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公租房制度的價(jià)值理念與制度建構(gòu)
公租房制度的價(jià)值理念與制度建構(gòu)公租房是指由政府或多元主體投資，并由政府提供政策支持，限定戶(hù)型面積、供應(yīng)對(duì)象和租金水平，向符合條件的中低收入家庭或勞動(dòng)者供應(yīng)的保障性住房［１］①。作為我國(guó)在解決民眾住房福利問(wèn)題時(shí)的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，公租房主要面向“夾心層”②群體出租或出售，具有明顯的政策性、公共性和福利性特征。目前，各地在公租房建設(shè)中嘗試推出符合自身需要的政策，為進(jìn)一步完善全國(guó)統(tǒng)一的住房保障法律制度提供了可資借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。而從學(xué)理上通過(guò)樣本分析探求公租房制度的價(jià)值理念與制度建構(gòu)，將更有助于為建立和完善住房保障法律制度提供有益的理論參考。
【①目前，有關(guān)公租房（即公共租賃住房）的界定主要存在于部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章與學(xué)者的論述中，筆者認(rèn)為，對(duì)公租房的界定需要結(jié)合這一保障性住房形式所要解決的問(wèn)題、保障的對(duì)象以及所要達(dá)到的社會(huì)功能等方面，只有這樣才能揭示出其本質(zhì)屬性，為這一新的住房保障形式的發(fā)展明確定位。
②“夾心層”一詞有以下兩層含義：一是指那些既不符合享受廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房條件，又無(wú)力購(gòu)買(mǎi)普通商品房的群體；二是指由于戶(hù)籍制度限制而無(wú)法享受城市住房保障的進(jìn)城務(wù)工人員、新就業(yè)的大學(xué)生等中低收入者�！�
一、公租房制度產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)邏輯
�。ㄒ唬﹪�(guó)家住房保障責(zé)任的確立與承擔(dān)
我國(guó)自開(kāi)啟住房市場(chǎng)化改革以來(lái)，房?jī)r(jià)一度居高不下。各地政府出于確保地方經(jīng)濟(jì)利益的考慮，大力發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)，放松了對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)應(yīng)有的調(diào)控和對(duì)提供住房保障的要求。為此，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列措施對(duì)房?jī)r(jià)進(jìn)行調(diào)控，同時(shí)，地方政府也注意到了自身應(yīng)在住房保障方面承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，陸續(xù)出臺(tái)了一系列住房保障措施。２００７年８月，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，提出“把解決城市（包括縣城）低收入家庭住房困難作為維護(hù)群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內(nèi)容，作為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)”。這表明，政府明確了自身在住房保障方面的職責(zé)，開(kāi)始注重住房保障方面的制度建設(shè)。隨后，政府又相繼出臺(tái)了關(guān)于規(guī)范廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房管理工作的一系列相關(guān)文件。由此，政府通過(guò)制定住房保障政策和實(shí)施住房保障措施為民眾實(shí)現(xiàn)住房福利的利益訴求提供必要的公共服務(wù)，并借以體現(xiàn)其服務(wù)政府和責(zé)任政府的角色。
�。ǘ┣捌谧》勘Ｕ蠈�(shí)踐問(wèn)題的顯現(xiàn)與解決
從２００７年至２００９年，我國(guó)以廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房作為保障性住房建設(shè)的重點(diǎn)。但是，廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房在推行中均暴露出明顯的問(wèn)題。就廉租房而言，一方面因受制于國(guó)家財(cái)力投入的限制，廉租房房源供應(yīng)不足，許多低收入的住房困難家庭不得不長(zhǎng)時(shí)間輪候；另一方面，廉租房制度保障對(duì)象的覆蓋面過(guò)窄，外來(lái)務(wù)工人員和剛畢業(yè)大學(xué)生等具有剛性住房需求的主體未被納入在內(nèi)，長(zhǎng)期生活在城鎮(zhèn)中的“夾心層”群體難以依靠廉租房解決住房困難問(wèn)題［１］。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)適用房制度在實(shí)施中也暴露出發(fā)展的困境——保障功能因制度運(yùn)行不當(dāng)而喪失。經(jīng)濟(jì)適用房自推出以來(lái)便備受爭(zhēng)議，而各地經(jīng)濟(jì)適用房因配置不公而被曝光的事件也時(shí)有發(fā)生［２］①，許多生活富裕者通過(guò)各種手段把經(jīng)濟(jì)適用房變成其投資手段，而符合條件的中低收入者卻無(wú)法享受這一福利政策。究其原因，主要是經(jīng)濟(jì)適用房的產(chǎn)權(quán)歸屬和轉(zhuǎn)讓差價(jià)所產(chǎn)生的巨大利益誘使某些所有者違背經(jīng)濟(jì)適用房制度推行的初衷去謀取不正當(dāng)利益，進(jìn)而使得其保障功能喪失。
【①例如，２００５年，有研究機(jī)構(gòu)推出了一項(xiàng)調(diào)查，該調(diào)查以當(dāng)年北京、太原、西安三地為對(duì)象展開(kāi)，其結(jié)果顯示，高達(dá)４８％的經(jīng)濟(jì)適用房被用于出租。至２０１１年，媒體曝光位于杭州市下沙區(qū)最大的經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)竟有七成房屋被指用于出租�！�
正是以解決廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房制度在實(shí)踐中凸顯的問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，政府開(kāi)始著手探索新的住房保障制度措施，公租房制度由此得以啟動(dòng)運(yùn)行。
（三）政府對(duì)公租房制度的探索與肯定
基于化解保障性住房的發(fā)展難題，各地紛紛探索新的住房保障形式——公租房。２００９年，《政府工作報(bào)告》首次對(duì)公租房的實(shí)踐加以肯定，提出要“加快落實(shí)和完善促進(jìn)保障性住房建設(shè)的政策措施，……積極發(fā)展公共租賃住房，……深化城鎮(zhèn)住房制度改革，滿(mǎn)足居民多層次住房需求，努力實(shí)現(xiàn)居者有其屋的目標(biāo)”［３］。這表明，政府開(kāi)始考慮以這種新舉措來(lái)推進(jìn)住房保障問(wèn)題的解決［４］。２０１０年６月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》�！兑庖�(jiàn)》指出，“大力發(fā)展公共租賃住房，是完善住房供應(yīng)體系，培育住房租賃市場(chǎng)，滿(mǎn)足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措”。２０１２年６月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了《公共租賃住房管理辦法》，《辦法》對(duì)公租房的申請(qǐng)條件、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、退出機(jī)制等都作出了明確規(guī)定。這表明，游離在廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房之外的“夾心層”的住房問(wèn)題將通過(guò)公租房的保障形式得以解決，且有了全國(guó)統(tǒng)一的法律依據(jù)。從上述政府對(duì)公租房制度的探索實(shí)踐脈絡(luò)可以看出，公租房制度的發(fā)展正在經(jīng)歷著一個(gè)由提出宣示性的官方主張到推行主管部門(mén)的規(guī)范性文件、再到生成規(guī)范公租房運(yùn)營(yíng)問(wèn)題的相關(guān)法律制度的進(jìn)程，這正是公租房制度產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)邏輯。而在公租房制度的演進(jìn)變遷過(guò)程中，相關(guān)的價(jià)值理念與制度建構(gòu)問(wèn)題是把握公租房制度發(fā)展規(guī)律的兩個(gè)重要議題。
二、公租房制度所蘊(yùn)含的價(jià)值理念
在學(xué)理上，公租房制度所蘊(yùn)含的價(jià)值理念在終極意義上可訴諸正義價(jià)值。正如德國(guó)法學(xué)家拉德布魯赫所說(shuō)：“除了正義，法律的理念不可能是其他理念。因?yàn)檎x就像真、善、美一樣，是一個(gè)絕對(duì)的價(jià)值，也就是說(shuō)，不可能從其他價(jià)值中推導(dǎo)出來(lái)的價(jià)值。”［５］而在法律制度運(yùn)行的實(shí)踐中，正義實(shí)際上又可具體體現(xiàn)為自由、公平、平等、安全等價(jià)值。在住房制度領(lǐng)域，保障性住房和商品房均在各自的運(yùn)行中體現(xiàn)出其自身價(jià)值。與以營(yíng)利為目的的商品房相較而言，公租房這一保障性住房形式主要是針對(duì)沒(méi)有房屋居住的“夾心層”推出，由政府提供保障支持的，這也決定了此項(xiàng)制度蘊(yùn)含了平等、開(kāi)放、保障性等幾種獨(dú)具特色的價(jià)值理念。這些價(jià)值理念的核心是實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的理想愿景，其應(yīng)當(dāng)成為評(píng)價(jià)現(xiàn)有公租房制度的運(yùn)行狀況和構(gòu)建更為完善的公租房制度的價(jià)值尺度。
�。ㄒ唬┢降葍r(jià)值：保障弱勢(shì)群體利益
平等價(jià)值之于一個(gè)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)意義在于，它有助于社會(huì)成員各方（特別是弱勢(shì)群體）在享有資源和獲得發(fā)展機(jī)會(huì)時(shí)能夠得到富有正義的制度保護(hù)，由此確保每個(gè)社會(huì)成員在社會(huì)中都能夠有尊嚴(yán)地生存和發(fā)展。在一個(gè)社會(huì)中，“每個(gè)成員，僅僅因?yàn)樗巧鐣?huì)成員之一，就有權(quán)不僅享受其他成員提供的個(gè)人生活所需，而且有權(quán)享受每一個(gè)人都想得到而實(shí)際上確實(shí)對(duì)人類(lèi)有益的一切好處和機(jī)會(huì)，這種觀念已經(jīng)被人們所普遍接受”［６］。正因如此，有學(xué)者在論及人與人之間的平等關(guān)系時(shí)才說(shuō)，“平等乃是一個(gè)具有多種不同含義的多型概念。它所指的對(duì)象可以是政治參與權(quán)利、收入分配制度，也可以是不得勢(shì)的群體的社會(huì)地位與法律地位。其范圍涉及法律待遇的平等、機(jī)會(huì)的平等以及人類(lèi)基本需要的平等”［７］。
公租房制度的設(shè)計(jì)同樣堅(jiān)守著平等這一價(jià)值目標(biāo)，特別是彰顯了對(duì)“不得勢(shì)的群體”的特別對(duì)待。這種“特別對(duì)待”并不是在破壞平等，而是恰恰相反，其制度安排有助于維護(hù)或?qū)崿F(xiàn)平等價(jià)值。具體而言，公租房制度所包含的平等價(jià)值體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，法律待遇的平等。各級(jí)政府將長(zhǎng)期生活在城鎮(zhèn)中的“夾心層”群體的住房保障問(wèn)題寫(xiě)入保障性住房制度，通過(guò)法定的形式確認(rèn)和保護(hù)“夾心層”群體的住宅權(quán)，賦予其享用公租房的平等的法律待遇。其二，機(jī)會(huì)的平等。公租房制度對(duì)于符合居住條件的保障對(duì)象給予申請(qǐng)和租賃公租房的機(jī)會(huì)，以此實(shí)現(xiàn)“夾心層”人員享用公租房的平等機(jī)會(huì)。其三，基本需要的平等。對(duì)于符合居住條件的保障對(duì)象，公租房制度保障其基本的住房需要能夠得以平等實(shí)現(xiàn)，這應(yīng)當(dāng)是公租房制度運(yùn)行最為根本的目的。
（二）開(kāi)放價(jià)值：打破地域限制
在一個(gè)開(kāi)放社會(huì)中，“任何（社會(huì)）系統(tǒng)都是一個(gè)有機(jī)的整體，它不是各個(gè)部分的機(jī)械組合或簡(jiǎn)單相加，系統(tǒng)的整體功能是各要素在孤立狀態(tài)下所沒(méi)有的新質(zhì)”［８］。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入，開(kāi)放性成為當(dāng)代社會(huì)的一項(xiàng)基本特征，任何城市都不可能在與外界的隔絕中孤立地存在。而城市的發(fā)展離不開(kāi)大量自由流動(dòng)的勞動(dòng)者，其中，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民工和新就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生是城市發(fā)展的重要力量，他們?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)提供了必需的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與人力資源。然而，由于戶(hù)籍制度的限制，城市的福利措施對(duì)于他們而言似乎是遙遠(yuǎn)的，他們幾乎享受不到除工資之外的任何福利待遇。因此，公租房制度自產(chǎn)生之日起，就應(yīng)確立開(kāi)放性的定位，打破廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的地域限制，體現(xiàn)城市發(fā)展的開(kāi)放性。公租房的建設(shè)必須將開(kāi)放性作為其重要的價(jià)值基礎(chǔ)，具有開(kāi)放性特征的公租房制度將有助于促進(jìn)城市的持久繁榮與多元發(fā)展。
實(shí)踐中，各地公租房制度所具有的開(kāi)放程度是不一樣的，正如后文在分析“公租房保障對(duì)象的設(shè)定”時(shí)所展現(xiàn)的那樣，城鎮(zhèn)戶(hù)籍、在一地連續(xù)穩(wěn)定工作的年限、穩(wěn)定的工作和收入來(lái)源、成為符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要的專(zhuān)業(yè)人才等因素均有可能影響一地公租房保障對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立。盡管存在這些影響公租房制度開(kāi)放性的因素，但隨著戶(hù)籍制度改革的加快、基本公共服務(wù)水平的提高以及公租房制度本身的不斷改進(jìn)，開(kāi)放性?xún)r(jià)值在公租房制度的變遷中將得到越來(lái)越充分的實(shí)現(xiàn)。
�。ㄈ┍Ｕ闲�?xún)r(jià)值：實(shí)現(xiàn)公民住房福利
公租房制度所包含的一個(gè)重要價(jià)值理念就是保障性?xún)r(jià)值，此項(xiàng)價(jià)值的實(shí)質(zhì)是政府承擔(dān)著提供住房福利的責(zé)任，而所有公民均具有實(shí)現(xiàn)其基本的住宅權(quán)并享有免于住房匱乏的積極自由［９］。公租房制度的保障性?xún)r(jià)值本身又包含了三個(gè)基本的維度，即“誰(shuí)提供保障”、“向誰(shuí)提供保障”及“保障的目的”。具體而言，公租房制度所應(yīng)實(shí)現(xiàn)的保障性?xún)r(jià)值表明，政府是提供公租房的責(zé)任人，公租房應(yīng)向“夾心層”群體提供，公租房供給的目的是實(shí)現(xiàn)公民的住房福利。公租房制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)情況表明，“真正缺房的絕大多數(shù)是中低收入的居民，即通常所說(shuō)的‘缺錢(qián)又缺房’的情況大量存在。即便在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，住房供應(yīng)也實(shí)行多渠道供應(yīng)，無(wú)法也不可能完全市場(chǎng)化”［１０］。因此，正確的做法是對(duì)高收入者實(shí)行住房的市場(chǎng)供給，對(duì)中低收入者實(shí)行不同程度的住房福利政策。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，公民住房福利的制度安排被納入社會(huì)保障體系之中。現(xiàn)代社會(huì)福利制度必須包含住房福利的內(nèi)容［１１］①。而政府有責(zé)任對(duì)低收入家庭提供幫助和救濟(jì)，使其獲得基本的住房保障。在公租房制度的構(gòu)建過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持保障性?xún)r(jià)值理念，即建設(shè)公租房的根本目的是為了保障在經(jīng)濟(jì)上處于不利地位的弱勢(shì)群體實(shí)現(xiàn)其居住權(quán)。只有堅(jiān)持這一價(jià)值目標(biāo)，才可以有效地預(yù)防公租房制度在實(shí)踐中背離其建立初衷的情況。
【①我國(guó)存在著傳統(tǒng)福利制度下的住房福利和新型社會(huì)福利制度下的住房福利之分。前者所指的住房福利是城鎮(zhèn)居民普遍性的物化福利，是最大的福利項(xiàng)目，后者所指的住房福利雖然仍是一種普遍性福利，但主要是有限的貨幣形態(tài)（即現(xiàn)金補(bǔ)貼）福利，而由政府提供住房的受益對(duì)象只限于那些十分困難的無(wú)房戶(hù)�！�
三、公租房制度運(yùn)行的現(xiàn)狀考察——以京、滬、渝、深為例
為揭示公租房制度的運(yùn)行邏輯，本文擬選取實(shí)施該制度具有代表性的北京、上海、重慶、深圳等城市作為樣本，考察它們?cè)诠芾頇C(jī)構(gòu)設(shè)置、資金籌措、保障對(duì)象、法制建設(shè)等方面的具體做法，以此來(lái)展現(xiàn)各地公租房制度運(yùn)行的概況。應(yīng)當(dāng)指出的是，隨著２０１２年７月１５日住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《公共租賃住房管理辦法》開(kāi)始施行，各地的公租房制度將會(huì)有相應(yīng)的變化，這也有待學(xué)界作進(jìn)一步的研究。
（一）公租房管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置
公租房的管理機(jī)構(gòu)主要指負(fù)責(zé)公租房建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及管理的行政主管機(jī)構(gòu)，同時(shí)，以市場(chǎng)主體角色運(yùn)營(yíng)的公租房日常管理機(jī)構(gòu)亦是本文考察的范圍。根據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的《公共租賃住房管理辦法》規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)（住房保障）主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的公共租賃住房管理工作”，但具體到每個(gè)城市，其做法并不統(tǒng)一。
�。�、北京市公租房管理機(jī)構(gòu)
《北京市公共租賃住房管理辦法（試行）》規(guī)定，北京市的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展改革、國(guó)土資源、規(guī)劃、財(cái)政等有關(guān)部門(mén)按照各自職責(zé)分工，做好公租房相關(guān)管理工作。從這個(gè)規(guī)定看，除各部門(mén)各司其職、配合做好公租房的管理之外，住房保障管理部門(mén)是該市公租房的行政主管機(jī)構(gòu)。具體而言，該《辦法》涉及配租管理、租賃管理、監(jiān)督管理等管理制度，管理機(jī)構(gòu)均在其中發(fā)揮作用。在配租管理中，住房保障管理部門(mén)對(duì)由產(chǎn)權(quán)單位編制的配租方案進(jìn)行核準(zhǔn)，核準(zhǔn)后實(shí)施配租。在租賃管理中，“公共租賃住房的維修、養(yǎng)護(hù)、管理由產(chǎn)權(quán)單位負(fù)責(zé)，產(chǎn)權(quán)單位也可委托專(zhuān)業(yè)服務(wù)企業(yè)管理”。在監(jiān)督管理中，住房保障管理部門(mén)對(duì)產(chǎn)權(quán)單位不按規(guī)定收繳租金或擅自出租的采取處罰措施。由此可見(jiàn)，住房保障管理部門(mén)在北京市的公租房管理工作中發(fā)揮著主要作用，同時(shí)，產(chǎn)權(quán)單位也在日常管理中發(fā)揮一定的作用。
�。�、上海市公租房管理機(jī)構(gòu)
上海市的公租房管理機(jī)構(gòu)是住房保障和房屋管理局�！渡虾Ｊ邪l(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，市住房保障房屋管理局是該市公租房工作的行政主管部門(mén)，區(qū)（縣）住房保障房屋管理部門(mén)是該區(qū)（縣）公租房工作的管理部門(mén)。此外，市和區(qū)（縣）發(fā)展改革、城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃土地、財(cái)政、稅務(wù)、工商、國(guó)資、民政、金融、人力資源社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)信息化、公安、監(jiān)察等部門(mén)按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)公租房的相關(guān)管理與監(jiān)督工作。
由于上海市采取“政府支持，機(jī)構(gòu)運(yùn)作”的原則，因此公租房的日常運(yùn)行管理主要由公租房的實(shí)施機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)。這些“運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)”負(fù)責(zé)具體的運(yùn)營(yíng)管理工作，其運(yùn)作的前提是接受政府對(duì)公租房的政策指導(dǎo)，嚴(yán)格按照準(zhǔn)入、退出標(biāo)準(zhǔn)接受申請(qǐng)。
�。�、重慶市公租房管理機(jī)構(gòu)
《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》指出，全市公租房的行政管理部門(mén)是市國(guó)土資源和房屋管理部門(mén)，即重慶市國(guó)土資源和房屋管理局。同時(shí)，市級(jí)有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)自己職能范圍內(nèi)與公租房有關(guān)的監(jiān)督管理工作。
實(shí)踐中，為了管理好公租房，重慶市組建了公租房管理局，這也是我國(guó)首個(gè)公租房管理局，它專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)主城九區(qū)的公租房管理，同時(shí)負(fù)責(zé)指導(dǎo)區(qū)縣公租房的業(yè)務(wù)工作。與此同時(shí)，“重慶市公租房信息網(wǎng)”作為公租房管理局與社會(huì)公眾溝通的信息平臺(tái)，在發(fā)布公租房相關(guān)信息、加強(qiáng)公租房建設(shè)監(jiān)督等方面發(fā)揮了積極的作用。
�。础⑸钲谑泄夥抗芾頇C(jī)構(gòu)
深圳市于２００９年設(shè)立住房和建設(shè)局，它的一個(gè)重要職能就是“負(fù)責(zé)推進(jìn)住房制度改革和住房保障工作；負(fù)責(zé)市保障性和政策性住房的建設(shè)、維修、租售和監(jiān)督管理以及相關(guān)基礎(chǔ)資料的信息化和檔案工作”［１２］。２０１０年公布的《深圳市保障性住房條例》對(duì)其管理部門(mén)作出如下規(guī)定：“市政府住房和建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)本市住房保障的組織實(shí)施和監(jiān)督管理并可以依法委托相關(guān)事業(yè)組織具體實(shí)施。”可見(jiàn)，深圳市公租房的管理機(jī)構(gòu)即為深圳市住房和建設(shè)局。
（二）公租房資金籌措的現(xiàn)狀
公租房建設(shè)規(guī)模巨大，需要大量的土地和建設(shè)資金作為保障。中央和地方都對(duì)公租房的資金來(lái)源十分重視，各級(jí)政府也采取了不同的探索方式。
�。�、政府對(duì)公租房資金籌措的指導(dǎo)
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《公共租賃住房管理辦法》將資金籌措途經(jīng)分為“政府投資”和“政府提供政策支持、社會(huì)力量投資”兩個(gè)方面。其中，在政府投資方面，市、縣人民政府應(yīng)通過(guò)直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式，加大對(duì)公租房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的投入。省級(jí)人民政府給予資金支持，中央以適當(dāng)方式給予資金補(bǔ)助。在社會(huì)力量投資方面，政府鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放公租房中長(zhǎng)期貸款；支持符合條件的企業(yè)通過(guò)發(fā)行中長(zhǎng)期債券等方式籌集資金，專(zhuān)項(xiàng)用于公租房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；探索運(yùn)用保險(xiǎn)資金、信托資金和房地產(chǎn)信托投資基金拓展公租房融資渠道�！掇k法》為拓寬公租房建設(shè)的融資渠道奠定了政策基礎(chǔ)。
�。�、資金籌措的現(xiàn)實(shí)困境
實(shí)踐中，公租房資金籌措存在兩個(gè)主要問(wèn)題：
其一，政府一度包攬，造成資金渠道單一。目前，一些地區(qū)在落實(shí)保障性安居工程建設(shè)任務(wù)過(guò)程中，仍然存在政府包攬較多的情形。而按照政府的慣性思維，其最容易選擇的公租房融資模式就是由政府提供財(cái)政撥款、專(zhuān)項(xiàng)資金及政府貸款等為主要內(nèi)容的單一融資模式。這種融資模式的問(wèn)題在于，政府承擔(dān)了公租房融資的絕大部分責(zé)任，投資結(jié)構(gòu)單一，從而使得融資過(guò)程顯得呆滯化、僵硬化；而且，政府承受的財(cái)政壓力比較大，公租房建設(shè)的資金籌集困難。
其二，社會(huì)資金參與度不高。社會(huì)資金參與公租房建設(shè)的瓶頸在于公租房項(xiàng)目收益回報(bào)率較低、投資回收期過(guò)長(zhǎng)。雖然國(guó)務(wù)院在其發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》中明確提出，民間資本投資建設(shè)政策性住房應(yīng)享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠，但銀行信貸、企業(yè)投資仍然很難承受這么長(zhǎng)的投資期。而目前，政府在運(yùn)用稅收優(yōu)惠、優(yōu)先扶植等鼓勵(lì)手段激勵(lì)各類(lèi)企業(yè)或組織參與公租房建設(shè)方面所做的工作還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。
�。�、公租房建設(shè)資金籌集渠道的創(chuàng)新探索
實(shí)踐中，公租房建設(shè)資金籌集渠道有兩點(diǎn)創(chuàng)新：其一，保障房建設(shè)投資基金的參與。我國(guó)第一支以民間資本投資為主的保障房建設(shè)投資基金——建銀精瑞公共租賃住房建設(shè)投資基金正在籌備成立。該基金擬采取股份公司制設(shè)立，由全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)牽頭，組織一批企業(yè)共同發(fā)起組建。基金首期募集資金不低于１００億元，成立后３年內(nèi)，在全國(guó)范圍內(nèi)選擇符合基金投資條件的公租房項(xiàng)目［１３］。建銀精瑞投資基金的建立將為公租房建設(shè)的民間資本參與提供一個(gè)可供參考的例證。
其二，社�；饘�(duì)公租房的支持。２０１１年，全國(guó)社保基金理事會(huì)同南京、天津、重慶等城市簽約，投資保障性住房，其中，該會(huì)以信托產(chǎn)品形式為重慶市的公租房建設(shè)提供４５億元貸款。社�；鹜顿Y公租房建設(shè)，打破了公租房單純依靠銀行融資的格局，為多渠道融通公租房建設(shè)資金提供了可資借鑒的模式，有助于引導(dǎo)社會(huì)資金積極參與保障房建設(shè)。
�。ㄈ┕夥勘Ｕ蠈�(duì)象的設(shè)定
公租房的保障對(duì)象涉及公租房制度的保障范圍。住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《公共租賃住房管理辦法》規(guī)定，公租房供應(yīng)對(duì)象主要是“符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無(wú)房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員”。本文所考察的四個(gè)城市對(duì)此問(wèn)題的規(guī)定不盡相同。
１、北京市關(guān)于保障對(duì)象的規(guī)定
北京市在其發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)本市公共租賃住房建設(shè)和管理的通知》中明確提出，公租房的租賃對(duì)象包括以下三類(lèi)：其一，廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品住房的輪候家庭；其二，申請(qǐng)人具有該市城鎮(zhèn)戶(hù)籍，家庭人均住房使用面積１５平方米（含）以下，３口及以下家庭年收入１０萬(wàn)元（含）以下、４口及以上家庭年收入１３萬(wàn)元（含）以下；其三，外省市來(lái)京連續(xù)穩(wěn)定工作一定年限的人員。與此前的《北京市公共租賃住房管理辦法（試行）》相比，該《通知》放寬了準(zhǔn)入對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)，允許新就業(yè)職工和外來(lái)務(wù)工者申請(qǐng)公租房。這對(duì)于實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。
�。�、上海市關(guān)于保障對(duì)象的規(guī)定
上海市在《本市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見(jiàn)》中對(duì)準(zhǔn)入條件的規(guī)定是：“具有本市常住戶(hù)口，或持有《上海市居住證》和連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)金達(dá)到規(guī)定年限�！边@表明該市關(guān)于公租房保障對(duì)象的規(guī)定也是比較開(kāi)放和包容的，但外來(lái)人口需要符合持有《上海市居住證》及連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)金達(dá)到規(guī)定年限這兩項(xiàng)條件，與重慶市直接將“進(jìn)城務(wù)工及外地來(lái)渝工作的無(wú)住房人員”作為公租房保障對(duì)象的做法有所不同。
�。场⒅貞c市關(guān)于保障對(duì)象的規(guī)定
重慶市在《公共租賃住房管理暫行辦法》中對(duì)保障對(duì)象作了如下規(guī)定：“申請(qǐng)人應(yīng)年滿(mǎn)１８周歲，在重慶有穩(wěn)定工作和收入來(lái)源，具有租金支付能力，符合政府規(guī)定收入限制的本市無(wú)住房或家庭人均住房建筑面積低于１３平方米的住房困難家庭、大中專(zhuān)院校及職校畢業(yè)后就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工及外地來(lái)渝工作的無(wú)住房人員�！彪S后，該市頒布的《公共租賃住房管理實(shí)施細(xì)則》分別對(duì)“有穩(wěn)定工作”、“收入限制標(biāo)準(zhǔn)”等條件進(jìn)行了解釋。該市明確將“進(jìn)城務(wù)工及外地來(lái)渝工作的無(wú)住房人員”納入保障對(duì)象的做法充分體現(xiàn)了公租房制度的開(kāi)放性和平等性。
�。�、深圳市關(guān)于保障對(duì)象的規(guī)定
深圳市的《公共租賃住房管理暫行辦法》中規(guī)定：“申請(qǐng)人及共同申請(qǐng)人均具有本市戶(hù)籍。”其后，該市在《保障性住房條例》中規(guī)定：“對(duì)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才以及在本市連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)達(dá)到一定年限的非本市戶(hù)籍常住人員……逐步納入住房保障范圍�！边@表明，該市居民、連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)達(dá)到規(guī)定年限的非該市戶(hù)籍常住者、該市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才被納入保障對(duì)象，其保障對(duì)象范圍體現(xiàn)出該市的特色。
�。ㄋ模┕夥糠芍贫冗\(yùn)行的現(xiàn)狀
�。薄⒔y(tǒng)一的住房保障基本法處于缺位狀態(tài)
到目前為止，我國(guó)尚無(wú)一部統(tǒng)一的綜合性住房保障法律。由于《住房保障法》的缺位，包括公租房在內(nèi)的住房保障體系建設(shè)一直較為滯后。盡管在全國(guó)和地方層面均已出臺(tái)了一些相關(guān)的法律法規(guī)，但多是針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的應(yīng)急產(chǎn)物，缺乏系統(tǒng)性和權(quán)威性，執(zhí)行效果不甚理想［１４］。因此，要從根本上完善公租房制度，改變我國(guó)住房保障制度的現(xiàn)狀，必須制定統(tǒng)一的《住房保障法》，以此將廉租房、公租房等保障性住房形式綜合起來(lái)進(jìn)行規(guī)范，由此從法制層面為各地的公租房建設(shè)和構(gòu)建符合本地實(shí)際的公租房制度提供一個(gè)兼顧全國(guó)統(tǒng)籌規(guī)劃和地方利益訴求的調(diào)控性、示范性法律文本。
�。病⒌胤秸ㄔO(shè)公租房的法律責(zé)任亟待明確
在國(guó)家對(duì)保障性住房日益重視的背景下，２０１１年全國(guó)計(jì)劃新開(kāi)工建設(shè)保障房一千萬(wàn)套，其中，公租房建設(shè)是該計(jì)劃最為主要的任務(wù)。國(guó)家為此成立了保障性安居工程協(xié)調(diào)小組。協(xié)調(diào)小組作為保障房建設(shè)的協(xié)調(diào)方，與各地方政府簽訂了保障房建設(shè)的責(zé)任書(shū)，將一千萬(wàn)套保障房建設(shè)目標(biāo)層層分解到各地。但是，各地政府并沒(méi)有因此高度重視保障房的建設(shè)進(jìn)度，而且對(duì)未能實(shí)現(xiàn)保障房建設(shè)目標(biāo)的責(zé)任也難以追究。截至２０１１年６月份，仍有六個(gè)省區(qū)的保障房開(kāi)工率沒(méi)有達(dá)到２０％①。實(shí)際上，除資金籌措方面存在困難外，地方政府更多地考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方財(cái)政收入，不愿進(jìn)行公租房等保障性住房建設(shè)，是一個(gè)重要的原因。由此可見(jiàn)，公租房的建設(shè)不僅需要地方政府的積極支持和投入，更需要在立法上明確地方政府承擔(dān)公租房建設(shè)的法律責(zé)任。
【①關(guān)于各地保障房建設(shè)進(jìn)展緩慢的原因，《鳳凰網(wǎng)》進(jìn)行了一項(xiàng)調(diào)查，把可能的原因列舉為以下六項(xiàng)：１。保障房項(xiàng)目籌集資金較難。２。項(xiàng)目前置審批需要很長(zhǎng)時(shí)間。３。各地不愿意將土地劃撥保障房。４。保障房項(xiàng)目的制度還沒(méi)有設(shè)計(jì)好。５。地方政府腐敗影響保障房進(jìn)度。６。其他情況。該項(xiàng)調(diào)查共２３８６４人參加，調(diào)查結(jié)果顯示：選擇答案項(xiàng)１的人占８。２％，選擇答案項(xiàng)２的人占０。９％，選擇答案項(xiàng)３的人占２４。０％，選擇答案項(xiàng)４的人占４。３％，選擇答案項(xiàng)５的人占６１。６％，選擇答案項(xiàng)６的人占０。９％。其中，答案選項(xiàng)３和選項(xiàng)６可以一并歸結(jié)為地方政府積極性問(wèn)題。由此可見(jiàn)，絕大部分公眾認(rèn)為地方政府在興建保障性住房的積極性方面存在問(wèn)題［１５］�！�
３、缺乏有效法律制度確保豐富的公租房融資渠道
如前文所述，目前，我國(guó)公租房建設(shè)資金方面存在的問(wèn)題主要是政府一度包攬融資造成資金渠道單一以及社會(huì)資金參與度不高等情況。盡管政府采取了鼓勵(lì)保障房建設(shè)投資基金和社保基金參與融資以及出臺(tái)鼓勵(lì)民間資本參與投資公租房的規(guī)范性文件等措施，但由于鼓勵(lì)和保護(hù)公租房融資的制度不健全，特別是沒(méi)有提升到法律層面，公租房融資渠道的拓展問(wèn)題難以得到國(guó)家法的有力保障。
�。�、公租房分配的公平性有待進(jìn)一步獲得法律保障
公租房制度作為我國(guó)住房保障體系的主要組成部分，具有十分明顯的福利性和保障性。因此，在分配對(duì)象的確定上必須充分體現(xiàn)公平、公正的原則，使公租房能夠提供給真正需要的人。而從各地現(xiàn)行制度所確立的保障對(duì)象來(lái)看，有的城市的公租房制度雖然在原則上將不具有本地戶(hù)口的人員包括在內(nèi)，但設(shè)置了重重條件，在當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)繳納制度并不完善的情況下，能夠申請(qǐng)的人寥寥無(wú)幾。當(dāng)然，也有城市態(tài)度鮮明地將“進(jìn)城務(wù)工及外地的無(wú)住房人員”涵蓋在公租房范圍內(nèi)，充分體現(xiàn)了公租房制度的公平性和城市發(fā)展的包容性。據(jù)此可見(jiàn)，各地在設(shè)定公租房的保障對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)消除地方立法之間的沖突，避免公民在各地遭遇有差別的法律對(duì)待，并且，在條件成熟時(shí)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)以行政法規(guī)以上層級(jí)的法律形式保障公租房分配的公平性。
四、關(guān)于完善公租房制度的思考
�。ㄒ唬┝⒎ㄒ�(guī)定統(tǒng)一的住房保障制度
我國(guó)現(xiàn)行住房保障制度以“管理辦法”、“實(shí)施意見(jiàn)”、“暫行辦法”、“條例”等“軟法”為表現(xiàn)形式，尚缺乏基本的《住房保障法》。從學(xué)理上看，住房保障政策僅僅是“軟法”，雖具有靈活性的優(yōu)點(diǎn)，但不利于實(shí)現(xiàn)住房保障制度的穩(wěn)定性和權(quán)威性，并且無(wú)法依靠強(qiáng)制力保障這些政策的實(shí)施。而經(jīng)過(guò)法定程序制定的“硬法”（即法律法規(guī)）則可以避免政策的臨時(shí)性和不確定性，且可以憑借國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)確保其有效實(shí)施［１６］。因此，我國(guó)應(yīng)盡快制定住房保障法律，以此實(shí)現(xiàn)住房保障從“軟法”到“硬法”的轉(zhuǎn)變。就現(xiàn)階段看來(lái)，制定《住宅保障法》已經(jīng)成為完善住房保障制度的一個(gè)重要規(guī)劃。具體而言，我國(guó)《住房保障法》的起草已列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，并已形成《基本住房保障法征求意見(jiàn)稿》。在制定過(guò)程中，由于住房保障涉及的內(nèi)容很廣，因此需要完善相關(guān)配套法規(guī)。其中，最重要的就是改進(jìn)目前不完善的住房保障體系，停止施行存在明顯缺陷的經(jīng)濟(jì)適用房制度，融合公租房制度與廉租房制度，構(gòu)建完整的住房保障體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)中低收入階層的廣泛保障①。
【①關(guān)于我國(guó)住房保障體系的完善問(wèn)題，理論界和實(shí)務(wù)界均在進(jìn)行不懈的探索：２０１１年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院在其發(fā)布的《２０１１中國(guó)城市藍(lán)皮書(shū)》中指出，我國(guó)應(yīng)“逐步取消現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)適用住房，保留廉租住房政策，大力發(fā)展公共租賃房政策”。２０１２年，江西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳在其發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房、公共租賃住房三房合一的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出，江西各市縣從２０１２年起停止新建經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和公租房保障對(duì)象統(tǒng)一納入公共租賃住房保障范圍。自此，江西省成為全國(guó)首個(gè)正式宣布停建經(jīng)濟(jì)適用房的省份，也是首個(gè)將三種保障房并軌為公租房的省份。以上關(guān)于保障性住房制度的理論探索和實(shí)踐探索表明，如何完善我國(guó)的住房保障體系，仍然需要實(shí)踐的不斷試錯(cuò)和理論的不斷反思［１７１８］。】
�。ǘ┘訌�(qiáng)公租房建設(shè)的政府責(zé)任
�。薄谋Ｕ瞎褡≌瑱�(quán)角度認(rèn)識(shí)政府責(zé)任
目前，公民住宅權(quán)已被大多數(shù)國(guó)家的法律所承認(rèn)，并為國(guó)際社會(huì)所接受。聯(lián)合國(guó)大會(huì)在１９６６年通過(guò)的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》中就規(guī)定：“本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件。”由此可知，住宅權(quán)是人權(quán)的重要組成部分�！肮褡≌瑱�(quán)是近幾十年才逐漸發(fā)展起來(lái)的基本人權(quán)概念，它經(jīng)歷了政府無(wú)責(zé)、政府承擔(dān)道義責(zé)任、政府承擔(dān)法律責(zé)任的演進(jìn)過(guò)程。”［１９］因此，住宅權(quán)是公民的基本權(quán)利，而保護(hù)公民的住宅權(quán)乃是政府的一項(xiàng)重要責(zé)任。
�。�、規(guī)范地方政府在保障性住房建設(shè)中的違規(guī)行為
�。玻埃保蹦辏覈�(guó)提出建設(shè)１０００萬(wàn)套保障性住房。在中央問(wèn)責(zé)制的強(qiáng)大壓力下，地方政府以各種方式來(lái)應(yīng)對(duì)中央的要求：在建教師宿舍、企業(yè)員工宿舍、定向出讓土地、收繳違建房等通過(guò)各種渠道成為“保障房”。這種做法實(shí)質(zhì)上是逃避政府責(zé)任，違背了保障房的“保障”本質(zhì)和公平分配的原則。為了使公租房的建設(shè)得到保障，各地政府應(yīng)在落實(shí)監(jiān)督措施上有所“行動(dòng)”，應(yīng)首先明確公租房等保障性住房所包含的范圍；同時(shí)，將不屬于保障性住房范圍的職工宿舍、罰沒(méi)違建房、公務(wù)員小區(qū)排除在外，真正確保以公租房為重點(diǎn)的保障性住房建設(shè)任務(wù)按進(jìn)度完成；此外，還應(yīng)依法追究保障性住房建設(shè)中的違法行為相關(guān)責(zé)任人和政府部門(mén)的法律責(zé)任，防范此類(lèi)行為的發(fā)生。
�。ㄈ⿺U(kuò)大公租房的融資平臺(tái)
�。薄⒔梃b國(guó)外成熟的融資模式
在國(guó)外的住房保障實(shí)踐中，保障性住房的融資模式較多，有ＲＥＩＴｓ（房地產(chǎn)信托投資）模式、ＢＯＴ（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）模式、ＰＰＰ（公共部門(mén)與私人企業(yè)合作）模式、ＰＩＰＰ（以中間組織為樞紐的公私合作）模式、ＰＦＩ（私人主動(dòng)融資）模式、房地產(chǎn)證券化、住房保障稅、福利彩票模式、委托、聯(lián)合租賃模式等。雖然我國(guó)的國(guó)情與其他國(guó)家相比有較大差別，但發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的保障性住房融資模式仍然能為我國(guó)公租房的融資提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)我國(guó)公租房政策實(shí)施現(xiàn)狀及融資模式的可行性，我國(guó)可以重點(diǎn)考慮ＲＥＩＴｓ、ＢＯＴ、ＰＩＰＰ等三種住房融資方式。
２、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)已有的融資渠道
除借鑒各國(guó)成熟的融資模式外，我國(guó)還可根據(jù)實(shí)際情況采取以下幾種方式擴(kuò)大資金來(lái)源：其一，財(cái)政撥款成立專(zhuān)項(xiàng)資金。一般而言，公租房的融資渠道既可以來(lái)自于市場(chǎng)，又可以來(lái)自于政府。從長(zhǎng)期來(lái)看，政府的財(cái)政支持應(yīng)當(dāng)是公租房建設(shè)資金來(lái)源的主要渠道，特別是在公租房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)所需要的資本金方面，往往要以政府的出資作為基礎(chǔ)。目前，公租房的供給主要采取新建房源的方式，財(cái)政撥款的用途主要體現(xiàn)在開(kāi)工建設(shè)、折舊費(fèi)及預(yù)留維修基金等幾個(gè)方面。
其二，發(fā)揮住房公積金的作用。住房公積金是具有保障性和互助性的職工個(gè)人住房基金，歸職工個(gè)人所有，專(zhuān)門(mén)用于職工的住房建設(shè)和消費(fèi)［２０］。住房公積金作為公租房建設(shè)的一種融資模式，主要體現(xiàn)在政府每年把住房公積金歸集余額按一定比例用于公租房建設(shè)。中低收入繳存職工可以以低于市場(chǎng)租賃價(jià)格的租金租房，這就使支持購(gòu)房為主的政策取向轉(zhuǎn)變?yōu)橹С仲?gòu)房與租房并重的政策取向，同時(shí)也體現(xiàn)了住房公積金制度的互助性。
其三，建立公租房公益基金。公租房公益基金主要來(lái)源于社會(huì)捐贈(zèng)和福利彩票收益。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，中國(guó)福利彩票在“十一五”期間，福彩發(fā)行量３４５５億元，成為社會(huì)福利和公益事業(yè)發(fā)展的重要資金來(lái)源［２１］。從社會(huì)福利資金中提取適當(dāng)比例，專(zhuān)項(xiàng)用于公租房建設(shè)，符合發(fā)行社會(huì)福利彩票的宗旨。其四，商業(yè)銀行信貸、民間設(shè)立基金等也是公租房建設(shè)的融資渠道，相應(yīng)的做法是建立起多項(xiàng)資金良性循環(huán)系統(tǒng)，讓各方參與主體均獲得一定經(jīng)濟(jì)收益，并且在政府的主導(dǎo)下形成社會(huì)資本的有機(jī)聯(lián)合與互動(dòng)。
�。ㄋ模┐_保公租房房源的公平分配
根據(jù)我國(guó)住房保障工作多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，保障性住房工作最容易出現(xiàn)的問(wèn)題就是分配過(guò)程中的不公平性，公租房也同樣面臨這個(gè)問(wèn)題。中央已經(jīng)對(duì)此問(wèn)題予以充分關(guān)注，強(qiáng)調(diào)要確保房源分配公平。為此，公租房的分配應(yīng)全面接受社會(huì)各界監(jiān)督，做到分配過(guò)程與分配結(jié)果的公平公正，避免將公租房搞成“權(quán)力房”。
具體而言，國(guó)家應(yīng)從立法層面對(duì)公租房的保障對(duì)象作出統(tǒng)一規(guī)定，確保其保障對(duì)象的公平性。立法者在確定公租房的保障對(duì)象時(shí)，應(yīng)主要考慮以下幾個(gè)群體：城鎮(zhèn)中低收入家庭人群；(www.qkfawen.com)新就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生和機(jī)關(guān)企事業(yè)單位新近就業(yè)的暫時(shí)購(gòu)房支付能力不足的、收入符合限定標(biāo)準(zhǔn)的人群；進(jìn)城務(wù)工的非本地戶(hù)籍、經(jīng)濟(jì)收入符合當(dāng)?shù)毓夥繕?biāo)準(zhǔn)的人群；確屬經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的保障對(duì)象，但是因房源供給不足，尚在輪候的住房困難家庭。
此外，在合理確定公租房的保障對(duì)象后，一個(gè)重點(diǎn)就是如何保證符合條件的人員能夠公平地申請(qǐng)到公租房房源。而其中的關(guān)鍵問(wèn)題是信息公開(kāi)。筆者認(rèn)為，在相關(guān)信息的公開(kāi)方面需做到以下幾點(diǎn)：第一，公布公租房房源信息。包括公租房的規(guī)劃信息、現(xiàn)有房源、已被申請(qǐng)房源等內(nèi)容。第二，對(duì)配租過(guò)程全程公開(kāi)。首先，將申請(qǐng)公共租賃房的基本條件和相關(guān)材料公布于眾；然后，進(jìn)行搖號(hào)配租，在搖號(hào)前，可由媒體公布搖號(hào)程序及配租戶(hù)數(shù)等基本情況，搖號(hào)活動(dòng)由媒體現(xiàn)場(chǎng)直播，并邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員參與監(jiān)督。第三，對(duì)入住人員的身份進(jìn)行公示。搖號(hào)結(jié)果出現(xiàn)后，應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)人姓名、身份證號(hào)碼（首尾號(hào)）、工作單位、申請(qǐng)戶(hù)型、配租房號(hào)進(jìn)行公示，方便社會(huì)公眾監(jiān)督。
�。ㄎ澹┏浞职l(fā)揮新聞媒體等社會(huì)輿論的監(jiān)督作用
輿論監(jiān)督是新聞媒體擁有的獨(dú)特力量，它可以幫助公眾了解政府事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和一切涉及公共利益的事務(wù)，促使政府施政和公共治理沿著法治的方向運(yùn)作。在建設(shè)服務(wù)型政府和透明性政府的背景下，各級(jí)政府均應(yīng)將年度公租房項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)任務(wù)（包括年度建設(shè)計(jì)劃、開(kāi)工竣工項(xiàng)目、預(yù)計(jì)完工時(shí)間）在網(wǎng)上完全公開(kāi)。新聞媒體可以隨時(shí)核查建設(shè)進(jìn)度，查明項(xiàng)目未開(kāi)工或建設(shè)進(jìn)度明顯滯后的原因，及時(shí)向社會(huì)反饋有關(guān)信息，從而形成輿論壓力，促進(jìn)公租房建設(shè)的健康發(fā)展。
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