淺析人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍/王鳳法律論文網(wǎng)

淺析人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍

會(huì)東縣人民檢察院 王鳳 (xwangfeng@163.com)


最高人民檢察院于二○○三年八月底頒布了《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》），決定在部分省市開(kāi)展人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作。對(duì)此加強(qiáng)對(duì)該制度的理論研究，真正實(shí)現(xiàn)理論指導(dǎo)實(shí)踐，為實(shí)踐服務(wù)，是當(dāng)前檢察理論工作一個(gè)重要任務(wù)。在此僅對(duì)人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍作簡(jiǎn)單闡述。
人民監(jiān)督員制度的目的是確保檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)的正確行使。嚴(yán)格意義上講，人民監(jiān)督員制度是對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的外部監(jiān)督制度，而不是直接參與檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)。也就是說(shuō)檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)與人民監(jiān)督員的監(jiān)督是相對(duì)獨(dú)立的，這符合監(jiān)督的特性，在現(xiàn)行法律規(guī)定的現(xiàn)狀下，也與檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉是相一致的。因此最高人民檢察院的《規(guī)定》將人民監(jiān)督員獨(dú)立監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立辦案相對(duì)分離是非常正確的。人民監(jiān)督員作為監(jiān)督者，既不能干涉檢察機(jī)關(guān)的正常辦案活動(dòng)，又要切實(shí)起到對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督作用，也就不可能對(duì)檢察機(jī)關(guān)的一切執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的許多執(zhí)法活動(dòng)也是非常具有技術(shù)性的，人民監(jiān)督員也難以對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。因此人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是有所選擇、有所偏重的。在實(shí)際工作中，應(yīng)當(dāng)從人民群眾反映最突出，要求最強(qiáng)烈的問(wèn)題入手；應(yīng)當(dāng)從可能制約司法公正的環(huán)節(jié)入手；從檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法中最容易出問(wèn)題的地方入手；從檢察機(jī)關(guān)受到監(jiān)督制約比較薄弱的環(huán)節(jié)入手。
根據(jù)中共十六大的報(bào)告，改革的目標(biāo)是要使社會(huì)主義司法制度保證在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義。這就要求司法公正必須以社會(huì)公平和正義為前提，前者是司法判斷標(biāo)準(zhǔn)，后者是社會(huì)判斷標(biāo)準(zhǔn)，前者具有專(zhuān)業(yè)化和司法化，后者具有大眾化和社會(huì)化。要使司法制度為實(shí)現(xiàn)全社會(huì)公平和正義，也就少不了社會(huì)對(duì)司法活動(dòng)的評(píng)價(jià)，只有引入社會(huì)的公平正義觀來(lái)衡量司法是非觀和公正觀，才可能保證司法為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義。檢察機(jī)關(guān)引入人民監(jiān)督員制度實(shí)際上就是讓社會(huì)來(lái)評(píng)價(jià)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)是否符合社會(huì)公平和正義的要求。人民監(jiān)督員的特性決定了人民監(jiān)督員不可能對(duì)司法機(jī)關(guān)中的一些技術(shù)性問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，司法改革的職業(yè)化方向也表明了類(lèi)似的價(jià)值取向，也就是如何適用法律應(yīng)當(dāng)由職業(yè)性的檢察官來(lái)判斷。人民監(jiān)督員的監(jiān)督也只能針對(duì)案件事實(shí)部分，因?yàn)閷?duì)于事實(shí)的判斷，多數(shù)情況下只要具備一定生活常識(shí)人都能夠分析、確認(rèn)，從而對(duì)案件性質(zhì)有更清楚、明確的界定。人民監(jiān)督員只需以一般民眾的是非觀和認(rèn)識(shí)水平來(lái)對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件證據(jù)的真實(shí)性和事實(shí)的認(rèn)定加以判斷和權(quán)衡。這從形式上看，人民監(jiān)督員的權(quán)力范圍小了，但從實(shí)質(zhì)上是將人民監(jiān)督員制度落到了實(shí)處。
最高人民檢察院在《規(guī)定》第十條、第十一條、第十二條、第十三條中明確了人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍，幾乎包括了檢察工作的全部。在監(jiān)督范圍中又有所區(qū)別，分為四個(gè)層次：一是對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件擬作撤案、不起訴和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的（簡(jiǎn)稱(chēng)“三類(lèi)”案件），這是監(jiān)督的重點(diǎn)；二是發(fā)現(xiàn)人民檢察院辦理直接受理偵查案件中，應(yīng)當(dāng)立案而不立案、超期羈押、違法搜查扣押凍結(jié)、應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定或辦案人員循私舞弊、貪贓枉法的，有權(quán)提出糾正意見(jiàn)；三是對(duì)人民檢察院直接受理偵查案件的其他執(zhí)法活動(dòng)中的違法情況，可以提出建議和意見(jiàn)，接受人民群眾對(duì)檢察人員的投訴，轉(zhuǎn)交檢察舉報(bào)、控告；四是最高人民檢察院和上級(jí)人民檢察院的人民監(jiān)督人員，可以對(duì)本地檢察工作實(shí)施監(jiān)督�！兑�(guī)定》對(duì)人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍的規(guī)定在此現(xiàn)僅對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督的四類(lèi)案件進(jìn)行分析。
(一) 撤銷(xiāo)案件
根據(jù)《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》等有關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作撤銷(xiāo)案件的條件是：具有刑事訴訟法第十五條規(guī)定情形之一的；沒(méi)有犯罪事實(shí)的，或者依照刑法規(guī)定不負(fù)刑事責(zé)任和不是犯罪的；雖有犯罪事實(shí)，但不是犯罪嫌疑人所為的。由此可以看出，對(duì)于具有刑事訴訟第十五條規(guī)定情形的而撤銷(xiāo)案件的，雖涉及一些法律適用的問(wèn)題，但這些法律適用并不需要很高深的法律知識(shí)就能夠判斷。對(duì)于沒(méi)有犯罪事實(shí)或雖有犯罪事實(shí)而不是犯罪嫌疑人所為，應(yīng)撤銷(xiāo)案件的，這基本上是對(duì)案件事實(shí)的判斷，很少涉及法律適用問(wèn)題。上述情況對(duì)法律知識(shí)不是很深的人民監(jiān)督員來(lái)講，檢察機(jī)關(guān)是否可以作撤案處理，是能夠獨(dú)立做出判斷的。對(duì)于依照刑法規(guī)定不負(fù)刑事責(zé)任和不是犯罪的，在實(shí)踐中會(huì)存在一些疑難案件，涉及法律適用的成份多一些，有時(shí)還需具有較高的法律水平才能夠加以判斷。作為法律水平一般的人民監(jiān)督員對(duì)這類(lèi)案件的監(jiān)督有時(shí)可能勉為其難。但從總體上講，人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)擬撤銷(xiāo)案件的監(jiān)督是基本能夠勝任的。
（二）擬作不訴案件
檢察機(jī)關(guān)擬作不訴的案件根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定分為三種情形，一是絕對(duì)不訴，既符合《刑事訴訟法》第十五條規(guī)定情形之一的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作不起訴決定；二是存疑不訴，既經(jīng)補(bǔ)充偵查仍證據(jù)不足不符合起訴條件的，檢察機(jī)關(guān)可以作出不起訴決定。三是相對(duì)不訴，既對(duì)于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，可以作出不訴決定。對(duì)于絕對(duì)不訴，如前對(duì)撤銷(xiāo)案件所述中談到，作為一般法律水平的人民監(jiān)督員是基本能夠獨(dú)立判斷的。對(duì)于存疑不訴，主要涉及對(duì)證據(jù)的真實(shí)性和事實(shí)的認(rèn)定問(wèn)題，較少涉及法律的適用問(wèn)題，因此，人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)擬作存疑不訴的案件也基本上能夠進(jìn)行有效監(jiān)督。對(duì)于相對(duì)不訴案件，其前提是犯罪嫌疑人已構(gòu)成犯罪，因此其法律適用問(wèn)題實(shí)際上已基本解決，對(duì)于是否擬作不訴決定，實(shí)際上是對(duì)犯罪情節(jié)是否輕微的判斷，是對(duì)案件對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的危害程度的判斷，對(duì)社會(huì)危害程度的判斷有賴(lài)于社會(huì)的價(jià)值評(píng)判，而不僅是司法判斷的問(wèn)題，這對(duì)于人民監(jiān)督員來(lái)講，這正是他們的長(zhǎng)處，檢察機(jī)關(guān)也正需要聽(tīng)一聽(tīng)社會(huì)對(duì)案件危害程度的看法，以確保案件的正確處理。所以，人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)擬作不訴的監(jiān)督是能夠勝任的。
（三）直接受理案件
對(duì)于檢察機(jī)關(guān)直接受理案件作出撤銷(xiāo)案件和不訴決定后，實(shí)際上是對(duì)案件訴訟程序的終止，且具有法律效力的。這些案件的一切過(guò)程都是由檢察機(jī)關(guān)一手操作的，外部監(jiān)督非常薄弱。檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件很少有具體的、確定的受害人，也就很少有一般刑事案件中受害人對(duì)案件的制約權(quán)力，也沒(méi)有一般刑事案件中公安機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的終極決定的申請(qǐng)復(fù)議等的制約權(quán)力。因此，對(duì)檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件的具有決定性的處理加強(qiáng)外部監(jiān)督是尤為必要的。如前所述，將這兩類(lèi)案件交由人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督也是非常可行的。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在辦理直接受理案件中還存在“雷聲大，雨點(diǎn)小”的案件，也就是最初偵查的時(shí)候涉嫌數(shù)額非常大，但到最后起訴時(shí)數(shù)額非常小，在社會(huì)上也造成很不利的影響。檢察機(jī)關(guān)在對(duì)這種情況的處理也是很具有決定性的，對(duì)這類(lèi)案件也應(yīng)受到一定程度的外部監(jiān)督。
（四）本地檢察工作

檢察院負(fù)責(zé)的具體檢察工作是方方面面的，現(xiàn)就對(duì)偵察監(jiān)督部門(mén)的具體工作做一下分析。按照刑事訴訟法等有關(guān)規(guī)定，逮捕的條件是有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)，可能判處徒刑以上刑罰，且采取取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等方法尚不足以防止發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性，而有逮捕必要的。只有符合上述全部條件的，才可以對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行逮捕。是否有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)，以及采取保候?qū)�、監(jiān)視居住等方法是否足以防止發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性，對(duì)于一般的人來(lái)講，判斷起來(lái)問(wèn)題不大。但對(duì)于是否可能判處徒刑以上刑罰，以及是否有逮捕必要，這涉及很多專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題。是否可能判處徒刑以上刑罰，涉及法律適用問(wèn)題，是否有逮捕必要，這涉及偵查技術(shù)問(wèn)題。而這些作為人民監(jiān)督員來(lái)講，有些問(wèn)題是難以作出判斷的。就在實(shí)踐中，對(duì)于是否屬于錯(cuò)捕，司法機(jī)關(guān)有時(shí)也難以作出統(tǒng)一的判斷。因此對(duì)于逮捕決定的監(jiān)督，人民監(jiān)督員是難以勝任的。從實(shí)踐中來(lái)看，對(duì)檢察機(jī)關(guān)自偵案件中的犯罪嫌疑人被逮捕的比例是也是不多的。更為重要的是，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的逮捕，外部監(jiān)督制約也是比較強(qiáng)的，如果檢察機(jī)關(guān)的逮捕屬于錯(cuò)捕的情況下，案件當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)國(guó)家賠償，并且是否應(yīng)該進(jìn)行賠償，也并非檢察機(jī)關(guān)能夠作出最終決定的，而是由法院的賠償委員會(huì)作出是否賠償?shù)臎Q定，如果檢察機(jī)關(guān)不予賠償，當(dāng)事人還可申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的直接受理案件中犯罪嫌疑人的逮捕決定進(jìn)行監(jiān)督，將這種監(jiān)督交由法律水平一般的人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督不是很實(shí)際，要么這種監(jiān)督流于形式，要么就會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的正常執(zhí)法產(chǎn)生不利的影響。在實(shí)際工作上，就要防止這樣的形式主義。
綜上所述，人民監(jiān)督員制度作為一項(xiàng)外部監(jiān)督機(jī)制，無(wú)論是從理論上還是實(shí)踐上看，都具有一定的可行性，是一項(xiàng)積極的司法改革探索。

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