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論檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的法律地位
論檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的法律地位作者/崔慶林，魏漢濤
（1.西山區(qū)人民檢察院，云南 昆明652100；2.昆明理工大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明650500）
摘要：環(huán)境的公共性和檢察權(quán)的公益性決定了檢察機關(guān)有義務(wù)介入環(huán)境公益訴訟。關(guān)于檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的法律地位問題，學(xué)者們提出了不同的主張。在環(huán)境公益訴訟中檢察機關(guān)只以一種身份出現(xiàn)的觀點是片面的，環(huán)境公益訴訟的多樣性決定了檢察機關(guān)介入環(huán)境公益訴訟法律地位的多樣性。在環(huán)境公益訴訟中檢察機關(guān)的恰當(dāng)角色是，根據(jù)案件的類型不同，分別以支持起訴人身份、準(zhǔn)原告人身份、公益代表人身份出現(xiàn)，角色混亂將會造成事與愿違的效果。
關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；準(zhǔn)原告人；公益代表人；支持起訴人
中圖分類號：D926.3
文獻標(biāo)識碼：A
文章編號：1006 - 723X（ 2012） 12 - 0048 - 04
環(huán)境公害事件泛濫是我國當(dāng)前的突出社會問題之一。改革開放以后，在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，大量的環(huán)境公害事件也敲響了環(huán)境危機的警鐘。引入環(huán)境公益訴訟是治理環(huán)境公害的有效措施之一，就檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中應(yīng)扮演的角色，學(xué)者們也提出了不同的主張。有人認為，檢察機關(guān)應(yīng)作為環(huán)境公益訴訟的原告，代表公民提起訴訟；有人主張，環(huán)境公益訴訟應(yīng)由公民提起，檢察機關(guān)只能作為國家機關(guān)支持公民起訴。在筆者看來，在環(huán)境公益訴訟中檢察機關(guān)不能也不應(yīng)該只扮演一種角色，只能根據(jù)不同訴因以相應(yīng)的角色出現(xiàn)，角色錯位可能導(dǎo)致事與愿違的效果。
一、檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的必要性
（一）檢察權(quán)的公共性決定了檢察機關(guān)必須介入環(huán)境公益訴訟
檢察制度的發(fā)展歷程表明，檢察權(quán)自始便與國家利益、公共利益具有天然的聯(lián)系。英美法系的檢察制度肇始于英國。在很長一段歷史時期，英國沒有設(shè)置檢察機關(guān)，但配置了為英王辦理財產(chǎn)案件的律師。1416年，英王的律師改稱為總檢察長，其職責(zé)是代表政府參與政府為當(dāng)事人的重大案件的訴訟。1879年，國會制定了《犯罪檢舉法》，該法授權(quán)設(shè)立公訴管理處，專門對重大刑事案件提起公訴。至此，檢察機關(guān)正式登場，那時檢察權(quán)扮演制衡、制約的角色，其權(quán)力的行使是直接代表國家干預(yù)社會生活，尤其是對危害國家利益、國家安全和社會公益的行為進行干預(yù)。檢察權(quán)的發(fā)展歷程表明，檢察權(quán)的產(chǎn)生和發(fā)展經(jīng)歷了從國王代言人到公共利益的維護者的角色轉(zhuǎn)變，檢察權(quán)天然就是公益的維護者。因之，當(dāng)公益受到侵害時，檢察機關(guān)責(zé)無旁貸地要以某種角色介入。
眾所周知，環(huán)境的不可分性和整體性決定了環(huán)境侵權(quán)行為就是公害行為。正因為環(huán)境侵權(quán)的公害性，不僅當(dāng)出現(xiàn)無人起訴或受害方不敢起訴時，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)以環(huán)境公益的維護者出現(xiàn)，而且當(dāng)普通公民沒有能力或不能有效地提起環(huán)境公益訴訟時，檢察機關(guān)也必須站出來支持起訴，因為檢察權(quán)的公共性決定了檢察機關(guān)有義務(wù)以適當(dāng)?shù)纳矸輰ξ：娴男袨檫M行干預(yù)。
�。ǘ┥鐣l(fā)展變化需要檢察機關(guān)介入環(huán)境公益訴訟
隨著社會法學(xué)派影響的擴大，“個人本位”的法律觀被“國家本位”的法律觀所取替。作為公共利益的維護者，檢察機關(guān)開始愈來愈多地介入到行政訴訟和民事訴訟之中，特別是那些涉及“擴散性利益”的民事訴訟�？梢哉f，時代的發(fā)展使檢察權(quán)的公共性特征得以凸現(xiàn)�？萍嫉陌l(fā)展擴展了人們的生活空間，許多新的侵害行為類型也隨之出現(xiàn)，如水土污染、礦產(chǎn)資源破壞等。然而，這些新類型的侵害行為在傳統(tǒng)法律中難以找到救濟方式，這就要求擴大權(quán)利的救濟方式和途徑。在這種情況下，作為公共利益的維護者，檢察機關(guān)必須延伸自己的觸角，積極介入新型侵害行為的救濟之中。根據(jù)法國訴訟理論，凡是涉及國家利益、公共利益、公民重大利益的民事活動、行政行為，檢察官都可以介入，以維護國家利益、社會利益、公共利益，以及需要國家提供特別保護的公民利益。檢察機關(guān)提起或以某種身份參與環(huán)境公益訴訟，不僅能最大限度地使受環(huán)境侵害的個體得到及時有效的救濟，而且能有效地遏制環(huán)境違法行為，實現(xiàn)訴訟效益。
檢察機關(guān)事前介入環(huán)境公益訴訟已經(jīng)從理論研討走向了司法實踐，不少西方國家在法典中已明確規(guī)定了檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的地位。例如，美國建立了較為完整的民事公益訴訟制度，對涉及政府利益和公共利益的案件，法律賦予檢察機關(guān)作為政府代表提起或參加訴訟的權(quán)利。再如，法國《民事訴訟法》規(guī)定，檢察官可以作為原告直接提起民事訴訟，或是參與民事訴訟。葡萄牙和巴西等國更是通過《公眾訴訟法》明確規(guī)定，檢察機關(guān)可以代表公共利益對損害環(huán)境的行為提起公益訴訟。
�。ㄈz察機關(guān)事前介入環(huán)境公益訴訟可以提高訴訟效率
環(huán)境侵害行為具有不同于普通侵害行為的一些特殊性。首先，環(huán)境公害行為的危害結(jié)果具有潛伏性。通常，環(huán)境侵害行為給社會造成的危害結(jié)果并非立即出現(xiàn)，往往要經(jīng)過一個潛伏期，累積到一定程度后才爆發(fā)。等危害結(jié)果發(fā)生時，侵害行為很可能早已停止。其次，環(huán)境侵害行為作用于受害人的間接性。普通侵權(quán)行為通常直接作用于受害人，而環(huán)境侵害行為往往要借助于環(huán)境這個媒介才作用于受害人。由于環(huán)境這個媒介的存在，在出現(xiàn)損害后果的情況下，受害人往往難以判斷侵害行為的來源和實施者。最后，因果關(guān)系的復(fù)雜性。環(huán)境公害事故中致害因素通常在環(huán)境中經(jīng)過復(fù)雜的長時間相互作用，關(guān)聯(lián)性相當(dāng)復(fù)雜。受科技發(fā)展水平、標(biāo)本的采集等客觀條件的限制，導(dǎo)致致害因素與危害結(jié)果之間的因果關(guān)系往往難以查清。正因為這些原因，如果單純由普通公民提起環(huán)境公益訴訟，作為原告的普通民眾與處于被告地位的公害企業(yè)之間就會出現(xiàn)事實上的不平等，因而勝訴就相當(dāng)困難。
如果檢察機關(guān)能事前介入環(huán)境公益訴訟，可以解決單純由公民提起訴訟所遇到的許多障礙。第一，檢察機關(guān)事前介入環(huán)境公益訴訟，可以解決原被告雙方事實上不平等的問題。民事訴訟制度的重要精神就是雙方當(dāng)事人的平等。在環(huán)境公益訴訟中處于被告地位的公害企業(yè)具有多方面的優(yōu)勢，而處于原告地位的原告則勢單力薄，無法與公害企業(yè)相抗衡。而檢察機關(guān)有大量的專業(yè)人員，還可以利用國家資源調(diào)查取證，如果檢察機關(guān)事前介入環(huán)境公益訴訟，將會大大改善這種不平等狀況。第二，檢察機關(guān)事前介入環(huán)境公益訴訟可以解決原告缺位的問題。從整體來看，環(huán)境公害事故的危害后果通常很大，但由于公害事故危害后果分散性的特點，單個受害人受到的損害通常較小。正因為如此，大多數(shù)受害人不愿通過繁瑣的訴訟程序去維護較小的權(quán)益。在這種情況下，如果檢察機關(guān)不提前介入，就不存在事后的抗訴問題，環(huán)境事故責(zé)任人將得不到應(yīng)有的制裁。
二、檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的法律地位
（一）支持起訴身份
明確了檢察機關(guān)介入環(huán)境公益訴訟的根據(jù)后，還必須進一步解決檢察機關(guān)應(yīng)以何種身份介入的問題。在筆者看來，檢察機關(guān)介入環(huán)境公益訴訟的第一種身份應(yīng)為支持起訴，即支持公民①，環(huán)境公益訴訟的第一順序原告應(yīng)為公民，理由有二：其一，公眾是公眾利益的最好保護者。美國著名的環(huán)保團體曾就自己提起環(huán)境公民訴訟的目的聲稱：“如果沒有公民實施之機會，我們相信環(huán)境保護將會承受災(zāi)難。盡管我們提醒政府應(yīng)該履行其為生物多樣性和所有環(huán)境價值受托人之義務(wù)，但是，只有公眾才是最后確保公眾利益之保護�！币虼�，在進行有關(guān)環(huán)境公害治理的制度設(shè)計時，要為公民留出充足的救濟空間。當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境公害事件時，應(yīng)當(dāng)首先賦予公民（包括環(huán)保組織）提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。如果公眾能夠且愿意維護自己的利益時，檢察機關(guān)就不宜越位。其二，從人權(quán)的角度著眼，環(huán)境權(quán)是人權(quán)中生存權(quán)的一項重要內(nèi)容�，F(xiàn)代法學(xué)理論認為，權(quán)益的確立不能僅僅簡單地以法律的形式對該權(quán)益予以肯認，還必須為該權(quán)益設(shè)置一套完整的救濟措施，以確保該權(quán)益在受到非法侵犯時，權(quán)益所有者能夠進行有效的救濟，使該權(quán)益及時得到國家強制力的維護�！皼]有救濟的權(quán)利不是權(quán)利”的基本法理啟示我們，在法律賦予公民環(huán)境權(quán)的同時，必須輔之相應(yīng)的救濟措施，讓公民能通過環(huán)境公益訴訟的方式維護自己的權(quán)利。
不可否認，公民提起環(huán)境公益訴訟存在一些先天不足。例如，單純由公民起訴，存在原告和被告之間事實上的不平衡，難免出現(xiàn)不利于公民個人的裁判結(jié)果�！霸诃h(huán)境訴訟中，糾紛雙方當(dāng)事人的力量對比不平等，污染環(huán)境、破壞資源者通常是企業(yè)、公司等生產(chǎn)經(jīng)營單位，它們往往是地方財政、稅收的主要來源，和政府機關(guān)等部門關(guān)系密切，經(jīng)常受地方政府的保護。”再如，由于環(huán)境公害事件具有潛伏性、間接性的特點，危害行為與危害結(jié)果之間的因果關(guān)系比較復(fù)雜，普通公民難以查清相關(guān)問題，難以有效地完成訴訟。由于公民個人提起環(huán)境公益訴訟的這些不足，如果缺乏一個機構(gòu)從維護社會公益的角度出來支持公民起訴，不僅社會公共利益難以得到應(yīng)有的保護，而且在一定程度上也是放縱環(huán)境違法行為，會助長環(huán)境公害事件更加猖獗。在筆者看來，檢察機關(guān)是支持公民進行環(huán)境公益訴訟最好的人選，這既是檢察權(quán)公共性的自然結(jié)論，也是法律的明確要求。我國《民事訴訟法》第15條的規(guī)定：“機關(guān)、社會、團體、企事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴�！睓z察機關(guān)具有調(diào)查取證、偵查等方面的強大優(yōu)勢，可以以支持起訴的身份幫助環(huán)境公益訴訟的原告提供證據(jù)，支持受害方提起環(huán)境公益訴訟，有效地解決被害方因缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識而導(dǎo)致舉證困難的難題。
至于檢察機關(guān)以支持起訴的身份參與環(huán)境公益訴訟的范圍，在筆者看來，環(huán)境公益訴訟的原告資格首先應(yīng)授予公民，因為公眾是公共利益的最好保護者。只要公民提起環(huán)境公益訴訟，檢察機關(guān)就可以以支持起訴的身份參與訴訟。原因在于檢察機關(guān)是公益的代表，有義務(wù)支持具有公益性的公益訴訟。另一方面，在公益訴訟中，相對于被告而言，處于原告地位的公民處于弱勢地位，需要檢察機關(guān)出庭支持訴訟。當(dāng)前，我國檢察機關(guān)以支持起訴的身份出庭支持環(huán)境公益訴訟的做法較為多見，并有不少成功的案例。如云南首例環(huán)境公益訴訟中，昆明市檢察院就是以支持起訴的身份支持昆明市環(huán)保局起訴生豬養(yǎng)殖企業(yè)污染水體。
�。ǘ�(zhǔn)原告人身份
值得注意的是，環(huán)境公益訴訟本質(zhì)上是一種受害人以外的“第三者”訴訟。環(huán)境公益訴訟旨在促進公益，這種訴訟的目的通常不是為了維護某個個體的權(quán)益，而是督促環(huán)境公害制造者積極采取措施保護環(huán)境，判決的效力也不局限于訴訟的當(dāng)事人。正因為如此，加之由于環(huán)境公害事件的擴散性，單個受害者的受損利益較小，以致并非總有公民愿意為公共利益而抗?fàn)帯榉乐箼?quán)利主體缺失或缺位，在賦予公民環(huán)境公益訴訟原告資格的同時，還必須授予受害者以外的第三者起訴資格，當(dāng)然包括檢查機關(guān)的起訴資格，以彌補公民訴訟在環(huán)境保護方面之不足。于是，在環(huán)境公益訴訟中檢察機關(guān)產(chǎn)生了第二種身份——準(zhǔn)原告人身份。
檢察機關(guān)作為準(zhǔn)原告人身份參與環(huán)境公益訴訟的理論根據(jù)，要溯源于1969年美國密歇根州立大學(xué)的約瑟夫·薩克斯教授提出的兩種理論：一種是環(huán)境公共財產(chǎn)論，另一種是公共信托論。根據(jù)公共財產(chǎn)論，空氣、水、陽光等人類生活所必需的環(huán)境資源不再是“自由財產(chǎn)”，而是屬于全社會的“公共財產(chǎn)”，因而不能對其進行任意占有、支配和損害；根據(jù)公共信托理論，為了合理支配和保護公共財產(chǎn)，共有人委托國家來管理。為了保護國民的環(huán)境利益，國家作為全體國民的信托人必須對全體國民負責(zé)，不得疏于這種信托事務(wù)的管理，應(yīng)積極對環(huán)境資源予以保護和維持。而檢察機關(guān)作為國家的代表，在發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)、損害社會公共環(huán)境利益的行為時，有權(quán)利也有義務(wù)提起環(huán)境公益訴訟。但是，由于檢察機關(guān)是代表國家為維護公益而起訴，不是直接受害人，與被告沒有實體上的直接利害關(guān)系，因而僅是程序意義上的原告，與傳統(tǒng)意義上的原告有較大的區(qū)別，所以只是準(zhǔn)原告人。在環(huán)境公益訴訟中，檢察機關(guān)無權(quán)代表國家和公眾擅自放棄、處分權(quán)利，也談不上原被告雙方在訴訟中相互協(xié)商、彼此妥協(xié)、達成調(diào)解的問題�；谶@種理由，在環(huán)境公益訴訟中不能適用和解、調(diào)解等糾紛解決機制。
�。ㄈ┕娲砣松矸�
眾所周知，我國環(huán)境公害治理主要依靠行政執(zhí)法。然而，由于行政執(zhí)法人員易于被“俘獲”，對被監(jiān)管的公司變得過于親密和富有同情心，以致不履行或不正確履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。另外，重大工程建設(shè)需要行政機關(guān)審批，此時行政機關(guān)也存在不履行或不正確履行職責(zé)、損害環(huán)境的問題。對行政機關(guān)以不作為或不正確作為的方式損害環(huán)境的行為需要通過行政訴訟予以救濟，但可能因為具體的受害人，也可能因為受害人面對強大的行政機關(guān)不愿，甚至不敢起訴，導(dǎo)致現(xiàn)實中個人提起環(huán)境行政公益訴訟的案例罕見，且效果很有限。要改變這種現(xiàn)狀，作為公共利益的維護者，檢察機關(guān)有必要介入。于是，檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中出現(xiàn)了第三種身份——公益代表人。
關(guān)于檢察機關(guān)以何種身份介入環(huán)境行政公益訴訟，學(xué)界提出了5種觀點：（1）法律監(jiān)督人說；（2）公益代表人說；（3）原告人說；（4）訴訟代表人說；（5）雙重身份說（行政原告人和法律監(jiān)督人）。[12]在筆者看來，檢察機關(guān)介入環(huán)境行政公益訴訟的身份只能是公益代表人。如前所述，檢察權(quán)的性質(zhì)決定了，檢察機關(guān)是國家利益和分散利益的代表。換言之，公益代表人是檢察機關(guān)公共性質(zhì)的體現(xiàn)。公益訴訟的“公益性”表明，這種訴訟的目的是維護公共利益，處于公益代表人的檢察機關(guān)介入這種訴訟，自然是公益代表人。另外，檢察機關(guān)是專門的法律監(jiān)督機關(guān)，負責(zé)監(jiān)督法律的統(tǒng)一實施，這種監(jiān)督自然包括行政執(zhí)法活動�？赡苡捎谡鎻娬{(diào)經(jīng)濟發(fā)展，也可能因為環(huán)境行政執(zhí)法人員被“俘獲”，當(dāng)環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)放任企業(yè)破壞環(huán)境時，當(dāng)環(huán)境保護行政機關(guān)對符合法定的處罰條件的行為不行使或不正確行使其職權(quán)的時候，檢察機關(guān)就可以公益代表人的身份提起環(huán)境行政公益訴訟。換言之，在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機關(guān)以公益代表人的身份提起訴訟是檢察監(jiān)督權(quán)的具體化。
在檢察機關(guān)作為公益代表人提起環(huán)境行政公益訴訟的情況下，檢察機關(guān)應(yīng)與一般訴訟當(dāng)事人一樣，享有原告的訴訟權(quán)利，承擔(dān)原告的訴訟義務(wù)。但是，與作為準(zhǔn)原告身份參加環(huán)境公益訴訟一樣，檢察機關(guān)以公益代表人的身份提起環(huán)境行政公益訴訟，也不是為了維護自己的利益，而是為了維護公益，因而對爭議的客體只有依法維護的權(quán)利，無直接處分權(quán)。因此，檢察機關(guān)以公益代表人身份提起環(huán)境行政公益訴訟，也不適用調(diào)解、和解等糾紛解決機制。
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