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農(nóng)村基層腐敗防控機制的研究
[內(nèi)容提要]本文從綿陽市一個“億元村”黨支部書記，因挪用資金罪、職務(wù)侵占罪，一審被判處10年有期徒刑這一案例引發(fā)的思考入手，提出了農(nóng)村基層腐敗的研究問題。本文首先界定了農(nóng)村基層腐敗的概念和形式，其次分析了農(nóng)村基層腐敗的原因，最后提出了建立一套農(nóng)村基層腐敗的防控機制，以求最大限度地遏制農(nóng)村基層腐敗現(xiàn)象的蔓延，凈化公共權(quán)力的廉潔空間。同時本文也有利于我國農(nóng)村基層腐敗防控理論的研究。
[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村基層腐敗 基層腐敗的原因 腐敗防控機制
[案情簡介] 劉躍先，原綿陽涪城區(qū)城郊鄉(xiāng)高水村黨支部書記。1997年11月，劉躍先利用職務(wù)之便，在其私營企業(yè)綿陽市雙菱房地產(chǎn)開發(fā)公司無錢支付所征用的高水村5組土地時，擅自挪用高水村財務(wù)上的現(xiàn)金6萬余元，支付雙菱房地產(chǎn)公司應(yīng)繳稅務(wù)機關(guān)的耕地占用稅及糧食附加費。1997年9月至12月期間，劉躍先為了讓其私營的雙菱實業(yè)總公司順利入股四川高水集團股份公司，虛增雙菱公司的資產(chǎn)1408萬多元，并出具了虛假的資產(chǎn)評估報告。1998年1月至2001年11月期間，劉躍先在高水集團經(jīng)營虧損的情況下，先后以領(lǐng)取分紅款的名義，侵吞高水集團資金共計人民幣252萬元。案發(fā)后，涪城區(qū)法院認為，劉躍先身為集體經(jīng)濟組織人員，其行為已構(gòu)成挪用資金罪，職務(wù)侵占罪。于2003年9月2日被一審判處有期徒刑10年。①
這一案例給我們什么啟示？這樣的大案并非一朝一夕形成的，為什么我們的有關(guān)部門和人民群眾事先毫無察覺呢？一個農(nóng)村基層組織的書記，挪用，侵占資金數(shù)額之大，腐敗行為存在的時間之長，給村民造成的損失之重。為什么沒有能及時發(fā)現(xiàn)，及時查處，把村民的損失降到最低點呢？高水村這樣的全國明星村都能讓基層腐敗的分子如此有機可乘，那么其他邊遠落后或經(jīng)濟更發(fā)達的村又是如何呢？問題出在哪兒，就出在制度和權(quán)力運行機制上，也就是我們的制度有許多不到位和不周嚴，腐敗的機會還很多。如果腐敗的分子伸手即被捉，權(quán)力能得到有效的監(jiān)督和制約，那么權(quán)利就不會被濫用，情況大概有所不同。
事實上，我國由于地域廣闊，東西部地區(qū)經(jīng)濟差異大，城鄉(xiāng)經(jīng)濟差異大，沒有統(tǒng)一的基層組織的理論指導(dǎo)，各地的管理制度不同，都或多或少的存在著缺陷。于是出現(xiàn)了“那些有權(quán)力的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止”②的局面。而如此形式多樣的腐敗現(xiàn)象，嚴重地影響了黨和政府的形象，造成了人民群眾對黨和政府的不信任。為了保護農(nóng)民權(quán)益，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，我們必須深刻認識農(nóng)村基層腐敗，并積極思考如何建立農(nóng)村基層腐敗防控機制。
農(nóng)村基層腐敗就是農(nóng)村基層干部公共權(quán)力的濫用，即公共權(quán)力不是被用于實現(xiàn)合法的集體公共利益而是在利己主義的動機和目的支配下，用于謀取個人或小團體的私利益�？梢哉f，人類自從有了公共權(quán)力就有腐敗現(xiàn)象，只要存在公共權(quán)力的地方就可能存在腐敗，這是萬古不易的規(guī)律！但是，不同的地方、不同的經(jīng)濟發(fā)展狀況和不同的管理制度，其腐敗的形式、特點、程度及成因等則有不同，因此，要有效遏制當今農(nóng)村基層的腐敗，就必須認清農(nóng)村基層腐敗的形式、特點及成因，才能建立起適合農(nóng)村基層腐敗防控的機制。
一、農(nóng)村基層腐敗的形式
農(nóng)村基層腐敗形式多樣，我們把它歸結(jié)為以下幾種：（一）按主體可分為個案的腐敗與集體的腐敗。個案的腐敗是農(nóng)村基層組織的某一位干部利用權(quán)利為自己或相關(guān)厲害人謀取私利的行為。集體的腐敗是農(nóng)村基層組織中兩位或兩位以上村干部相互勾結(jié)，共同為各自謀取私利或濫用權(quán)利侵吞集體財物的行為。（二）按性質(zhì)可分為經(jīng)濟腐敗和政治腐敗。經(jīng)濟腐敗指貪污受賄，侵吞財物等與經(jīng)濟利益有關(guān)的腐敗。政治腐敗指官僚主義，享樂主義等與思想政治作風(fēng)相關(guān)的腐敗。（三）按是否容易被村民所意識到可分為隱蔽的腐敗和顯露的腐敗。隱蔽的腐敗指不經(jīng)仔細審查清算不能被發(fā)現(xiàn)的腐敗，如做假帳，挪用資金的。顯露的腐敗指容易被意識到甚至披上合法外衣的腐敗，如公款消費，借考察學(xué)習(xí)名義出去旅游渡假等。（四）按腐敗的程度可分為違法違紀和構(gòu)成犯罪。違法違紀是腐敗程度較輕，違反法規(guī)，規(guī)章和黨紀的腐敗。構(gòu)成犯罪是指程度較重觸犯刑法的腐敗。
二、農(nóng)村基層腐敗的原因
深入分析農(nóng)村基層腐敗的原因，可以發(fā)現(xiàn)主要有以下幾種情況：
1.農(nóng)村基層財務(wù)管理混亂。在一些地方，村級財務(wù)制度不規(guī)范，會計出納不分家，帳錢權(quán)一人獨攬，權(quán)力高度集中，收支隨便，監(jiān)督制約機制不健全，財務(wù)從不向群眾公開，財務(wù)管理嚴重失控，有以下三種情況：③（1）按照規(guī)定，村長應(yīng)主管財經(jīng)�？捎行┑胤截斀�(jīng)全部由村支部書記全抓，大部分的村級財政來源也都是統(tǒng)籌和提留款，但對村黨支部書記來講是不會輕易放棄這一權(quán)力的處置的。因為只有這種權(quán)力才能樹立自己的威信。沒有實權(quán)的一把手是名不副其實的。因此，形成了村支部書記主抓財經(jīng)，一人說了算的局面。（2）村會計帳中“白條子”泛濫。在農(nóng)村有的買賣雙方都沒有正式的發(fā)票。因此白條子在村會計帳目中成了正式發(fā)票的代名詞，直接導(dǎo)致了財經(jīng)管理混亂，真假難辨，村務(wù)透明度不高。（3）會計難司其職。村級干部的違法違紀離不開財經(jīng)管理。他們便盡力削弱會計的職責，要求會計做假帳等現(xiàn)象時有發(fā)生，使會計的職能來制約村官的管理體制無法實現(xiàn)。
2.農(nóng)村基層干部思想素質(zhì)低。在一些地方，村干部素質(zhì)不高，把當村干部和個人利益直接掛鉤，當任期間，利用自己支配村集體資金的機會以權(quán)謀私。如，侵吞村集體資金，用低于平常價甚至免費獲得土地的使用權(quán)，總是把他們不考慮如何多發(fā)展村里建設(shè)，只為自己能撈就撈。
3.農(nóng)村基層干部濫用職權(quán)，權(quán)力過大，過分集中，缺乏有效制約。按照現(xiàn)行的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)體制，村黨委應(yīng)按照黨的章程進行工作發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，支持和保障村民開展自治活動直接行使民主權(quán)力，村委會依照法律規(guī)定管理本村農(nóng)民集體所有的土地和財產(chǎn)，尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)。但是，有些地方村委和黨委權(quán)力不分，互相插手，如果村長或村書記他愿意并且有能力條件，他可以一手遮天，無人管得了。在一些地方，農(nóng)村干部法律意識淡薄，個別村黨支部書記，村長視生效合同為兒戲，隨意變更或終止。在機動地發(fā)包上偏親向友，專制橫行，官僚主義盛行。一些重大事項，沒有經(jīng)過民主協(xié)商，由村干部某一人決定，不能實現(xiàn)真正的村民自治，對大多數(shù)村民而言，行使他們的權(quán)利，只能成為理論層面上的東西。
以上通過對農(nóng)村基層腐敗形式和農(nóng)村基層腐敗原因的分析，我們迫切地感到建立一套對農(nóng)村基層腐敗的預(yù)防控制機制的重要性。
三、農(nóng)村基層腐敗的防控機制
建立一套農(nóng)村基層腐敗的防控機制是一項龐大，復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委。政府，基層檢察院，法院，社會事業(yè)單位，社會團體及廣大人民共同參與。根據(jù)系統(tǒng)論的原理，它應(yīng)包括防范、教育、監(jiān)督檢查、打擊四個子系統(tǒng)。
防范 是指村民對村干部權(quán)力和集體財物的防備和戒備。它主要包括以下兩種：（1）樹立對權(quán)力防范觀念，并采取積極措施嚴格監(jiān)控權(quán)力運行，因為“有權(quán)力的人們使用
權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止”，所以只有防止權(quán)力的濫用，才能預(yù)防腐敗。如果村民一旦發(fā)現(xiàn)村干部有權(quán)力集中超越權(quán)力的行為，就應(yīng)該及時防范，才能使自己的損失降到最低。（2）重視對財務(wù)的防范，農(nóng)村基層腐敗大多數(shù)是貪利性的行為，因此對財務(wù)進行有效的管理，可以很大程度上遏止和減少腐敗的發(fā)生。第一，會計委派制。會計由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站人員分包，實行定期清算。這種制度可以制止白條下帳違反財經(jīng)紀律的支出，減少公款吃喝，改變村級財務(wù)混亂的局面。第二，實行收支兩條線的財務(wù)管理制度。不定期的召開村民大會，向村民公開收支情況，這樣可以防止村干部挪用資金，侵吞財物。
2.教育
是指通過對農(nóng)村基層干部進行知識教育，思想，道德教育，法制教育等方式從而得到引導(dǎo)村干部樹立正確的人生觀，價值觀，權(quán)力觀的行為。針對村干部素質(zhì)低的情況加強教育，培訓(xùn)，從根本上解決腐敗問題不失為一個好辦法。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部集中培訓(xùn)，對其進行在職教育，使之能真正成為黨和政府在基層的代表，有全心全意為人民服務(wù)的思想意識，真正做到權(quán)為民所用，情為民所系。防止他們在思想上有利用職權(quán)，以權(quán)謀私，搞權(quán)錢交易的動機。第二，加強自身教育，在一些地方，村干部沒有文化，封建思想濃重，官僚主義作風(fēng)，只懂吃喝公款，不為百姓半實事，這就必須要其加強自身修養(yǎng)，擺正自己的位置把自己置于普通黨員，農(nóng)村基層干部的身份，經(jīng)常反省自己，加以改進。黨支部應(yīng)經(jīng)常召開民主生活回，廣泛開展批評與自我批評的活動，端正黨風(fēng)，從而抵制利己主義思想，預(yù)防腐敗。
3.監(jiān)督檢查
是指對農(nóng)村干部進行監(jiān)督，對農(nóng)村基層活動進行檢查。監(jiān)督主要有兩種方式：一是國家法律授權(quán)的機關(guān)，如檢察院、各級政府的監(jiān)察部門、各級人大及黨的紀律檢查部門等的監(jiān)督，根據(jù)各地經(jīng)濟情況的差異，檢察機關(guān)應(yīng)制定措施，主動出擊，深入鄉(xiāng)村，宣傳法制，進行監(jiān)督。對農(nóng)民反映的情況應(yīng)及時處理，對已構(gòu)成犯罪的腐敗的分子應(yīng)提起公訴，使之繩之以法。對村書記等違反黨紀的行為，應(yīng)交紀委黨紀處分。二是社會，大眾傳媒，公民和社會團體的監(jiān)督。新聞媒體應(yīng)對那些違法違紀的村官暴光，宣傳法制，打消心存僥幸的腐敗的分子的思想。廣大公民應(yīng)珍惜自己的政治民主的權(quán)利，使那些認為村官權(quán)大不敢監(jiān)督的人和敢監(jiān)督又不懂法律程序的人都能對基層進行監(jiān)督。檢查是要求縣鄉(xiāng)兩級相關(guān)部門聯(lián)手下村，檢查帳務(wù)和各項法規(guī)，規(guī)章等執(zhí)行情況。嚴懲那些為應(yīng)付檢查，匆忙之下做假帳，對內(nèi)對外兩套帳，不依法辦事，違法違規(guī)的行為應(yīng)嚴加懲處。如果發(fā)現(xiàn)違反財經(jīng)管理挪用公款，貪污等行為已構(gòu)成犯罪的，應(yīng)及時舉報檢察機關(guān)，對此查處，要求法律懲罰。
4.打擊
是指對農(nóng)村基層干部腐敗已構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依照刑法，嚴加懲罰。打擊雖然是一種事后行為，適用對象是已構(gòu)成犯罪的腐敗的分子。表面上看對預(yù)防腐敗沒有直接關(guān)系，但本人認為打擊是防控腐敗最有效的措施之一。它在防控方面的積極作用表現(xiàn)在兩個方面：一方面，通過打擊腐敗犯罪分子，使腐敗必嚴懲的信息輻射到社會，對廣大農(nóng)村基層干部和其他公民會產(chǎn)生心理效應(yīng)，給欲腐敗的分子以儆戒效應(yīng)，使之懸崖勒馬，不至繼續(xù)腐敗下去。④另一方面，可以教育和鼓舞人民，使人民相信法律，增強法制意識，提高守法的自覺性，從而自覺敢于同腐敗的分子做斗爭，來維護自己的權(quán)益。隨著我國法治建設(shè)的不斷深入發(fā)展，廣大農(nóng)村村民法制觀念的增強，就會形成一股強大的防控腐敗的社會力量。
總之，隨著我國經(jīng)濟、政治體制改革的深入發(fā)展，許多復(fù)雜的社會問題會不斷涌現(xiàn)出來。農(nóng)村基層腐敗也會出現(xiàn)新的、復(fù)雜的動態(tài)，我們對此應(yīng)當有充分的認識和準備。提前預(yù)測和認識到農(nóng)村基層反腐倡廉工作的難度，科學(xué)地選擇新時期反腐敗斗爭的戰(zhàn)略，適時地對防控機制進行調(diào)整，以使防控機制始終有效，使其在健康的軌道上正常運行，確保共和國權(quán)力的廉潔，始終為公民的權(quán)利服務(wù)。
[注釋]
�、賲⒁姟度A西都市報》2003年9月3日第8版
�、�2000年4月29日，全國人大常委會《關(guān)于刑法第九十三條第二款的解釋》確認了村委會等村基層組織人員在協(xié)助人民政府從事有關(guān)行政管理工作時具有國家工作人員身份。也就是說，盡管村委會等農(nóng)村基層組織人員不享有國家公務(wù)人員的權(quán)利義務(wù)，但他們協(xié)助人民政府從事國家公共事務(wù)管理時，如果利用職務(wù)便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人錢財或者非法收受他人財物，構(gòu)成犯罪的，適用貪污罪、挪用公款罪、受賄罪的規(guī)定。
③鄭金變《我市農(nóng)村基層干部職務(wù)犯罪現(xiàn)象分析》http；www.jcrb.com理論文章
�、芾顣悦鳎瑥埼渚骸额A(yù)防職務(wù)犯罪工休機制研究》載《中國刑事法》2003年第1期
⑤秋石《反腐倡廉論》載《求是》2003年第4期
參考文獻⑴（法）孟德斯鳩：《論法的精神》，商務(wù)印書館1961年版。
�、� 張瑞幸主編：《經(jīng)濟犯罪新論》，陜西人民出版社1999年版。
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