權(quán)配置
航班延誤糾紛的完全契約治理與剩余權(quán)配置
一、引言
航班延誤直接影響著航空公司和航空旅客的經(jīng)濟福利。[1]20-23航班延誤治理是國內(nèi)外民航業(yè)共同的技術(shù)難題，而航班延誤糾紛治理則是中國當前一項迫切且棘手的社會公共管理難題。近年來，航班延誤引致了大量的消費糾紛和群體性沖突事件[2],不僅沖擊了民航運輸生產(chǎn)的正常秩序，而且還嚴重影響了社會和諧與穩(wěn)定。目前，無論是民航行政權(quán)威和法律專家，還是社會公眾，都將航班延誤視為航空運輸合同的一種違約情形，因而將延誤糾紛視為一個違約責任認定問題。[3]
民航局于2004 年出臺了《航班延誤經(jīng)濟補償指導(dǎo)意見》，寄希望于通過落實航空公司延誤責任，構(gòu)建航班延誤經(jīng)濟補償制度，以期治理航班延誤糾紛事件頻發(fā)現(xiàn)狀。然而，航班延誤經(jīng)濟補償制度不僅并未消除或減緩航空運輸服務(wù)的消費糾紛現(xiàn)象，因航班延誤引致的旅客過激維權(quán)行為乃至群體性擾亂事件反而日趨惡化。[4]這是因為，基于歸因論責的延誤事后補償機制必然要求事先締結(jié)一個考慮了所有可能情形的完全契約。然而，由于人們的有限理性、信息的不完全性及交易事項的不確定性，現(xiàn)實中契約通常是不完全的�？梢允虑懊鞔_做出規(guī)定的特定權(quán)（ special rights） 僅僅界定了交易關(guān)系的一部分，而許多無法事先約定的剩余權(quán)（ residual rights） 往往也具有較高的經(jīng)濟價值。[5]115-138如果事前沒有就契約的剩余控制權(quán)進行明確安排，則會導(dǎo)致締約各方的事后尋租行為和經(jīng)濟利益沖突。[6]101航班延誤成因認定存在著嚴重的信息障礙[7],因而難以清晰地通過歸因論責進行經(jīng)濟補償，從而未能從根本上治理航班延誤糾紛問題。
然而，民航局于 2014 年 5 月又推出了《航班正常管理規(guī)定（ 征求意見稿） 》，其內(nèi)容仍拘泥于以往的完全契約治理的邏輯，以為進一步統(tǒng)一和明確經(jīng)濟補償條件和標準就可以消除航班延誤引致的消費糾紛。基于航空運輸合同的不完全性考慮，文章對當前航班延誤經(jīng)濟補償制度的糾紛治理效果持保留意見，建議將航班延誤視為航空運輸服務(wù)產(chǎn)品的內(nèi)在屬性，并通過立法形式將與該屬性相關(guān)的剩余權(quán)明確地賦予航空公司，以直接規(guī)避事后延誤經(jīng)濟補償?shù)挠憙r還價糾紛。讓航空公司擁有航班延誤相關(guān)的剩余控制權(quán)，同時引入市場競爭和行政管理的治理機制，不僅能夠從根本上消除航空旅客過激維權(quán)的經(jīng)濟動因，而且能夠有效激勵航空公司勤勉治理航班延誤問題。
二、延誤糾紛的完全契約治理及其現(xiàn)實局限
經(jīng)濟學(xué)家往往把契約視為交易關(guān)系成立之后所獲條件的函數(shù)，是對締約者預(yù)期行為（ 包括責任與義務(wù)） 的具體表述。如果契約是完全的，那么締約各方就可以按照已經(jīng)締結(jié)的明確的契約條款實施交易或消弭交易分歧。完全契約治理的思路就是主張按照事先明確的契約條款以協(xié)調(diào)交易活動。目前，民航法學(xué)界就是遵從完全契約治理邏輯，將各類航班延誤定義為航空運輸合同的各種違約情形，致力于構(gòu)建一個完備的歸因論責式的延誤經(jīng)濟補償制度。雖然航班延誤已經(jīng)被認為是航空運輸生產(chǎn)過程的常見現(xiàn)象，但是仍被法學(xué)界視為航空運輸服務(wù)的意外違約情形，并將糾紛治理的重心落在航空公司違約責任界定上。
民航法學(xué)界和行政主管當局認為，清晰界定航班延誤違約責任，將延誤屬性相關(guān)的部分權(quán)利賦予航空旅客，可以有效督促航空公司履行延誤治理的勤勉義務(wù)。民航法學(xué)界相信，只要把航班延誤的違約責任界定清楚，航班延誤經(jīng)濟補償制度就可以順利運行，航班延誤消費糾紛也就自然消除。[9]
然而，這種理想化的完全契約治理思路遇到了現(xiàn)實世界的信息障礙，主要表現(xiàn)為航班延誤責任及成因認定等方面的困難或不可能。航班延誤責任界定在法學(xué)界實際上是存在著意
見分歧的。民航法學(xué)界大多主張把航空運輸延誤責任區(qū)分為不合理延誤責任和合理延誤責任，當航班延誤被視為合理時，航空公司可以豁免大部分的延誤違約責任。然而，航班延誤責任的歸責原則、航班延誤責任的構(gòu)成要件以及航班延誤責任的免責事由等問題，在民航法學(xué)界仍然存在著爭議。[10]39-43
在航班延誤責任歸責原則適用方面，有學(xué)者主張過錯推定原則，即在航班延誤發(fā)生后，航空公司如果能夠證明延誤是由不可抗力或者是由于索賠人或其代行權(quán)利人的過錯造成或促成的，應(yīng)當根據(jù)造成或促成此種損失的過錯的程度，相應(yīng)地減輕或免除承運人的責任。[11]82-84
也有學(xué)者認為，承運人承擔延誤責任的歸責原則應(yīng)當為無過錯責任原則，以保持與中國合 同 法 采 取 的 違 約 責 任 的 歸 責 原 則 相 一致。[10]39-43航班延誤責任的構(gòu)成要件方面，有學(xué)者主張包括航班延誤行為事實、延誤損害事實以及不存在免責事由三個要件[11]82-84,也有學(xué)者主張只需具備延誤行為和不存在免責事由兩個要件，承運人就應(yīng)當承擔延遲運輸?shù)呢熑蝃10]39-43.在航班延誤免責事由的認定上，有學(xué)者主張依據(jù)是否由不可抗力因素引起的航班延誤來判定延誤是否合理[12]; 也有學(xué)者主張依據(jù)航空公司是否盡到勤勉義務(wù)以判定航空公司是否承擔違約責任[13]; 還有學(xué)者直接建議依據(jù)航班延誤成因判定航空公司延誤責任，即由航空公司自身原因引起航班延誤的，航空公司必須對延誤旅客給予一定的經(jīng)濟補償[14]49-53.2004 年民航局出臺的《航班延誤經(jīng)濟補償指導(dǎo)意見》就是采用依據(jù)是否由航空公司自身原因引起航班延誤來確定是否進行航班延誤經(jīng)濟補償。10 年之后出臺的《航班正常管理規(guī)定（ 征求意見稿） 》仍然沿襲了歸因論責式的延誤經(jīng)濟補償治理邏輯。
更為重要的是，航班延誤成因認定也存在著諸多爭議的問題。航班延誤原因涉及延誤責任的認定問題。然而，由于航班延誤原因的多樣性以及交叉性往往導(dǎo)致延誤責任認定充滿著不確定性。航班延誤的原因是多種多樣的，既包括不可抗力因素，又包括人為管理因素，既有航空公司方面的原因，又有機場方面的原因，還有空管方面的原因，甚至有旅客方面以及局方監(jiān)管方面的原因。航班延誤的各種因素往往錯綜復(fù)雜交織在一起，在這些原因中究竟哪些屬于航空公司的原因，應(yīng)當由航空公司負責，哪些屬于非航空公司的原因，并且由誰來判定，目前法律、法規(guī)、規(guī) 章 都 沒 有 明 確 的 規(guī) 定，有 時 很 難 界定。[14]49-53保證航班正常是一項系統(tǒng)工程，是多方共同協(xié)作努力的結(jié)果。航班延誤往往是由多個因素造成的，各方面的原因也經(jīng)常糾纏在一起難以分清。
有時候幾個誘因同時出現(xiàn)導(dǎo)致航班延誤，對于某一方的責任認定就成為不可能。事前的不可觀察性和事后的不可證實性必然導(dǎo)致契約的不完全性。面對變化多端的情況，獲得全面信息的困難有多大，構(gòu)建一個完備隨機應(yīng)變的完全契約的困難也就有多大。航班延誤相關(guān)的權(quán)利無論是對航空公司還是對航空旅客而言都是具有經(jīng)濟價值的，而當前航班延誤的相關(guān)權(quán)利界定顯然是模糊的。當航班延誤經(jīng)濟損失較小時，航空旅客一般都不會向航空公司提出與延誤屬性相關(guān)的權(quán)利主張，從而存在著一個權(quán)利界定的"公共領(lǐng)域".[6]5
隨著航班延誤給航空公司和航空旅客的成本或收益帶來的影響越來越顯著[1]20-23,與航班延誤相關(guān)的剩余權(quán)就變得越來越有價值，"公共領(lǐng)域"的租值也在急劇地增大。在不完全信息情況下，航空公司傾向于外向歸因，如常常歸咎于氣候原因等不可抗力因素，以推卸延誤賠償責任。同樣的，航空旅客也常常傾向于把航班延誤的成因歸咎于航空公司，為延誤經(jīng)濟補償訴求提供理據(jù)。航空公司和航空旅客都希望在航班延誤相關(guān)權(quán)利的"公共領(lǐng)域"內(nèi)進行尋租，以最大化自身的經(jīng)濟利益。當公共領(lǐng)域的"租值"足夠大時，雙方都會花費資源去攫取它。[6]92-94航空公司和航空旅客在"公共領(lǐng)域"里的尋租行為必然導(dǎo)致"耗租"的沖突行為。處于相對弱勢（ 主要是信息弱勢） 的航空旅客傾向于采取過激行為或群體性行為以維持在與航空公司利益博弈過程中的有利地位，以至于經(jīng)常出現(xiàn)"不鬧不賠"和"鬧得越兇賠得越多"的不正�，F(xiàn)象。如若進一步具體細化賠償條件和標準，無非是進一步增加航空公司和航空旅客的信息收集成本，無益于消除信息不對稱以解決航班延誤糾紛這一根本問題。
三、航班延誤剩余權(quán)配置與治理機制選擇
航班延誤引致的航空旅客群體性擾亂行為往往被社會公眾視為消費者維權(quán)的重要手段。航空旅客消費維權(quán)為何會傾向于選擇如此貌似非理性的激烈方式，而不去選擇一些較為理性的維權(quán)方式呢？ 筆者認為，消費者如何維權(quán)只是一個方式問題，一旦權(quán)利糾紛中的利益沖突達到較高程度時，過激維權(quán)的方式就一定會出現(xiàn)。需要深究的是為何會存在航空運輸服務(wù)的消費權(quán)利糾紛。契約經(jīng)濟學(xué)的答案非常簡單。不完全契約理論承認現(xiàn)實契約不完全的客觀存在性，并致力于探討事前的剩余權(quán)配置和事后的治理機制選擇以規(guī)避或抑制機會主義行為。"糾紛的解決就是對有爭議的權(quán)利的界定。"[6]101如果產(chǎn)權(quán)得到完全界定，就不存在交易糾紛。信息障礙導(dǎo)致歸因論責式的延誤經(jīng)濟補償制度面臨著巨大的事前消費權(quán)利界定成本和事后討價還價協(xié)調(diào)成本。當前航班延誤糾紛可視為航空公司和航空旅客在航空運輸服務(wù)產(chǎn)品屬性權(quán)利界定的"公共領(lǐng)域"內(nèi)尋租沖突。"公共領(lǐng)域"問題是難以避免的，但是人們可以采取措施減少相關(guān)的損失。[6]5基于交易成本比較分析，文章建議事先將航班延誤相關(guān)的剩余權(quán)賦予航空公司，以規(guī)避事后延誤補償?shù)挠憙r還價過程，同時引入市場競爭和行政管理治理機制以解決制約權(quán)力濫用的社會公平問題和延誤治理的經(jīng)濟效率問題。
與航班延誤相關(guān)的無法由合同明確的剩余權(quán)界定給當事人的一方，可以規(guī)避事后高成本的討價還價糾紛。由于附加條件的航班延誤經(jīng)濟補償制度在實踐上遇到嚴重的信息問題，為規(guī)避信息不對稱引發(fā)事后談判糾紛，一個自然合理的治理思路就是取消航班延誤責任認定的附加條件，即構(gòu)建航班延誤無條件補償制度或航班延誤無條件免責制度。航班延誤無條件補償制度是把航班延誤相關(guān)的剩余權(quán)無條件地賦予航空旅客，只要航班延誤事實發(fā)生，航空旅客就可以獲得航空公司或第三方按照一定標準的經(jīng)濟補償。航班延誤無條件免責制度是把延誤相關(guān)的剩余權(quán)無條件地賦予航空公司，也就是說，航空公司事先告知航空旅客關(guān)于航班延誤的風險情況以及免責聲明，當航班延誤實際發(fā)生時，航空旅客沒有向航空公司聲索經(jīng)濟賠償?shù)臋?quán)利。剩余權(quán)配置的治理效率比較分析表明，將航班延誤相關(guān)的剩余權(quán)界定給航空公司一方，不僅可以顯著節(jié)約交易成本，而且延誤治理的效率意義更大，如表 1 所示。
將航班延誤相關(guān)的剩余權(quán)單邊賦予航空公司必然涉及一個社會公平問題。引入第一個協(xié)調(diào)治理機制---航空運輸服務(wù)價格的市場競爭機制，以實現(xiàn)經(jīng)濟福利的公平分配。允許地方和民營資本興辦航空公司、不斷推進的航權(quán)開放等政策措施已經(jīng)為市場競爭機制運行創(chuàng)造了現(xiàn)實的基礎(chǔ)條件。當航班延誤屬性成為航空運輸服務(wù)可衡量的重要質(zhì)量指標時，必然對航空運輸市場定價有著顯著的影響。[15]
當前航空運輸服務(wù)價格在名義上并未包含延誤風險的質(zhì)量因素，因而納入延誤風險考慮必然會降低定價水平。航班延誤相關(guān)的剩余權(quán)單方面界定給航空公司貌似剝削了航空旅客的消費福利，實際上航空旅客通過影響市場定價而擴大了消費者剩余。市場競爭機制不僅可以規(guī)避事后討價還價的糾紛問題，而且可以解決剩余權(quán)配置的社會公平問題。航班延誤不僅常見，而且在技術(shù)上不可避免。航班延誤不應(yīng)再被視為航空運輸服務(wù)合同的"意外情形",而應(yīng)被納入航空旅客消費預(yù)期的航空運輸內(nèi)在產(chǎn)品屬性。不同于把航班延誤風險排除在航空運輸服務(wù)價格決定因素之外的傳統(tǒng)做法，文章建議把延誤屬性相關(guān)的剩余權(quán)進行事前界定并納入產(chǎn)品市場定價過程，從而實現(xiàn)延誤風險事先定價，以規(guī)避事后補償糾紛問題。
把航班延誤相關(guān)的剩余權(quán)界定給航空公司可能涉及一個航班延誤治理的效率問題，即是否會弱化航空公司治理航班延誤的勤勉動機。在這一方面，筆者認為弱化效應(yīng)有限，而且民航行政管理機制可以有效處理。首先，航班延誤成因中，航空公司自身原因僅占一部分。其次，雖然存在航空公司通過增加延誤風險以追求經(jīng)濟利益的動機，但同時航空公司和航空旅客都在航班延誤時承受一定損失，因而航空公司具有航班延誤自行治理勤勉動機。再次，航班延誤風險必然影響航空運輸服務(wù)的市場定價，因而市場競爭機制也會促進航空公司履行延誤治理勤勉義務(wù)。最后，民航局作為行業(yè)行政主管部門，擁有多種可行且有效的行政規(guī)制途徑以督促航空公司勤勉治理自身原因的航班延誤，如將航線審批與航班延誤率相結(jié)合。
四、結(jié)論與建議
民航法學(xué)界的傳統(tǒng)觀念是把航空運輸服務(wù)視為一個關(guān)于航空公司與航空旅客的合同法律關(guān)系，從而把航班延誤視為航空運輸合同的意外違約情形，并致力于界定航空公司的違約責任。相對于航空公司而言，航空旅客作為與航空公司相對立的分散的個體，往往被社會公眾認為是弱勢群體。隨著消費者權(quán)益保護意識的崛起，法律界探討視角也開始從限制航空公司責任風險轉(zhuǎn)向消費者權(quán)益保護。消費者權(quán)益保護的主要目的在于避免航空公司濫用責任豁免條件，損害航空旅客的經(jīng)濟利益，從而降低了社會經(jīng)濟福利的總體水平。然而，通過賦予或部分賦予航空旅客以航班延誤經(jīng)濟索賠權(quán)以期促進航空公司盡到勤勉義務(wù)，文章認為并不是一個好主意。無論是航空行政主管當局還是航空運輸行業(yè)協(xié)會，不僅有義務(wù)，而且有條件實現(xiàn)對航空公司勤勉義務(wù)的督導(dǎo)。作為弱勢群體的消費者權(quán)益維護也從來都不是通過擴大消費者權(quán)利主張而得以實現(xiàn)。
航空旅客過激維權(quán)行為是歸因論責的航班延誤補償規(guī)定遭遇信息不對稱問題的后遺癥。為了規(guī)避信息不對稱問題以消弭航空旅客過激維權(quán)行為，同時又能確保航空運輸服務(wù)質(zhì)量水平，文章建議以立法形式將航班延誤相關(guān)的剩余權(quán)界定給航空公司。
航班延誤可視為航空運輸服務(wù)產(chǎn)品的內(nèi)在屬性，即將航班延誤率列為產(chǎn)品質(zhì)量衡量指標，從而在機票價格上事先實現(xiàn)經(jīng)濟折扣或補償。航空公司在提供航空運輸服務(wù)產(chǎn)品時有義務(wù)標識或提醒航空旅客注意航班延誤風險，并提供具體航班的延誤率統(tǒng)計信息，否則視為欺瞞消費者的違法行為。充分的市場競爭機制也會促使航空公司不斷改進其服務(wù)質(zhì)量，認真履行其勤勉義務(wù)。[16]
民航行政主管當局既可以憑借行政權(quán)威監(jiān)督航空公司履行航班延誤治理和延誤善后服務(wù)的勤勉義務(wù)，也可以憑借航線審批權(quán)將航線資源優(yōu)先配置給延誤率較低的航空公司以強化延誤治理勤勉激勵。航空運輸行業(yè)協(xié)會也可以通過行業(yè)自律機制約束航空公司的機會主義行為。航空旅客在航班延誤風險認知的基礎(chǔ)上自主選擇交通方式、航空公司、出行時間（ 具體航班） ,以規(guī)避可能存在的航班延誤所帶來的損失風險。同時，航空旅客也可以自行購買航班延誤險以轉(zhuǎn)嫁部分延誤損失風險。
綜上所述，文章建議取消當前的航班延誤經(jīng)濟補償制度，將航班延誤相關(guān)權(quán)利明確地賦予航空公司以消除航班延誤糾紛的根源，同時從行政管理、行業(yè)自律和引入競爭等方面構(gòu)建航空公司外部約束機制，以督促其履行航空運輸服務(wù)的勤勉義務(wù)。如此，和諧航空運輸秩序可期。
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