司法獨立的制度要素與保障/米健

司法獨立的制度要素與保障

青海省高級人民法院副院長 米 健


無論是從思維邏輯和實際操作來看，還是從歷史、現(xiàn)實和所有法治國家的經(jīng)驗來看，建設(shè)一個法治國家的前提條件當(dāng)然是首先要有一個健全的法律制度。這不僅意味著要有健全的立法，而且還要有法律實現(xiàn)的制度保障，即要有公正的司法和相應(yīng)的司法制度。這也是為什么隨著建設(shè)法治國家目標(biāo)的提出，司法公正就越來越成為一個討論熱烈的社會主題。隨著社會范圍內(nèi)討論的日益深入，越來越多的人認(rèn)識到，司法公正未能在現(xiàn)階段中國得到真正實現(xiàn)，其原因并不僅僅在于現(xiàn)今司法人員整體素質(zhì)的欠缺，而且還有更深層的社會原因。一言以蔽之，就是在現(xiàn)階段中國還沒有真正的司法獨立。在任何法治國家或追求法治的國家中，沒有司法獨立就不可能最終實現(xiàn)司法公正。因此，探討司法獨立的可能性及其在現(xiàn)實社會條件下的實現(xiàn)途徑，應(yīng)是現(xiàn)今法律者們必須認(rèn)真思考的課題。特別是中國加入世貿(mào)組織后，司法機構(gòu)顯然首當(dāng)其沖地面對著嚴(yán)峻急迫的挑戰(zhàn)。而我國是否能夠成功地把握加入世貿(mào)組織后的機遇，戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)并使之轉(zhuǎn)化為有利的條件，最關(guān)鍵、最直接的任務(wù)和指標(biāo)就是：我國司法機構(gòu)今后是否能夠以公正高效的司法審判工作證明我國政府對世界貿(mào)易組織承諾的義務(wù)，證明我國維護發(fā)展市場經(jīng)濟及保障市場經(jīng)濟秩序的法制條件與環(huán)境。因此，我國司法機構(gòu)能否在涉外和涉世案件中實現(xiàn)公正與效率，乃是直接實現(xiàn)和體現(xiàn)我國加入世界貿(mào)易組織目的的基本問題。
一、司法的前提條件

司法是法律實現(xiàn)的根本途徑。進一步說，它憑借國家和社會的力量將立法所確立的規(guī)則轉(zhuǎn)化為不可違背的社會秩序。概括地講，立法是要創(chuàng)立規(guī)則，并設(shè)定一種秩序；而司法則是實現(xiàn)規(guī)則，并確立和保障一種秩序。所以，為了達(dá)到法律制度所設(shè)定的目的，為了建設(shè)和實現(xiàn)法制國家，法律實現(xiàn)——司法就是必然和無條件的。因此，我們說法律實現(xiàn)或司法的前提條件就是法律實現(xiàn)或司法的必然性和無條件性。

應(yīng)該指出，一個以立法體現(xiàn)的實體正義和立法設(shè)定的程序正義一旦確立，那么，完成實體正義和程序正義的有機結(jié)合，并且實現(xiàn)兩者之間的一致性，最終實現(xiàn)法律秩序正義的社會職責(zé)就必然要由法官來擔(dān)當(dāng)。于是，在此又必然提出一個新的問題，即法官如何才能順利完成他所擔(dān)當(dāng)?shù)纳鐣�職�?zé)和使命呢？顯然，法官首先必須獲得無條件實現(xiàn)其社會職責(zé)的社會地位、權(quán)威和尊嚴(yán)，而這些只能由體現(xiàn)社會和人民意志的法律賦予，而且不應(yīng)受任何團體、黨派和行政機關(guān)的制約。換言之，法官只對法律負(fù)責(zé)，對法律所體現(xiàn)的社會和人民意志負(fù)責(zé)，完全獨立于其他國家管理機關(guān)和任何政治團體。只有如此，才可能談得上司法權(quán)威，才可能去追求司法公正和法治國家。對于法官而言，法律就是目的本身；而且只有在僅僅服從法律的法院中，才能真正實現(xiàn)司法獨立。

二、司法獨立的基本要素與保障

實現(xiàn)司法獨立有兩個最基本的要素，其實同時也是其保障，即：司法系統(tǒng)獨立（外部獨立）和法官獨立（內(nèi)部獨立）。

（一）司法系統(tǒng)獨立

司法制度是整體法律制度的一個必然組成部分，是實現(xiàn)法律正義的一個必然環(huán)節(jié)。所以，我們必須給予司法制度的載體——司法系統(tǒng)以充分的社會信賴和權(quán)威，使之真正能夠獨立地實現(xiàn)法律追求的正義目的。如果不能保障司法系統(tǒng)的獨立存在，司法獨立也就不可能，其結(jié)果，很難獲得真正意義上的司法公正。雖然從國家機構(gòu)設(shè)置上看，我國的司法系統(tǒng)是相對獨立的，但實踐中，由于歷史和現(xiàn)實社會條件以及觀念的制約，我國的司法系統(tǒng)并不能夠真正獨立�？疾旖�些年來在司法方面發(fā)生和存在的種種問題，包括司法腐敗、司法效率不高乃至司法不公正現(xiàn)象頻繁發(fā)生，其最主要的原因就是司法體制上的問題。具體說，在現(xiàn)實工作中的許多方面，行政系統(tǒng)與司法系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)密切，而且這種關(guān)聯(lián)并非是對等的，后者實際是處在前者制約之下的。從實際情況來講，現(xiàn)今的司法系統(tǒng)還是黨政系統(tǒng)的一個延伸部分。正是在此意義上，我們甚至可以說，現(xiàn)今的所謂司法腐敗，只不過是行政管理腐敗在司法系統(tǒng)的延續(xù)，是行政管理腐敗的一個組成部分。因此，只要還存在著行政管理的腐敗，司法腐敗就是一種必然。因此，現(xiàn)今我們建設(shè)法治國家的當(dāng)務(wù)之急就是要努力實現(xiàn)司法體制的改革，逐步實現(xiàn)司法系統(tǒng)的真正獨立。

司法系統(tǒng)獨立的首要保障或前提條件在于司法系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的分立。當(dāng)然，我們在此所談的司法與行政分立，不是對西方資本主義國家三權(quán)分立國家理論的簡單照搬，而是依法治國，建設(shè)法治國家的必然要求；是法治國家建設(shè)的歷史經(jīng)驗給予我們的啟示。司法行政分立不僅僅是指形式上的分立，更重要的是實質(zhì)上的分立。鑒于我國社會政治的現(xiàn)實條件，司法系統(tǒng)獨立應(yīng)該具備以下的實質(zhì)內(nèi)容：

第一，機構(gòu)設(shè)置和級層管理上的完全獨立。實現(xiàn)司法系統(tǒng)自身的統(tǒng)一機構(gòu)設(shè)置和管理，即自下而上的建制和自上而下的管理。更進一步說，法院系統(tǒng)的建制和管理應(yīng)完全不受同級行政機關(guān)或地方政府的干預(yù)或制約；下級法院的建制和管理完全取決于上級法院的決定，而不是取決于地方政府，如人員編制、機構(gòu)設(shè)置等等�，F(xiàn)今正在考慮建設(shè)的地方海事法院或國際貿(mào)易法院以及隸屬于司法系統(tǒng)的法官學(xué)院都應(yīng)該以此為出發(fā)點設(shè)計實施。

第二，組織人事上的完全獨立。實際上，這是直接關(guān)系法官隊伍素質(zhì)、司法人員作風(fēng)和形象、法官司法工作水平乃至實現(xiàn)“公正與效率”這個世紀(jì)主題的關(guān)鍵�？梢哉f，現(xiàn)今司法隊伍中存在的許多問題都是由于司法隊伍來源或構(gòu)成不嚴(yán)格、不規(guī)范、不自主造成的。例如，許多地方政府時至今日仍然經(jīng)常向同級地方法院派遣非法律專業(yè)的人擔(dān)任院長、副院長和一般司法工作人員，這個問題在基層尤其嚴(yán)重。雖然已經(jīng)實行的國家司法考試制度會對此有所限制，但如果不從根本制度上想辦法，這個問題就不會得到真正解決。我國的法官法早已經(jīng)頒行實施，而且有些規(guī)定還很現(xiàn)代化。但是，培植一個現(xiàn)代化的法官隊伍，還需要一些國家管理層面上的相應(yīng)制度。其中最關(guān)鍵的是：法院司法及管理工作人員的進出，必須要由法院本身依照法官法獨立決定，不應(yīng)受政府或其他團體的強制干預(yù)和影響。今后，我國法院的人事決定權(quán)應(yīng)該逐漸過渡給完全獨立的各級司法委員會。至于委員會人員組成，雖然不排除來自行政權(quán)力機關(guān)或由其指定，但主席和大多數(shù)成員必須是職業(yè)法官。

第三，經(jīng)費財政上的獨立。法院人事和財政不獨立，受制于地方財政和組織人事部門，是長期困擾法院系統(tǒng)的兩大問題。它迫使法院不得不考慮甚至屈從于司法系統(tǒng)外的各種意見和壓力，從而使法院服從于法律大打折扣。在財政經(jīng)費方面，由于我國幅員廣大，各地經(jīng)濟發(fā)展水平很不平衡，以至于各地法院的財政來源也差距甚大。其結(jié)果，雖然最高人民法院對于法院建設(shè)發(fā)展和司法工作有因應(yīng)時代和社會發(fā)展的統(tǒng)一要求，但實際上，地方各級人民法院根本無法獲得統(tǒng)一同步的發(fā)展建設(shè)。事實上，各地各級法院長久以來不得不為自身的生存發(fā)展而八仙過海、各顯其能。其結(jié)果，必然又使

作為國家司法機關(guān)本應(yīng)獨立的法院進一步依附于政府和其他團體。這實際上造成了國家法治過程中的一個惡性循環(huán)。從今年開始，訴訟費作為法院經(jīng)費來源之一的制度被廢除，今后法院訴訟費和財政來源將徹底實行“收支兩條線”。在法治國家的意義上，這種舉措當(dāng)然是一種進步。如果它能夠在司法獨立的大前提下操作和實現(xiàn)，那么無疑會對今后法院系統(tǒng)的財政獨立起到極大推動作用；但是，如果失去上述前提，這個措施倒反而會使司法獨立及各地司法系統(tǒng)的財政狀況更加惡化。所以，我們必須借實行“收支兩條線”之機，爭取司法系統(tǒng)的財政獨立。這的確是關(guān)系到司法“公正與效率”的一個大問題。

（二）法官獨立

在司法系統(tǒng)獲得基本的獨立之后，法官的獨立就成為司法獨立的實質(zhì)性保障。

其實，沒有司法系統(tǒng)的獨立，就不可能有法官的獨立；而沒有法官的獨立，司法系統(tǒng)的獨立就是空談。兩者相互依賴，彼此補充。法官的獨立實際上構(gòu)成司法系統(tǒng)獨立的實質(zhì)和核心。所以，如果說司法系統(tǒng)獨立是司法公正的必要條件，那么，司法系統(tǒng)的獨立又必然以法官獨立為前提條件，這是司法公正，從而也是法治國家的邏輯。因此，在我們追求法治國家建設(shè)的過程中，當(dāng)然不能不重視法官獨立。根據(jù)我國現(xiàn)行法官法，法官享有充分的權(quán)利，以至于我們完全可以認(rèn)為，現(xiàn)今中國的法官在法律上已經(jīng)具有了相當(dāng)獨立的地位。例如，法官法第八條所列舉的法官權(quán)利類型，其內(nèi)容甚至比西方國家的有關(guān)規(guī)定更為廣泛。但是事實上，由于我國的吏治傳統(tǒng)源遠(yuǎn)流長，法治國家建設(shè)剛剛起步，相應(yīng)的法治國家觀念既未普遍也未成熟，法院系統(tǒng)的獨立性還多受限制，故法官獨立遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能被人們認(rèn)識和接受概念，況且傳統(tǒng)慣性和社會現(xiàn)實條件還無時不在限制著這一觀念迅速成為社會實踐活動的一個重要組成部分。可是，無論如何，如果我們要建設(shè)一個法治國家，那么就不可回避地要面對這一挑戰(zhàn)。

根據(jù)我國法官法規(guī)定，并從歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實條件來看，我們可以繼續(xù)嘗試從以下幾個方面爭取實現(xiàn)法官獨立：

第一，法官選任的獨立。法官的選任由專門的司法委員會進行。這個司法委員會應(yīng)以法官為主，同時也可以包括黨委和政府委派的官員，甚至律師界知名人士。但它的設(shè)置和實際操作原則應(yīng)該是能夠保證作為法官的委員會成員發(fā)揮絕對的主導(dǎo)作用。

第二，法官的終身任命。具有必要的法律專業(yè)知識和學(xué)歷、經(jīng)過考核獲得司法人員從業(yè)資格并具備足夠司法實踐經(jīng)驗的人，一旦經(jīng)過司法委員會任命為法官，除非其觸犯法律或嚴(yán)重違背法官職業(yè)操守，即應(yīng)享有終身的法官資格。在這方面，應(yīng)該考慮使某些高級的資深法官享有和教授一樣的從業(yè)權(quán)利，即可以適當(dāng)?shù)匮娱L任職的年齡限制，而不是受同行政官員一樣的限制。法律應(yīng)該明確規(guī)定各級法官得以從事司法工作的最高年限或退休年齡。

第三，法官不可任意移調(diào)，不可撤職、免職。法官不可以輕易地被調(diào)離其既定職位，更不可以輕易地被調(diào)換職位。如法官通常情況下不應(yīng)該轉(zhuǎn)換為檢察官，同樣，通常情況下檢察官也不可以轉(zhuǎn)換為法官。應(yīng)該指出的是：從司法活動的基本準(zhǔn)則上講，每個法官都必須以其司法活動獨立地對法律負(fù)責(zé)。換句話說，一個法官的失職或違法行為，并不構(gòu)成其他法官，包括其所在司法機構(gòu)上級法官的失職或辭職的依據(jù)。當(dāng)然，這個原則的實現(xiàn)必須以司法的完全獨立，包括司法的內(nèi)部獨立和外部獨立為前提。

第四，法官的穩(wěn)定的、有法律予以保障的薪俸。法官的薪水由法律加以確認(rèn)，任何情況下，法官的薪水都應(yīng)該予以保障。否則，法官可以訴諸法律程序請求其應(yīng)該獲得的薪水。此外，任何級別的法官退休之后，其薪金待遇應(yīng)原則上不變。

第五，法官依法審判不受任何行政、社會團體和個人的干涉。這是憲法規(guī)定的基本原則（憲法第一百二十六條），我國法官法第八條也作出了相應(yīng)的規(guī)定。其實，這一憲定原則的實質(zhì)或核心思想就是審判的獨立。可以說，司法獨立的核心內(nèi)容或基點是法官的獨立，而法官獨立的直接效果就是審判獨立，后者則是實現(xiàn)司法公正的根本前提。沒有法官的獨立，審判獨立就無從談起，而如果審判獨立不能獨立，司法獨立就失去了其根本內(nèi)容和基本價值。正因如此，《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》才明確要求法官強化審判獨立的意識，即能夠積極主動地創(chuàng)造條件，爭取條件來實現(xiàn)審判獨立。

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