對(duì)中國當(dāng)前基層財(cái)政體制改革中的政府級(jí)次問題探究
對(duì)中國當(dāng)前基層財(cái)政體制改革中的政府級(jí)次問題探究所謂基層政府，在中國現(xiàn)行體制下指市（地區(qū)）、縣（市轄區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)政府�；鶎迂�(cái)政體制通常被稱為省以下財(cái)政體制，一般包括省對(duì)市（地、州）財(cái)政體制、市（地、州）對(duì)縣財(cái)政體制、縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制三個(gè)層面。①
當(dāng)前與政府級(jí)次調(diào)整有關(guān)的改革措施，主要是弱化鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革和擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革試點(diǎn)。這兩項(xiàng)改革將為構(gòu)建中央、�。ㄖ陛犑校�、市縣三級(jí)政府體制奠定基礎(chǔ)。我們認(rèn)為，減少政府財(cái)政級(jí)次的總體改革方向值得肯定，但不應(yīng)該是自上而下、統(tǒng)一的建構(gòu)性改革方案，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和允許多種模式的地方財(cái)政體制并存發(fā)展，在提倡公共服務(wù)均等化的同時(shí)，賦予地方根據(jù)自身情況選擇財(cái)政分權(quán)模式的權(quán)力。
一、大政府與小政府：新公共管理理論的啟示
政府財(cái)政級(jí)次改革面臨的基本理論問題，實(shí)際上是要回答究竟多大規(guī)模的政府是最優(yōu)的。合并政府單位，減少政府級(jí)次固然能夠減少政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量，節(jié)約行政成本，但評(píng)價(jià)地方政府規(guī)模的基本標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是，某種規(guī)模是否有利于更好地滿足地方轄區(qū)居民的公共需求偏好。
目前中國主流的政府財(cái)政級(jí)次改革理論，是將中國目前的五級(jí)政府框架與聯(lián)邦制國家的三級(jí)政府框架相比較，主張把政府級(jí)次縮減為三級(jí)加兩個(gè)半級(jí)，即中央、省、縣三級(jí)政府加地、鄉(xiāng)兩級(jí)派出機(jī)構(gòu)，市與縣財(cái)政同級(jí)；在簡(jiǎn)化政府級(jí)次的前提下按照“一級(jí)政府、一級(jí)職能、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”構(gòu)造完整的多極財(cái)政（賈康、白景明，2003）。從具體政策主張來看，這一改革思路以中國目前政府級(jí)次過多，行政成本高昂，無法實(shí)現(xiàn)完善的分稅體制為出發(fā)點(diǎn)，具有很強(qiáng)的針對(duì)性。但是，如果按照滿足地方轄區(qū)居民公共需求偏好的標(biāo)準(zhǔn)和新公共管理理論的有關(guān)結(jié)論來分析，這一思路有許多基本問題需要進(jìn)一步深入探討：
首先，聯(lián)邦制國家三級(jí)政府框架的憲政基礎(chǔ)是地方自治，在地方自治的情況下，基層政府單位的組建規(guī)則及其與其他政府單位的關(guān)系，和基于自上而下的行政隸屬關(guān)系構(gòu)建起來的中國基層政府有本質(zhì)的區(qū)別。以地方自治原則組建的地方政府，無論規(guī)模大小都不存在相互之間的隸屬關(guān)系，更沒有行政級(jí)別的差異。
其次，發(fā)達(dá)國家也并不是都是三級(jí)政府架構(gòu)，如法國就是中央-大區(qū)-省-市鎮(zhèn)四級(jí)。而所謂的地方政府也并不僅有一個(gè)層次，如美國地方政府中縣、市、鎮(zhèn)之問就存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的法律關(guān)系。
其中在有些州，鎮(zhèn)在法律上和區(qū)域上從屬于縣，但縣是州政府的分支機(jī)構(gòu)，沒有地方自治權(quán)，并不是嚴(yán)格意義上的地方政府。而在另外一些州，鎮(zhèn)在法律上從屬于市，但市政府和區(qū)域內(nèi)的鎮(zhèn)政府都是通過選舉產(chǎn)生的地方政府，兩者之間不存在行政隸屬關(guān)系，在公共服務(wù)供給方面是協(xié)商、合作關(guān)系。
因此，在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)時(shí)，不能僅僅看到表面上的三級(jí)政府架構(gòu)，更要看到三級(jí)政府架構(gòu)背后多樣化的地方政府組織和分工模式。
第三，按照新公共管理理論，在供應(yīng)與生產(chǎn)分離的情況下，評(píng)價(jià)政府最優(yōu)規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)是政府作為基本供應(yīng)單位對(duì)轄區(qū)內(nèi)居民偏好的回應(yīng)性和供應(yīng)效率。主流的改革理論并沒有回答為什么現(xiàn)階段中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能作為基本供應(yīng)單位存在，也沒有回答鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和地級(jí)政府變?yōu)榕沙鰴C(jī)構(gòu)后，是否可以作為供應(yīng)單位繼續(xù)存在，如果允許它們作為供應(yīng)單位存在，它們除了組織機(jī)構(gòu)上不同于完整的政府單位之外，它們還應(yīng)有怎樣的供應(yīng)職能？
美國有87000多個(gè)地方政府，即使不包括特別目的區(qū)的地方政府，也有38900多個(gè)，平均每個(gè)州要管理大約。779個(gè)地方政府。而法國有36000個(gè)市鎮(zhèn)，平均每個(gè)省要管理360個(gè)左右的市鎮(zhèn)。
2003年，中國有鄉(xiāng)級(jí)政府44067個(gè)，縣級(jí)政府2861個(gè)，地級(jí)政府333個(gè)，省級(jí)政府34個(gè)，②按13億人口計(jì)算，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄約3萬居民，每個(gè)縣級(jí)政府則要管轄約45萬人。從國際比較來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府仍有存在的必要。
第四，主流改革思路更多的是從政府的行政成本角度，而不是地方公共品供應(yīng)的角度討論財(cái)政級(jí)次改革的問題。從公共品供應(yīng)的角度看，政府并不是惟一提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的組織，農(nóng)村地區(qū)的村民自治組織、城市的社區(qū)同樣是重要的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)單位，非政府和準(zhǔn)政府的供應(yīng)單位在地方公共品的供應(yīng)中同樣發(fā)揮著重要的不可替代的作用。如果把基層財(cái)政體制改革放到這一背景下分析，中國基層財(cái)政體制改革將有更多的模式，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不一定要作為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，也可以作為多個(gè)村民自治組織的協(xié)調(diào)單位存在。
最后，主流的改革思路基本上是建構(gòu)理性的，也就是說仍然希望構(gòu)建一個(gè)自上而下，相對(duì)整齊劃一，“最優(yōu)”的政府財(cái)政體制模式。而我們認(rèn)為，對(duì)于中國這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平千差萬別的大國而言，尊重地方的首創(chuàng)精神，允許多種不同模式的財(cái)政體制存在可能是更合理的。也就是說，發(fā)表中國財(cái)政體制改革的應(yīng)當(dāng)是演進(jìn)理性，而不是建構(gòu)理性。
綜上所述，減少政府財(cái)政級(jí)次的總體改革方向值得肯定，但不應(yīng)該是自上而下、統(tǒng)一的建構(gòu)性改革方案，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和允許多種模式的地方財(cái)政體制并存發(fā)展，在提倡公共服務(wù)均等化的同時(shí)，賦予地方根據(jù)自身情況選擇財(cái)政分權(quán)模式的權(quán)力。
尊重地方的創(chuàng)造精神和選擇權(quán)，為多樣化的地方公共品供應(yīng)單位，及多種省以下政府間財(cái)政關(guān)系模式創(chuàng)建一個(gè)能夠生存和嘗試的空間是非常重要的。按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征，城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)可以適用不同的基層財(cái)政體制模式。經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)有權(quán)力作為基本供應(yīng)單位繼續(xù)存在；而那些中心城市周邊的縣級(jí)政府也可以取消變?yōu)榈丶?jí)市的派出單位。從長(zhǎng)期來看，地方的分權(quán)和自治應(yīng)當(dāng)成為政府財(cái)政級(jí)次改革主要的推動(dòng)力量。
二、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革
近年來，農(nóng)業(yè)稅的取消和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和財(cái)政供養(yǎng)人員的上劃，以及稅務(wù)、工商、技術(shù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域而非行政區(qū)劃設(shè)置，維持原有的鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政體制的配套環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大變化（賈康、白景明，2003）。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”正是在這種背景下采取的針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的改革措施。該項(xiàng)改革首先在農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)省份安徽試行，農(nóng)業(yè)稅取消后開始在全國許多省份陸續(xù)推開。
�。ㄒ唬└母锏膭�(dòng)因與主要內(nèi)容
據(jù)安徽省財(cái)政廳介紹，選擇這一改革模式的原因是：（1）安徽大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，年財(cái)政收入平均在500萬元左右，財(cái)政自求平衡和自我發(fā)展的能力較弱。特別是中小學(xué)教師工資上劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改為縣級(jí)供給后，縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政原有支出責(zé)任的大部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進(jìn)一步弱化，沿襲多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式急需變革。（2）許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出不規(guī)范，支出需求無限制膨脹，形成以支促收，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)想點(diǎn)子、變名目向農(nóng)民亂收費(fèi)，進(jìn)而可能回到過去亂攤派、亂收費(fèi)的老路上去。如何規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的主要問題。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。2004年上半年，安徽省人大常委會(huì)在全省范圍內(nèi)組織開展縣鄉(xiāng)財(cái)政情況調(diào)查，查明截至2003年底，安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總規(guī)模達(dá)132億元，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均負(fù)債753萬人民幣。③日趨沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)已嚴(yán)重影響了基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政之所以陷入困境，根本原因是人太多、債太重，只有把這兩個(gè)“口子”扎住，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難才有望得到緩解，即通常所說的“先剎車、后消腫”。
“鄉(xiāng)財(cái)縣管”是否意味著取消了鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政？對(duì)此，安徽省明確了“三權(quán)”不變的改革原則，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)不變、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變。這不僅繞開了“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”的敏感話題，也消除了由此引發(fā)的改革阻力。因此這一改革也被稱為“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”。
目前全國各地推行的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的具體措施有所差異，但其基本內(nèi)容大體相同，具體措施包括：預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管等。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算編制、資金管理、撥付、使用各環(huán)節(jié)置于縣級(jí)財(cái)政監(jiān)督之下，有利于加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收支的管理。
改革的配套措施主要是：清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員，嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)增長(zhǎng)；明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的基本順序，按“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保重點(diǎn)”的原則，優(yōu)先保證工資正常發(fā)放；全面清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行賬戶和票據(jù)，摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入家底，核實(shí)清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)債權(quán)債務(wù)。在此基礎(chǔ)上嚴(yán)禁新增負(fù)債，并采取積極有效措施，努力消化現(xiàn)有債務(wù)。
（二）改革的作用及其局限性
通過對(duì)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革動(dòng)因及措施的分析可以看出，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“一級(jí)財(cái)政”弱化為“半級(jí)財(cái)政”，盡管名義上保留了鄉(xiāng)政府對(duì)本級(jí)資金韻所有權(quán)和使用權(quán)，但通過一系列財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理措施，實(shí)際上大部分財(cái)權(quán)已上劃到縣，真正留給鄉(xiāng)政府的“活錢”并不多。這種財(cái)政管理權(quán)限的上劃，從短期來看，與農(nóng)業(yè)稅取消及鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支出責(zé)任的減少相適應(yīng)，同時(shí)也能在一定程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府行為的制約，堵住了鄉(xiāng)級(jí)政府亂收費(fèi)、亂支出、亂借債的口子。在這個(gè)意義上，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革可以看作是通過弱化鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府的監(jiān)督，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的有效舉措。
但是應(yīng)當(dāng)看到，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革僅僅是縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政管理權(quán)限的改革，縣鄉(xiāng)兩級(jí)的總財(cái)力并沒有增加，通過加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支出的管理，能夠相對(duì)減少行政成本和資金浪費(fèi)，但如果沒有轉(zhuǎn)移支付等配套措施，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”并不能從根本上緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難。而鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)權(quán)的削弱和上劃，盡管有利于加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府行為的監(jiān)督，但同時(shí)也使鄉(xiāng)級(jí)政府基本喪失了為轄區(qū)內(nèi)居民自主提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力�！l(xiāng)財(cái)縣管“后出現(xiàn)的主要問題：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)更加困難；二是加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給缺位；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金管理成本加大，資金使用費(fèi)時(shí)費(fèi)力。
�。ㄈ班l(xiāng)財(cái)縣管”改革與農(nóng)村地區(qū)公共品的供應(yīng)
“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革目前在全國許多省份已陸續(xù)推開，但是，如果把“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革作為政府財(cái)政級(jí)次改革的一部分，還有許多重要的理論和實(shí)踐問題需要進(jìn)一步深入研究。
首先，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的直接動(dòng)因是農(nóng)業(yè)稅取消和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能及財(cái)政供養(yǎng)人員的上劃。但這主要是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的問題。對(duì)于那些具有一定的工商業(yè)基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)比重較低，自有財(cái)力相對(duì)充沛、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)財(cái)政是否也要縣管？
我們?cè)谡{(diào)查中注意到，與“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革相反，全國十一個(gè)部委批準(zhǔn)的小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)中，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的試點(diǎn)鎮(zhèn)擁有更大的財(cái)政自主權(quán)，如我們調(diào)查過的西安市臨潼區(qū)的新豐街道辦事處④。按照國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)發(fā)布的數(shù)據(jù)，2003年我國1000個(gè)綜合發(fā)展水平較高的小城鎮(zhèn)的財(cái)政收入，占全國小城鎮(zhèn)收入總數(shù)的50％左右，鎮(zhèn)均1.55億元，是全國小城鎮(zhèn)平均水平的10倍多。對(duì)于這些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)，是否也有必要進(jìn)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革？另外，推進(jìn)“小城鎮(zhèn)”建設(shè)是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重要政策。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，以及弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革方向，與推動(dòng)“小城鎮(zhèn)”建設(shè)之間的矛盾如何協(xié)調(diào)？實(shí)際上，2002年12月26日國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問題的意見》中，第五部分就明確提出了“根據(jù)鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)狀況合理確定鄉(xiāng)財(cái)政管理體制”的建議（財(cái)政部，2002）。
其次，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的方向是否就是最終取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)次政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政現(xiàn)有職能的弱化，是否意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)單位沒有存在的必要。
如果僅僅從農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)政府喪失了自有財(cái)力的角度來看，沒有收入并不意味著沒有職能；而現(xiàn)階段職能的上劃也并不意味著鄉(xiāng)級(jí)政府在作為供應(yīng)單位存在的村民自治組織和縣級(jí)政府之間，就沒有生存的空間；縣政府是否有能力直接在眾多的行政村之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和提供公共服務(wù)；這些問題都有待深入研究。
進(jìn)一步講，政府財(cái)政級(jí)次改革的目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是什么？財(cái)政級(jí)次減少后財(cái)政供養(yǎng)人員的縮減和行政成本的降低對(duì)中國目前的財(cái)政運(yùn)行而言固然是非常重要的，但基層財(cái)政體制改革的根本目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是提高各級(jí)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)居民偏好的回應(yīng)性和公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)效率。按照新公共管理理論，區(qū)分供應(yīng)與生產(chǎn)后，作為供應(yīng)單位存在的基層政府管轄范圍并不是越大越好，相反，轄區(qū)范圍較小，居民公共需求同質(zhì)化程度較高的基層政府更有利于實(shí)現(xiàn)其職能。
第三，即使是對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的農(nóng)村地區(qū)而言，基層財(cái)政體制改革的目標(biāo)是否就是徹底剝奪基層政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，僅僅維持“吃飯”和最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。農(nóng)業(yè)作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民作為分散的小生產(chǎn)者，誰來負(fù)責(zé)將他們組織起來應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)展現(xiàn)代化集約經(jīng)營(yíng)？取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，中國廣大農(nóng)村地區(qū)基本的組織架構(gòu)也就根本改變了，單純依靠市場(chǎng)的力量能否自發(fā)地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展？（潘維，2003）
第四，政府并不是惟一提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的組織，農(nóng)村自治組織也是農(nóng)村地區(qū)重要的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)單位。即使政府級(jí)次改革的最終目標(biāo)是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建制，也并不能排除在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域內(nèi)需要存在介于村和縣之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的供應(yīng)單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的供應(yīng)單位無論作為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，還是作為相鄰幾個(gè)行政村的協(xié)調(diào)單位，在農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)中仍然可以發(fā)揮重要職能。
在這個(gè)意義上，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革僅僅是現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)地位的地區(qū)在轉(zhuǎn)移支付等配套改革不到位的情況下應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)稅取消和財(cái)政支出責(zé)任調(diào)整的一種嘗試，鄉(xiāng)級(jí)政府在整個(gè)農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)中的地位和作用仍然需要進(jìn)一步研究和探索。
第五，僅就近期而言，如果說“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府的有效監(jiān)督，減少行政成本，但這種監(jiān)督及行政成本的降低不應(yīng)以農(nóng)村地區(qū)公共品供給的進(jìn)一步短缺為代價(jià)。而且，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的基本路徑仍然是基于自上而下行政隸屬關(guān)系的行政性改革，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更為有效的監(jiān)督，是自下而上的轄區(qū)內(nèi)居民的監(jiān)督。⑤
最后，從農(nóng)村地區(qū)公共品供應(yīng)的角度來分析，要解決縣鄉(xiāng)財(cái)政的困境，增加農(nóng)村地區(qū)公共品的供應(yīng)數(shù)量、提高供應(yīng)效率，需要從兩個(gè)方面人手：一方面，通過以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付制度的完善，增加縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)力，這是解決農(nóng)村地區(qū)公共品供應(yīng)短缺問題的資金基礎(chǔ)；另一方面，需要加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政運(yùn)行的監(jiān)督和管理。這種監(jiān)督和管理既可以來自于上級(jí)政府，也可以來自于轄區(qū)內(nèi)居民，相對(duì)而言，后者比前者更有利于基層財(cái)政體制改革長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，在這個(gè)意義上，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革僅僅是緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困境的短期措施。
三、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革與“省直管縣”體制
為了加快縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困境，近年來，除一直實(shí)行“省直管縣”體制的浙江外，河北、江蘇、河南、安徽、廣東、湖北、江西、吉林等省份陸續(xù)推行了以“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”為主要內(nèi)容的改革試點(diǎn)。
“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革是在現(xiàn)行政府架構(gòu)下對(duì)行政管理體制和財(cái)政體制進(jìn)行的調(diào)整，其實(shí)質(zhì)是縮小地市級(jí)政府對(duì)所屬縣的管理權(quán)，擴(kuò)大縣級(jí)政府的自主權(quán)，減少管理層次，提高行政效率，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。尤其一些地區(qū)實(shí)行財(cái)政體制上的“省直管縣”，減少了收入分享的層次，能夠切實(shí)增加縣級(jí)財(cái)政收入，有效緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。但在試點(diǎn)過程中，也出現(xiàn)了許多新的問題，需要進(jìn)一步完善相關(guān)配套措施，推動(dòng)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革向“省直管縣”體制順利過渡。
（一）改革的動(dòng)因
長(zhǎng)期實(shí)行的“市管縣”體制，在打破城鄉(xiāng)分割，促進(jìn)城市化發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新的階段，“市管縣”體制逐漸暴露出了許多亟待解決的問題：（1）地市級(jí)政府掌握了大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)，縣級(jí)政府自主權(quán)過小，不利于縣級(jí)政府因地制宜履行職能，阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。（2）一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的地級(jí)市實(shí)行市管縣，存在著“小馬拉大車”的現(xiàn)象。
這些地級(jí)市不僅不能起到輻射、帶動(dòng)的作用，還與所屬經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制創(chuàng)新等方面存在許多矛盾，束縛了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。（3）管理層次過多造成行政成本高昂，行政效率低下。一些不具備中心城市功能的地區(qū)強(qiáng)行升格為市，增設(shè)機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大編制造成行政事業(yè)費(fèi)支出過大。據(jù)測(cè)算，一個(gè)中等地級(jí)市，每年僅工資支出就要2億左右，再加上后勤、辦公經(jīng)費(fèi)等，平均每個(gè)市本級(jí)的財(cái)政支出約要5億，全國共有260多個(gè)地級(jí)市，匡算下來，每年全國僅地級(jí)市本級(jí)的財(cái)政支出就要在1300億以上。（4）市管縣體制下，縣成了地級(jí)市的附屬行政單位，一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地級(jí)市為了加快城市化發(fā)展，往往依靠行政權(quán)力，將財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移。如將稅源豐沛的骨干企業(yè)的稅收直接劃為市級(jí)收入、低價(jià)征收所屬縣的土地用于拍賣和項(xiàng)目開發(fā)。這是造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大的重要原因。
（二）改革的基本情況
盡管目前各地推行的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革的具體措施和改革力度不盡相同，但改革的思路基本一致：一是賦予縣級(jí)政府更大的自主權(quán)，把一些原本屬于地市級(jí)政府的行政審批權(quán)力直接下放到縣；二是在財(cái)政體制上相應(yīng)提高縣級(jí)財(cái)政的分享比例，增加縣級(jí)政府收入；三是選擇擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣時(shí)，優(yōu)先考慮綜合實(shí)力較強(qiáng)的縣，兼顧部分中等和貧困縣。具體來講，主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
第一，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革中下放的權(quán)力，大部分是原來屬于地市級(jí)的行政審批和管理權(quán)。如2002年8月17日浙江省委辦公廳下發(fā)文件，將313項(xiàng)審批權(quán)下放給紹興、溫嶺等20個(gè)縣（市、區(qū)）。
下放的權(quán)限主要是兩類：一是除國家法律、法規(guī)有明文規(guī)定之外，須經(jīng)市審批或由市管理的，由擴(kuò)權(quán)縣（市）自行審批、管理；二是須經(jīng)市審核、報(bào)省審批的，由擴(kuò)權(quán)縣直接報(bào)省審批，報(bào)市備案。文件還規(guī)定，按國務(wù)院有關(guān)部委辦文件規(guī)定須經(jīng)市審核、審批的事項(xiàng)，原則上也要放權(quán)。
第二，各地“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革中對(duì)財(cái)政管理體制的改革力度有所差異。如河北省對(duì)辛集市（縣級(jí)市）等22個(gè)縣（市）進(jìn)行的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”試點(diǎn)中，試點(diǎn)擴(kuò)權(quán)縣（市）不僅被賦予與設(shè)區(qū)的地級(jí)市相同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限，在財(cái)政體制上，試點(diǎn)縣（市）實(shí)行與省直接結(jié)算的體制。從2005年1月1日起，設(shè)區(qū)的地級(jí)市不再分享原所轄的擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣（市）收入，擴(kuò)權(quán)縣（市）收入除按現(xiàn)行財(cái)政體制上繳中央、省部分外，其余全部歸縣級(jí)支配。而河南省的擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)改革，對(duì)鞏義、項(xiàng)城、永城、固始、鄧州等5個(gè)縣或縣級(jí)市實(shí)行了財(cái)政直接結(jié)算的體制，對(duì)新密市等30個(gè)縣（市）只增加了部分稅收權(quán)限。
第三，各地大多選擇經(jīng)濟(jì)實(shí)體較強(qiáng)的縣進(jìn)行試點(diǎn)，如河北省確定的22個(gè)試點(diǎn)縣中有16個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高，只有6個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。河南選擇擴(kuò)權(quán)的35個(gè)縣中，包括了所有排名前20位的縣（市），這些縣（市）的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值，幾乎占了全省的1/3.
�。ㄈ皬�(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革中出現(xiàn)的問題
各地“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革試點(diǎn)過程中也出現(xiàn)了許多值得重視的問題，主要有：
第一，擴(kuò)權(quán)縣與上級(jí)（地市）政府的關(guān)系需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。擴(kuò)權(quán)的主要措施是將地市級(jí)政府的權(quán)限下放到縣，一些地市級(jí)政府為了本級(jí)利益，不愿下放權(quán)力，在養(yǎng)路費(fèi)、交通規(guī)費(fèi)的征收中一些地方出現(xiàn)了與擴(kuò)權(quán)縣爭(zhēng)收的情況。由于縣級(jí)政府的人事權(quán)仍然掌握在地市政府手中，在落實(shí)擴(kuò)權(quán)政策時(shí)，擴(kuò)權(quán)縣與上級(jí)（地市）政府許多矛盾難以協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)“兩個(gè)婆婆”的問題。
第二，垂直管理部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直管理的部門對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響，但它們各自都有自上而下的一套行政管理體制，擴(kuò)權(quán)政策在這種既成的事實(shí)面前顯得無能為力。對(duì)于垂直管理部門的權(quán)力如何定位，是擴(kuò)還是不擴(kuò)、擴(kuò)到什么程度都缺乏一個(gè)明顯的界定。
第三，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”后省級(jí)政府的監(jiān)督管理能力問題。擴(kuò)權(quán)后，大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事務(wù)將由縣政府直接與省聯(lián)系，省級(jí)政府能否直接管理數(shù)量眾多的縣？省級(jí)政府的管理半徑增加，如何有效監(jiān)督縣級(jí)政府權(quán)力的使用？這些都是當(dāng)前試點(diǎn)改革和未來實(shí)行省直管縣體制需要研究的問題。
�。ㄋ模┩菩小笆≈惫芸h”體制應(yīng)注意的幾個(gè)問題在現(xiàn)有的五級(jí)政府框架下，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革弱化了縣級(jí)政府對(duì)地市級(jí)政府的行政隸屬關(guān)系，使縣級(jí)政府獲得部分地市級(jí)政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，為“省直管縣”體制奠定了基礎(chǔ)。但是，“省直管縣”體制在全國范圍推行需要注意以下幾個(gè)問題，防止出現(xiàn)“一哄而上”和“一刀切”。
第一，省直管縣體制在浙江的成功，有浙江特殊的地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素作為背景（閻坤，2004）。對(duì)于那些管轄區(qū)域較大的省份，許多縣政府在地理位置上距離省城較遠(yuǎn)，區(qū)域之間的情況也有很大差別。而且，這一體制要求省級(jí)財(cái)政及許多配套措施的支持，其中浙江實(shí)行的分稅加增長(zhǎng)分成的分稅模式，和財(cái)政與地稅合署辦公的組織形式，是省直管縣體制得以有效運(yùn)行的重要保障。從全國范圍看，目前除浙江外，采用分稅加增長(zhǎng)分成這一分稅模式的只有江蘇，而且大多數(shù)省份實(shí)行地稅部門垂直到省管理的組織形式。這意味著其他省份在實(shí)施省直管縣體制時(shí)，很可能需要對(duì)本省的財(cái)稅體制和組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行大的調(diào)整。因此各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的情況，慎重研究在本省近期內(nèi)的可行性。
第二，省直管縣體制對(duì)省級(jí)財(cái)力分配格局和公共服務(wù)均等化的影響。對(duì)中國絕大多數(shù)省份而言，由于管轄范圍較大，一個(gè)省內(nèi)部同樣存在著區(qū)域發(fā)展不均衡問題。在市管縣體制下，縣級(jí)財(cái)力與所隸屬的地、市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和總體財(cái)力直接相關(guān)。省直管縣體制的實(shí)施，在總體上將有利于縣級(jí)財(cái)力在全省范圍內(nèi)的相對(duì)均衡，但這同時(shí)意味著，省級(jí)政府要從發(fā)達(dá)地區(qū)集中更多的財(cái)力用于對(duì)落后地區(qū)的省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。
省內(nèi)的財(cái)力轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以省內(nèi)某種程度的公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，而省內(nèi)的公共服務(wù)均等化與全國范圍的公共服務(wù)均等化的關(guān)系是怎樣的？在未來的財(cái)政體制調(diào)整中，全國范圍的公共服務(wù)均等化是否要以一定程度的省內(nèi)均等化為前提？對(duì)于區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大的省份來講，如果實(shí)施省直管縣體制，一定標(biāo)準(zhǔn)的省內(nèi)公共服務(wù)均等化是否應(yīng)是省級(jí)政府的職責(zé)。
第三，省直管縣體制對(duì)現(xiàn)有以中心城市為核心的市縣經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的影響。長(zhǎng)期實(shí)行的市管縣體制，尤其是依附于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的中心城市的縣域經(jīng)濟(jì)，與中心城市之間已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了某種程度的分工和協(xié)作關(guān)系，中心城市也為所屬周邊縣的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)投入了大量的資金。省直管縣的體制是否適用于這種在經(jīng)濟(jì)上已經(jīng)依附于中心城市的縣是一個(gè)需要慎重研究的問題。
第四，工業(yè)化和城市化是今后中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，城市化的發(fā)展勢(shì)必造成城市范圍的擴(kuò)張。在市管縣的體制下，隨著城市的發(fā)展，許多原來以農(nóng)業(yè)為主的周邊縣逐步成為城市所轄的區(qū)，市管縣體制為中心城市的發(fā)展提供了較大的發(fā)展空間。而實(shí)行省直管縣后勢(shì)必對(duì)中心城市的擴(kuò)張?jiān)斐韶?fù)面影響。因此，省直管縣體制在目前階段可能更適用于中心城市數(shù)量較少的省份，而在全國范圍的普遍推行還有待探討。即使在總體上某些省份與浙江的情況類似，有利于推行省直管縣體制，也應(yīng)當(dāng)為中心城市的發(fā)展預(yù)留空間。
第五，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革后，擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣擁有了大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，如何有效監(jiān)督約束縣級(jí)政府行為，防止出現(xiàn)投資沖動(dòng)和重復(fù)建設(shè)，是關(guān)系到“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革和未來“省直管縣”體制成敗的關(guān)鍵問題。“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革應(yīng)與轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建公共服務(wù)型政府結(jié)合起來，避免出現(xiàn)“一分就亂”的局面。
第六，從地方公共品供應(yīng)與生產(chǎn)效率的角度分析，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和“省直管縣”改革實(shí)施后，省級(jí)政府是否有能力取代原來的地市級(jí)政府直接協(xié)調(diào)大量跨縣域公共品的供應(yīng)和生產(chǎn)？在管轄區(qū)域較大的省級(jí)單位，要解決這個(gè)問題需要在原地市級(jí)轄區(qū)范圍內(nèi)設(shè)置省政府的派出機(jī)構(gòu)，即原來的地區(qū)行政公署架構(gòu)，這涉及到這“半級(jí)”政府與省和縣的職責(zé)劃分問題，尤其是與原中心城市的關(guān)系問題，這種體制安排很容易回歸到“市管縣”體制。另一個(gè)辦法就是劃小省級(jí)單位，縮小管理半徑，徹底取消地市級(jí)行政層次，而“分省”改革涉及到整個(gè)國家行政區(qū)劃的重新調(diào)整，需要進(jìn)行更為深入和慎重的研究。
①作為省級(jí)單位存在的直轄市，管轄范圍較小，沒有地市級(jí)架構(gòu)，在某種程度上也可被視為財(cái)政意義上的基層政府。另外，在財(cái)政體制上相對(duì)獨(dú)立于所在省的計(jì)劃單列市，屬于基層政府，但通常并不受本省確定的省以下財(cái)政體制的制約。因此，嚴(yán)格意義上的省以下財(cái)政體制改革并不包括計(jì)劃單列市。由于我們的研究更關(guān)注直接為所在轄區(qū)居民提供地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的地方政府。直轄市和計(jì)劃單列市也是我們的研究對(duì)象。
�、谫Y料來源：《中華人民共和國行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)（2004年版）》。
�、蹌㈨樌�、張楠等：《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債之痛》，中國農(nóng)村研究網(wǎng)2005—7—18.
④臨潼區(qū)新豐街道辦事處屬于全國十一個(gè)部委批準(zhǔn)的小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)單位，目前正處于第二輪改革試點(diǎn)階段。在財(cái)政管理體制上，這一案例的最大特點(diǎn)是，該辦事處（等同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)）設(shè)立一級(jí)金庫，這與以前所了解的“鄉(xiāng)財(cái)縣管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)不設(shè)金庫”的作法截然不同。它實(shí)行獨(dú)立的財(cái)政核算，全年地方財(cái)政收入與l臨潼區(qū)實(shí)行比例分享，上劃區(qū)財(cái)政10％，90％留歸本級(jí)財(cái)政使用。
這種體制安排，實(shí)質(zhì)就是一種財(cái)政包干體制：本級(jí)財(cái)政除完成上劃任務(wù)外，自收自支，自求平衡。究其原因，除了作為小城鎮(zhèn)試點(diǎn)單位，政策上加以支持外，更重要的原因，或者說是能夠?qū)嵭羞@種財(cái)政包干體制的前提，是在它的轄區(qū)內(nèi)有幾家企業(yè)。這些企業(yè)，是該街道辦事處的重要財(cái)源，足以支持它實(shí)行獨(dú)立的財(cái)政核算。
�、萑绻苋蓍_認(rèn)為，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的推進(jìn)與宏觀財(cái)政體制、科學(xué)理財(cái)、依法理財(cái)、公共財(cái)政、民主財(cái)政方面的合理性要求均背道而馳；崔強(qiáng)則進(jìn)一步提出從依法治國、依法理財(cái)和建立科學(xué)規(guī)范的公共財(cái)政管理體制的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來看，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”不如鄉(xiāng)財(cái)公開。
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