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從西安體彩假票案看公證的獨(dú)立性/方賢淮法律論文網(wǎng)
從西安體彩假票案看公證的獨(dú)立性
池州市公證處 方賢淮
二00四年三月二十三日爆發(fā)的西安體彩假票案及由此而揭開(kāi)的即開(kāi)型體育彩票發(fā)行過(guò)程中的種種黑幕，不僅引發(fā)了中國(guó)體彩業(yè)的空前信用危機(jī)，而且也使整個(gè)公證行業(yè)的公信力受到了嚴(yán)重的傷害。正如任何事物都有兩面性一樣，西安體彩假票案同時(shí)也為公證行業(yè)如何健康發(fā)展提供了絕佳的反省機(jī)會(huì)，比如說(shuō)曾被公證行業(yè)廣泛忽視的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、程序公正意識(shí)、公證預(yù)警機(jī)制的設(shè)立、公證的獨(dú)立性等問(wèn)題。由于篇幅所限，本人根據(jù)近幾個(gè)月的觀察思考，僅就公證的獨(dú)立性問(wèn)題談點(diǎn)看法，以期引起公證界同行對(duì)此問(wèn)題的高度重視
公證是指國(guó)家專(zhuān)門(mén)設(shè)立的公證機(jī)構(gòu)根據(jù)法律的規(guī)定和當(dāng)事人的申請(qǐng)，按照法定的程序證明法律行為、有法律意義的事實(shí)和文書(shū)的真實(shí)性、合法性的非訴訟活動(dòng)。黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》早已明確將公證處界定為中介組織，公證作為一種代表國(guó)家行使證明權(quán)的特殊中介活動(dòng)，為保證其真實(shí)性和合法性，必須保持中立即自身的獨(dú)立性，不受外界任何非正常因素的干擾。然而由于立法和體制兩方面的原因，我們看到，公證很難做到獨(dú)立性。
一 、 影響公證獨(dú)立性的立法因素
（一）、實(shí)體立法和程序立法的缺陷使公證處于虛無(wú)主義境地，公證在許多場(chǎng)合成了可有可無(wú)的擺設(shè)和生存手段。
首先從實(shí)體立法來(lái)看，嚴(yán)格地說(shuō)，目前尚無(wú)一部實(shí)體立法明確規(guī)定哪個(gè)項(xiàng)目必須公證。就連最能體現(xiàn)公證職能作用的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督類(lèi)公證、保全證據(jù)公證、提存公證、繼承權(quán)公證、遺囑公證、贈(zèng)與公證等，在相對(duì)應(yīng)的中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法、拍賣(mài)法、政府采購(gòu)法、民法通則、繼承法、合同法等實(shí)體法中都沒(méi)有作出必須公證的規(guī)定。公證失去了實(shí)體法的依托，處于可有可無(wú)的地位，于是許多不應(yīng)該有的現(xiàn)象發(fā)生了，有的公證處于生存的需要，到處找米下鍋，為一些企事業(yè)單位擔(dān)任常年法律顧問(wèn)，對(duì)一些大的客戶百般遷就，甚至以給回扣的方式拉業(yè)務(wù)，穩(wěn)定證源。目前許多地方不合理的公證機(jī)構(gòu)設(shè)置又加劇了這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)頻頻出現(xiàn)，在生存壓力和利欲驅(qū)動(dòng)之下，公證要想堅(jiān)持自身的獨(dú)立性又談何容易。以西安體彩假票案為例，西安體彩中心將彩票發(fā)包給楊永明，即已違反了財(cái)政部《即開(kāi)型彩票發(fā)行與銷(xiāo)隹管理暫行辦法》中關(guān)于“彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)不得采用承包、轉(zhuǎn)包、習(xí)斷等形式對(duì)外委托彩票發(fā)行和銷(xiāo)售業(yè)務(wù)”的禁止性規(guī)定，面對(duì)西安體彩中心的這一違規(guī)行為，公證員為何不糾正或拒絕公證？在提出查驗(yàn)獎(jiǎng)票并填寫(xiě)?yīng)勂碧?hào)碼的正當(dāng)要求遭到拒絕時(shí)，公證員為何沒(méi)有堅(jiān)持原則予以拒證？西安體彩假票案爆發(fā)后，公證員為何要參加西安體彩中心召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)，并在會(huì)上為其辯解？細(xì)究其原因，除了公證員的自身素質(zhì)因素外，因利欲驅(qū)動(dòng)而導(dǎo)致的對(duì)當(dāng)事人的無(wú)原則遷就和依附，放棄公證的獨(dú)立性在其中起了決定性的作用。
其次從程序法上看，公證無(wú)程序法作保障。盡管《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第六十七條對(duì)公證的證據(jù)效力作了規(guī)定，但該條款同時(shí)又規(guī)定“但有相反證據(jù)足以推翻公證證明的除外”但書(shū)內(nèi)容的規(guī)定，給了法官以足夠的權(quán)力不采信公證認(rèn)定的法律行為、法律事實(shí)和文書(shū)，而公證機(jī)關(guān)又沒(méi)有任何制約手段。實(shí)踐中也正如此，我們經(jīng)�？梢钥吹椒ü僭趯徖戆讣䲡r(shí)撇開(kāi)公證的認(rèn)定，另起爐灶，使公證書(shū)成為一張廢紙。久而久之，就給人產(chǎn)生了公證無(wú)用論的印象，就連公證員本人有時(shí)也認(rèn)為公證在很多時(shí)候是個(gè)擺設(shè)。公證的命運(yùn)在很大程度上掌握在法官手中，公證的獨(dú)立性又從何談起。
（二）、公證程序規(guī)范對(duì)公證獨(dú)立性涵義的表述不夠完整，也未將其提其升至應(yīng)有的高度。
一九八二年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)公證暫行條例》，作為公證最根本的組織和程序方面的行政法規(guī)，對(duì)公證的獨(dú)立性問(wèn)題只字未提。二00二年司法部發(fā)布的《公證程序規(guī)則》是當(dāng)前公證工作中最重要的一部公證程序規(guī)范，其中關(guān)于公證獨(dú)立性的表述是“公證處依據(jù)事實(shí)和法律、法規(guī)、規(guī)章，獨(dú)立辦理公證事務(wù)，不受其他單位、個(gè)人的非法干涉”。這一表述有兩層意思：一是公證處要依據(jù)事實(shí)和法律、法規(guī)、規(guī)章辦理公證事務(wù)；二是公證處要獨(dú)立辦理公證事務(wù)，不受其它單位、個(gè)人的非法干涉。但是隨著公證事業(yè)的快速發(fā)展和公證體制改革的不斷深入，公證獨(dú)立性的內(nèi)涵也發(fā)生了很大的變化，原有的表述已不能完全涵蓋，必須對(duì)公證的獨(dú)立性重新定義。筆者認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合《公證程序規(guī)則》和《公證員職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》關(guān)于公證獨(dú)立性的規(guī)定，把公證的獨(dú)立性完整表述為：“公證處依據(jù)事實(shí)和法律、法規(guī)、規(guī)章獨(dú)立辦理公證事務(wù)，不受其他單位、個(gè)人的非法干涉，不受非客觀事實(shí)和法律之外因素的影響”。
關(guān)于公證的獨(dú)立性的法律地位問(wèn)題，目前絕大多數(shù)公證程序規(guī)范對(duì)其都未予充分的重視。除了《中華人民共和國(guó)公證暫行條例》和《公證程序規(guī)則》外，筆者還查閱了二十個(gè)省、市、自治區(qū)、直轄市的公證條例或若干規(guī)定發(fā)現(xiàn)僅有十二個(gè)省、市、自治區(qū)的公證條例或若干規(guī)定對(duì)公證的獨(dú)立性?xún)?nèi)容作了一般性的規(guī)定，尚有八個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的公證條例或若干規(guī)定，對(duì)公證的獨(dú)立性未做任何規(guī)定。我們現(xiàn)在所看到的《中華人民共和國(guó)公證法》（送審稿），對(duì)公證的獨(dú)立性也只是一般性的規(guī)定，并未上升到法律基本原則的層面。
二、影響公證獨(dú)立性的體制因素
當(dāng)前對(duì)公證處的管理實(shí)行的是以司法行政機(jī)關(guān)管理為主的模式，司法行政機(jī)關(guān)對(duì)公證處在許多重大問(wèn)題上如主任的任命、公證人員的聘用、收益的分配等方面擁有決定權(quán)，而司法行政機(jī)關(guān)又各級(jí)政府的職能部門(mén)和級(jí)成部分。這種管理體制為各級(jí)黨政部門(mén)干預(yù)公證事務(wù)提供了便利條件。實(shí)際上各級(jí)黨政部門(mén)對(duì)公證事務(wù)的干預(yù)也都是通過(guò)司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的，例如某公證處曾辦理過(guò)一重大工程招標(biāo)投標(biāo)公證，由市政府出面向公證處調(diào)取卷宗，公證處以市政府不是當(dāng)事人且又未征得當(dāng)事人同意為由予以拒絕，市政府最后通過(guò)給司法局施壓的方式達(dá)到了目的。更有甚者，有的地方政府在舉辦一些重大活動(dòng)如彩票發(fā)行時(shí)，把公證處作為下屬的成員單位看待，具有濃重的行政色彩。這些事例足以說(shuō)明現(xiàn)有體制下公證要想堅(jiān)持原則，排除外界干擾，做到自身的獨(dú)立性是何等艱難。公證獨(dú)立性的實(shí)現(xiàn)，還有待于公證體制改革的進(jìn)一步深化和完善。
參考文獻(xiàn)：
公證員入門(mén) 江曉亮主編
公證規(guī)章匯編 司法部律師公證工作指導(dǎo)司編
西安“寶馬”彩票的斷想 作者：方曉陽(yáng)、陳玉珍
中國(guó)公證2004。6
彩票公證應(yīng)當(dāng)慎之又慎——由西安體彩舞弊事件想到的作者程芳仁 中國(guó)公證20047
央視論壇：“掛彩”的彩票
中華人民共和國(guó)公證法（送審稿）
安徽省司法廳《關(guān)于規(guī)范現(xiàn)
場(chǎng)監(jiān)督公證的通知》
司法部關(guān)于“西安體彩假票案等沙及公證嚴(yán)重問(wèn)題的通報(bào)”
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