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公證介入清欠建設(shè)領(lǐng)域拖欠農(nóng)民工工資之探索/孫入增法律論文網(wǎng)
公證介入清欠建設(shè)領(lǐng)域拖欠農(nóng)民工工資之探索
孫入增 朱樾
這些年來(lái)我國(guó)拖欠農(nóng)民工工資情況十分嚴(yán)重，尤以建筑施工等勞動(dòng)密集型企業(yè)為甚。據(jù)有關(guān)資料顯示，去年1至9月份，僅浙江省嘉興市通過(guò)勞動(dòng)保障部門查處并追討的拖欠工資，涉及農(nóng)民工人數(shù)達(dá)7.4萬(wàn)人，與前年同期相比成倍增加；因拖欠工資而引發(fā)的突發(fā)性事件或群體性事件達(dá)到148起，平均兩天發(fā)生一起。為討工錢，農(nóng)民工爬塔吊、跳樓、被無(wú)端毆打甚至被追殺等事件常有發(fā)生。拖欠農(nóng)民工工資問題嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民工的合法利益，增加社會(huì)不安定因素，已成為社會(huì)突出問題，與中央提出的構(gòu)建和諧社會(huì)的總體要求格格不入。這些年來(lái)，各地對(duì)拖欠農(nóng)民工工資問題采取了不少措施，做了大量工作，也取得了一定成效。但從總體上看，拖欠農(nóng)民工工資問題遠(yuǎn)未得到有效遏制，在有些領(lǐng)域和地區(qū)甚至呈愈演愈烈的態(tài)勢(shì)。
一．行政手段介入農(nóng)民工工資清欠的弊端
從這些年各地對(duì)拖欠農(nóng)民工工資問題采取的措施看，大多限于行政手段，如讓建筑勞務(wù)企業(yè)交保證金，對(duì)發(fā)生欠薪情況的建筑勞務(wù)企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)限入、降低甚至吊銷有關(guān)資質(zhì)和資格等行政處罰。依單純的行政手段來(lái)處理拖欠農(nóng)民工工資問題，且不論其行政行為的程序和方式是否合法，這些做法的局限性和負(fù)面作用是顯而易見的。第一，拖欠農(nóng)民工工資這個(gè)看似簡(jiǎn)單的問題，原來(lái)是由一個(gè)畸形債務(wù)鏈所致。如建設(shè)單位拖欠總包單位工程款、總包單位拖欠勞務(wù)企業(yè)勞務(wù)費(fèi)、勞務(wù)企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資，拖欠工程款是建筑領(lǐng)域拖欠農(nóng)民工工資的主因和源頭，農(nóng)民工只是這條債權(quán)債務(wù)鏈上的最終受害者。目前各地采取的行政處理手段不能抓住拖欠農(nóng)民工工資的主因和源頭，無(wú)法從根本上緩解拖欠農(nóng)民工工資問題。第二，拖欠工程款屬民事違約或民事糾紛范疇，行政手段在這方面難以作為，作為不當(dāng)會(huì)造成侵權(quán)后果的發(fā)生，與我國(guó)依法行政的法治理念背道而馳。第三，我國(guó)目前的行政資源其實(shí)并不十分豐富，政府不能對(duì)什么事都大包大攬，動(dòng)輒施以行政手段。我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，行政上的大包大攬很易造成社會(huì)及公眾對(duì)行政手段的過(guò)度依賴，這幾年大量群體性上訪事件的形成和發(fā)生應(yīng)讓我們引以為鑒。
以強(qiáng)制手段解決拖欠農(nóng)民工工資問題的，除行政手段外還有法律手段。拖欠農(nóng)民工工資問題可以并且應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律途徑予以解決。從嚴(yán)格意義講，使用行政手段處理拖欠農(nóng)民工工資問題，也得在法律框架內(nèi)才有效；在一個(gè)法治社會(huì)中，最有效、最有力的維權(quán)手段、利器當(dāng)然也數(shù)法律。但運(yùn)用法律手段若通過(guò)訴訟程序來(lái)討回自己的工資，對(duì)每個(gè)具體的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，其高昂的時(shí)間、財(cái)力成本是難以承受的。在此情況下，我們有必要整合法律、行政資源，讓公證介入清欠工作，進(jìn)而破解清欠這一難題。
二、公證介入建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資清欠的作用
(一)治標(biāo)
《中華人民共和國(guó)公證暫行條例》第4條第10款規(guī)定，“對(duì)于追償債款、物品的文書，認(rèn)為無(wú)疑義的，在該文書上證明有強(qiáng)制執(zhí)行的效力”；第24條規(guī)定，“經(jīng)過(guò)公證處證明有強(qiáng)制執(zhí)行效力的債權(quán)文書，一方當(dāng)事人不按文書規(guī)定履行時(shí)，對(duì)方當(dāng)事人可以向有管轄權(quán)的基層人民法院申請(qǐng)執(zhí)行”；《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第218條規(guī)定，“對(duì)公證機(jī)關(guān)賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的債權(quán)文書，一方當(dāng)事人不履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)執(zhí)行，受申請(qǐng)的人民法院應(yīng)當(dāng)執(zhí)行”。據(jù)此，經(jīng)過(guò)公證賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的債務(wù)，債務(wù)人如不按約履行，債權(quán)人可不經(jīng)訴訟而直接向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。
對(duì)已發(fā)生的拖欠工程款或農(nóng)民工工資的問題，要求拖欠工程款或農(nóng)民工工資的當(dāng)事人對(duì)拖欠款項(xiàng)簽訂還款協(xié)議，并辦理賦予還款協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行效力的公證。還款協(xié)議一經(jīng)公證，欠款人如不按約還款，債權(quán)人和農(nóng)民工可不經(jīng)訴訟，持公證書直接向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，這樣減少了很多中間環(huán)節(jié)，降低了社會(huì)成本，可最大限度、最迅速地保障農(nóng)民工權(quán)益。如果在這項(xiàng)工作中能對(duì)農(nóng)民工辦理公證和申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行等法律事務(wù)再予以法律援助，則可完全省去農(nóng)民工討薪的時(shí)間、精力及財(cái)力成本，農(nóng)民工當(dāng)然也無(wú)須再來(lái)找政府，從而也將不會(huì)釀成大規(guī)模群體上訪事件，避免社會(huì)突發(fā)事件的發(fā)生。
辦理還款協(xié)議公證，并賦予還款協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行效力，是用法律手段解決或遏制欠薪問題最經(jīng)濟(jì)、最快捷、同時(shí)也是最有效的途徑和辦法。首先，從公證合同（協(xié)議）入手，賦予合同以強(qiáng)制執(zhí)行效力，可增強(qiáng)合同的嚴(yán)肅性和威懾力，能有效提高還款、付薪的自覺性。其次，合同（協(xié)議）經(jīng)公證具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，欠款、欠薪情況一旦發(fā)生，可不經(jīng)訴訟直接進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序，既節(jié)約了我國(guó)的司法成本，同時(shí)更減輕了債權(quán)人（包括農(nóng)民工）實(shí)現(xiàn)債權(quán)的成本，從而提高包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有債權(quán)人通過(guò)法律途徑實(shí)現(xiàn)債權(quán)的積極性。第三，對(duì)經(jīng)公證的債務(wù)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，為我國(guó)民事訴訟法和公證暫行條例所規(guī)定，具有強(qiáng)有力的法律依據(jù)。
(二)治本
從辦理建設(shè)工程承包合同公證入手，將工資款問題從源頭抓起。目前我國(guó)拖欠農(nóng)民工工資問題突出發(fā)生在建設(shè)領(lǐng)域，而建設(shè)領(lǐng)域拖欠農(nóng)民工工資問題大多因建設(shè)單位拖欠工程款所致。因此，拖欠工程款是拖欠農(nóng)民工工資的主因和源頭；只有抓住拖欠農(nóng)民工工資的主因和源頭，消除這個(gè)癥結(jié)，才能從根本上緩解拖欠農(nóng)民工工資問題。此外，現(xiàn)建設(shè)領(lǐng)域“黑白合同”問題嚴(yán)重，嚴(yán)重?cái)_亂建設(shè)市場(chǎng)的正常交易秩序，并由此帶來(lái)一系列嚴(yán)重社會(huì)問題。所有這些，通過(guò)辦理建筑工程承包合同公證或可以得以解決或可以得以減輕。正因辦理建設(shè)工程承包合同公證對(duì)解決拖欠農(nóng)民工工資款及規(guī)范建設(shè)市場(chǎng)的重要性，公證處在辦理建筑承包合同公證過(guò)程中除對(duì)合同的合法性進(jìn)行全面審查外，必須針對(duì)工程款中的工資款問題和承包合同的主要條款與招投標(biāo)文件的一致性問題增加和明確以下內(nèi)容：
1、增加專門工資款發(fā)放問題條款，明確合同承包款中所應(yīng)包括的工資數(shù)額及具體發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和辦法，增強(qiáng)工資款發(fā)放問題的確定性和可操作性。
2、在合同中指定公證處或有關(guān)職能部門為工資款發(fā)放的監(jiān)督、證明單位，工資款轉(zhuǎn)經(jīng)監(jiān)督、證明單位結(jié)算。
3、增加承包人對(duì)工資款發(fā)放的承諾保證條款，承包人如將工資款移作他用，須承擔(dān)由此而引起的一切后果和責(zé)任，保證工資款得以專款專用。
4、增加賦予對(duì)合同中的工資款發(fā)放以強(qiáng)制執(zhí)行效力的條款，使合同約定的工資款結(jié)算、發(fā)放條款具有強(qiáng)制性。
5、明確以后凡對(duì)原（經(jīng)公證的）合同內(nèi)容進(jìn)行變更，須經(jīng)原公證處公證；否則，兩合同內(nèi)容不一致處，以原經(jīng)公證的合同為準(zhǔn)。以此杜絕“黑白合同”情況的發(fā)生。
6、公證處對(duì)要求變更原（經(jīng)公證的）合同重大權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的情況，應(yīng)將當(dāng)事人所陳述的有關(guān)變更合同的原因、理由作出詳細(xì)、完整的記錄；認(rèn)為有必要的，應(yīng)與相關(guān)管理部門進(jìn)行溝通和聯(lián)系，確保變更合同行為的正當(dāng)性、合法性。
三、辦理建設(shè)承包合同公證的可行性：
1、法律、政策依據(jù)。對(duì)建設(shè)承包合同進(jìn)行公證，賦予合同關(guān)于工資款發(fā)放支付條款以強(qiáng)制執(zhí)行效力，除前述《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》和《中華人民共和國(guó)公證暫行條例》外，
在法律、政策上的依據(jù)還有：
（1）國(guó)務(wù)院辦公廳2004年10月29日轉(zhuǎn)發(fā)的建設(shè)部、發(fā)展改革委、監(jiān)察部、司法部、勞動(dòng)保障部、交通部、水利部等部門《關(guān)于進(jìn)一步解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款問題的意見》，在強(qiáng)化對(duì)履行合同的監(jiān)督管理問題上，規(guī)定“建設(shè)單位和施工企業(yè)應(yīng)按雙方的招投標(biāo)文件訂立合同，不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容（包括價(jià)款及支付方式）的其他協(xié)議”；要求合同雙方“請(qǐng)公證機(jī)構(gòu)對(duì)合同進(jìn)行公證，以保證當(dāng)事人雙方履行合同義務(wù)，防止出現(xiàn)‘黑白合同’”。
（2）最高人民法院2004年12月24日發(fā)出的《關(guān)于集中清理拖欠工程款和農(nóng)民工工資案件的緊急通知》規(guī)定，對(duì)公證機(jī)關(guān)賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的結(jié)清工程款合同，債權(quán)人申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理并執(zhí)行。
2、建設(shè)工程承包合同公證的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)條件。目前我國(guó)的建設(shè)工程招投標(biāo)活動(dòng)大多經(jīng)過(guò)公證，公證人員對(duì)整個(gè)招投標(biāo)活動(dòng)和承包合同的基本條款及其形成過(guò)程都十分了解；就我國(guó)現(xiàn)有公證人員的素質(zhì)而言，公證人員具有較強(qiáng)的對(duì)與建設(shè)工程承包合同相關(guān)法律和政策的掌握及運(yùn)用能力。所以辦理建筑工程承包合同公證，從目前我國(guó)招投標(biāo)活動(dòng)的操作程序，從工作的連貫性、規(guī)范性，從對(duì)當(dāng)事人的便利性，從公證人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面，均具有良好的基礎(chǔ)和條件。
四、辦理建設(shè)工程承包合同公證的作用
對(duì)建筑工程承包合同進(jìn)行公證，其意義和作用從總體上看，一可從源頭上遏制和解決拖欠農(nóng)民工工資問題，實(shí)現(xiàn)對(duì)拖欠農(nóng)民工工資問題的標(biāo)本兼治；二對(duì)防止出現(xiàn)“黑白合同”情況和規(guī)范建筑工程交易秩序具有十分積極的作用。具體作用還有：
1、可將現(xiàn)通常采用的諸如收取工資保證金等無(wú)明確法律依據(jù)的行政手段，通過(guò)合同條款成為當(dāng)事人自己的意思表示而合法化。
2、工資款轉(zhuǎn)經(jīng)公證處或有關(guān)職能部門結(jié)算，不僅可即時(shí)掌握工資的結(jié)算、發(fā)放情況，有利于及時(shí)、主動(dòng)采取應(yīng)對(duì)措施，而且為對(duì)欠薪行為進(jìn)行法律、行政處罰提供強(qiáng)有力的證據(jù)。
3、規(guī)定對(duì)合同內(nèi)容作重大變更須經(jīng)公證，使招投標(biāo)活動(dòng)更為健康，合同內(nèi)容無(wú)法進(jìn)行暗箱作業(yè)，即使有也會(huì)因簽約行為的無(wú)效而承擔(dān)對(duì)不法行為的不利后果，使欲為者不敢為，起到震懾作用。
五、公證介入清欠工作對(duì)清欠農(nóng)民工工資和構(gòu)建和諧社會(huì)具有十分積極的意義
(一)通過(guò)公證賦予合同債務(wù)（欠薪）以強(qiáng)制執(zhí)行效力，開辟了解決欠薪問題的新渠道。
(二)因使用公證手段經(jīng)濟(jì)、快捷、有效，可最大限度地減輕債權(quán)人和農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)自己合法權(quán)益的成本，可激發(fā)債權(quán)人和農(nóng)民工通過(guò)法律手段實(shí)現(xiàn)自己合法權(quán)益的積極性，有利于將清欠農(nóng)民工工資問題引入法律途徑去解決，從而最大限度地避免和減少群體性上訪事件和社會(huì)突發(fā)事件的發(fā)生，減輕地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門接待和處理此類上訪的負(fù)擔(dān)和壓力。
(三)因使用公證手段可減輕農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)自己合法權(quán)益的成本和提高農(nóng)民工通過(guò)法律手段實(shí)現(xiàn)自己合法權(quán)益的積極性，并使清欠問題得以快捷、有效的處理，拖欠工資行為不但不能為欠薪者帶來(lái)任何利益，相反徒增欠薪者的欠薪成本。權(quán)衡利弊，相信欠薪者會(huì)自律，不愿做拖欠工資的蠢事，會(huì)增強(qiáng)按規(guī)定付薪的自覺性。
(四)通過(guò)公證可強(qiáng)化政府及其職能部門對(duì)工程款和工資結(jié)算、發(fā)放問題的監(jiān)督管理職能。
(五)公證通過(guò)化政府或管理部門的意志為合同條款，為行政部門處置相關(guān)問題提供依據(jù)。
(六)從宏觀上看，公證介入清欠工作，有利于改變社會(huì)處理相關(guān)問題的思維方式和行為途徑，倡導(dǎo)依法辦事的風(fēng)尚和精神，這與我們建設(shè)法治社會(huì)的目標(biāo)是完全一致的。
我們認(rèn)為，公證介入確為清欠良策。但因公證機(jī)構(gòu)、甚至司法行政機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)工程及工程承包交易行為無(wú)管理權(quán)，此事需由政府或有關(guān)建設(shè)管理部門作出規(guī)定公證方可介入。實(shí)際上，在目前建設(shè)單位拖欠工程款現(xiàn)象十分普遍、“黑白合同”大行其道的情況下，政府對(duì)此進(jìn)行適度干預(yù)，合理整合并有效使用行政、公證資源，作出建設(shè)工程承包合同應(yīng)經(jīng)公證的規(guī)定，將問題防范于未然，是十分必要的。
作者單位：嘉興市司法局
嘉興市公證處
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