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論社會主義市場經(jīng)濟(jì)法治秩序的建立和完善
論社會主義市場經(jīng)濟(jì)法治秩序的建立和完善王利明
當(dāng)前，我國正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的階段。在這個(gè)過程中，傳統(tǒng)的管理模式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而新的適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的管理模式還在探索之中，因此，整個(gè)社會的經(jīng)濟(jì)秩序出現(xiàn)了一定程度的混亂。例如，經(jīng)濟(jì)欺詐現(xiàn)象較為嚴(yán)重，逃、廢債行為相當(dāng)普遍，債權(quán)人利益不能得到有效維護(hù)，金融詐騙、逃匯騙匯、騙取出口退稅等違法犯罪行為仍較為猖獗；假冒偽劣商品愈演愈烈，不僅損害廣大消費(fèi)者的利益，而且也危害了許多人民群眾的身心健康；地方保護(hù)、地區(qū)封鎖和部門壟斷依然存在，并妨礙了統(tǒng)一市場的建立。這些混亂現(xiàn)象給國家和人民利益造成重大損失，敗壞了國家信譽(yù)和改革開放形象，嚴(yán)重妨礙了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，也給人民群眾和廣大消費(fèi)者造成了損害。當(dāng)前，整治混亂秩序、規(guī)范市場行為是關(guān)系到黨和國家的根本利益，關(guān)系到改革開放順利進(jìn)行的重大問題，也是擺在我們面前的一項(xiàng)緊迫的重要任務(wù)。
整治混亂秩序、規(guī)范市場可以有兩種手段供我們選擇，一種方式是強(qiáng)化行政管理、擴(kuò)大行政權(quán)限、加強(qiáng)行政處罰；另一種方式是強(qiáng)化法律規(guī)范和嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政。前一種是行政手段，后一種則是法律手段。我認(rèn)為，當(dāng)前單純依靠強(qiáng)化行政手段來治理混亂秩序并不能夠取得應(yīng)有的效果，其主要原因在于，盡管改革已經(jīng)取得了巨大的成就，但我國仍處于從集中型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡的階段，政府雖然在很多方面采取了各種簡政放權(quán)的措施，但政府享有的行政權(quán)限與市場經(jīng)濟(jì)的需求相比，仍然過大。例如，政府各種名目繁多的審批和處罰、對交易自由和財(cái)產(chǎn)自由所設(shè)定的各種不合理的限制，都在一定程度上妨礙了市場主體所應(yīng)當(dāng)享有的必要的自由，也障礙了市場經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。所以，與市場經(jīng)濟(jì)的要求相比，行政權(quán)力不是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化，而是應(yīng)當(dāng)逐漸弱化，這一點(diǎn)已經(jīng)形成了社會的共識。而強(qiáng)化行政權(quán)力，不僅會在一定程度上妨礙市場主體所應(yīng)享有的自主自愿，而且與改革的方向和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求是不符合的。另外，強(qiáng)化行政權(quán)力，不能從制度完善上來解決市場秩序混亂的問題，有可能是"頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳"，在短期內(nèi)或許能夠見效，但從長期來看，難以產(chǎn)生應(yīng)有的效應(yīng)。
我認(rèn)為，整治混亂秩序、規(guī)范市場必須要強(qiáng)化法律手段。也就是要通過加強(qiáng)立法和執(zhí)法，強(qiáng)化依法行政，建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的法治秩序，盡快地使我國從一個(gè)人治社會向法治社會過渡。我國憲法已經(jīng)確立了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家是我國的基本治國方略。當(dāng)前我們所需要的就是要進(jìn)一步將規(guī)范市場與依法治國戰(zhàn)略目標(biāo)結(jié)合起來，作為依法治國戰(zhàn)略目標(biāo)的組成部分。事實(shí)上，只有加強(qiáng)法治，強(qiáng)化法律的規(guī)范和管理，才能真正建立市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)范和秩序，其理由在于：第一，市場經(jīng)濟(jì)本身就是法治經(jīng)濟(jì)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，交易主體是平等的，其利益是多元的，資源也是不斷流動的。因此，市場經(jīng)濟(jì)要求實(shí)行自由的交易和公平的競爭，這些必須要靠法律來維持正常的秩序。例如，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，可以通過行政的調(diào)處、領(lǐng)導(dǎo)的平衡和干預(yù)來解決各種經(jīng)濟(jì)糾紛和民間糾紛，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些形成于舊體制的解決爭議的方法已被證明無法適應(yīng)變化了的社會的需要。在一個(gè)開放的、自由平等主體的交易構(gòu)成的市場經(jīng)濟(jì)中，平等主體之間的經(jīng)濟(jì)行為必須要靠法律來規(guī)范，而其產(chǎn)生的糾紛也必須主要應(yīng)當(dāng)靠最終解決爭議的機(jī)構(gòu)--人民法院來解決，這就是說，要通過法律手段來形成秩序。第二，從目前市場中出現(xiàn)的一些混亂現(xiàn)象來看，盡管相當(dāng)一部分是由于轉(zhuǎn)型時(shí)期社會變動的負(fù)作用，需要靠體制改革的深化和制度的重建來解決，但相當(dāng)多的問題仍然是法治不健全、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾等原因造成的。例如，假冒偽劣現(xiàn)象難以得到有效的根治，很大程度上就是由地方保護(hù)主義、以罰代刑和處罰不力造成的。第三，通過法律手段來整治秩序，這就是要從制度建設(shè)入手，建立長期、穩(wěn)定的市場監(jiān)管體系，解決市場混亂的問題，真正使市場經(jīng)濟(jì)形成良性的循環(huán)。
通過法律的手段來規(guī)范市場，建立市場法治秩序，需要加快立法的步伐，這是解決市場混亂的根本途徑。
一、進(jìn)一步完善民事立法
據(jù)統(tǒng)計(jì)，自改革開放以來，我國有關(guān)市場經(jīng)濟(jì)方面的民事法律已經(jīng)超過40多部，民法通則、民事訴訟法、證法、保險(xiǎn)法、票據(jù)法等規(guī)范市場主體、調(diào)整市場行為、維護(hù)市場秩序等方面的法律相繼出臺，為我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善提供了法律依據(jù)。然而，迄今為止，我國還沒有頒布一部系統(tǒng)的民法典，因此調(diào)整市場經(jīng)濟(jì)的基本法律仍然缺乏。所以，應(yīng)盡快頒布民法典，建立市場經(jīng)濟(jì)所需要的最基本的法律規(guī)則。我國民法典的制定自50年代初期以來，曾為無數(shù)的學(xué)者所呼吁和企盼。迄今為止，我國幾個(gè)重要的法律部門如刑法、刑事訴訟法、民事訴訟法都已制訂了較為系統(tǒng)完備的法律。它們盡管在名稱上未被稱為法典，但實(shí)際上已具備了法典的特點(diǎn)和功能。然而，民法典至今仍未出臺，實(shí)為一大缺憾。許多學(xué)者曾呼吁，在刑法典的修改工作完成以后，民法典的起草工作應(yīng)盡快地提上議事日程。我認(rèn)為，民法典制訂的必要性并不僅僅在于法律工作者的熱烈企盼，而主要在于我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的迫切需要。民法典的制訂，正是實(shí)行依法治國戰(zhàn)略，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的法律體系的重要標(biāo)志。通過制訂民法典，可以全面地將公民、法人的民事權(quán)利法定化、明確化，充分保護(hù)其合法權(quán)益，并使人民法院審理民事、經(jīng)濟(jì)案件有法可依、有章可循。通過制訂民法典，可以為交易當(dāng)事人從事各種交易行為提供明確的行為規(guī)則，使其明確自由行為的范圍，逾越法定范圍的后果和責(zé)任，從而對其行為后果有合理預(yù)期，這就能從制度上保障市場經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，從而有利于市場經(jīng)濟(jì)秩序的建立。通過制訂民法典，還能夠弘揚(yáng)人格獨(dú)立、人格平等、契約自由、責(zé)任自負(fù)等理性的精神，這些都是建立法制社會所必須的。
隨著我國《合同法》的制訂頒行，市場經(jīng)濟(jì)中的合同活動的規(guī)則由以前紛繁、復(fù)雜、沖突與落后的狀態(tài)走向統(tǒng)一、和諧與完善。作為民法典重要組成部分的《合同法》的出臺，是我國民法典制訂工作的一個(gè)重要步驟。在《合同法》制訂以后，如何加快民法典其他部分的制訂步伐呢？考慮到我國民法典不太可能采取"一步到位式'的法典編撰方法，而只能采用分段制訂最后通過匯編整理修訂的方式來完成，因此，當(dāng)前需要盡快制訂物權(quán)法。物權(quán)法不僅是確認(rèn)和保護(hù)所有制關(guān)系的法律，而且是規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)的基本法律規(guī)則，因?yàn)槿魏谓灰椎那疤崾墙灰椎漠?dāng)事人享有物權(quán)，而交易的結(jié)果是物權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)。所以，物權(quán)法首先要確認(rèn)各類物權(quán)，從而確認(rèn)交易的前提。同時(shí)，物權(quán)法的一系列規(guī)則，如公示公信原則、所有權(quán)移轉(zhuǎn)規(guī)則、善意取得制度等都是直接服務(wù)于交易關(guān)系的。物權(quán)法的建立和完善對于維護(hù)交易安全，整治市場秩序具有重要的作用。當(dāng)前，市場交易中存在的一些混亂現(xiàn)象，的確與物權(quán)法不完善有關(guān)。例如，在商品房買賣中，由于登記制度不健全，一些消費(fèi)者在購買商品房時(shí)，不能通過查閱不動產(chǎn)登記了解該房屋是否已經(jīng)設(shè)定抵押或者出售等情況，從而在交易中可能上當(dāng)受騙和蒙受巨大損害。極少數(shù)不法行為人將一物數(shù)賣，或以已經(jīng)出售的財(cái)產(chǎn)作抵押，以騙取他人財(cái)產(chǎn)，甚至從事金融欺詐行為，造成經(jīng)濟(jì)秩序混亂，社會信用降低。
要進(jìn)一步完善破產(chǎn)制度，這對于建立市場經(jīng)濟(jì)法治秩序也是十分必要的。目前，我國現(xiàn)有的企業(yè)破產(chǎn)法適用范圍太窄，僅限于國有企業(yè)。隨著改革開放的不斷深化和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場主體得到了極大的發(fā)展，各種類型的企業(yè)以及自然人的破產(chǎn)問題都急需立法規(guī)制。尤其是原有的破產(chǎn)法僅從國有企業(yè)的角度規(guī)定破產(chǎn)，既缺乏完善的破產(chǎn)程序的規(guī)定，也對重組等制度缺乏規(guī)定，因此在實(shí)踐中缺乏操作性。我認(rèn)為，當(dāng)前完善破產(chǎn)法的一個(gè)重要任務(wù)是保護(hù)債權(quán)人的利益。從實(shí)踐來看，假破產(chǎn)和利用破產(chǎn)逃債的問題相當(dāng)突出（例如，在欠了巨額債務(wù)以后，本來有資產(chǎn)清償債務(wù)，卻立即向法院申請破產(chǎn)，并迅速將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到新成立的公司之中，最后因?yàn)樾嫫飘a(chǎn)而使債權(quán)人的債權(quán)得不到清償），甚至個(gè)別地方的政府機(jī)關(guān)也默許這種假破產(chǎn)的行為。一些債務(wù)人在欠下大量債務(wù)后，仍然通過關(guān)聯(lián)交易等方法轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，還有一些債務(wù)人，在破產(chǎn)宣告后隱匿資產(chǎn)、逃避債務(wù)，或拒不提交或提交不真實(shí)的財(cái)產(chǎn)狀況說明書和有關(guān)財(cái)務(wù)報(bào)告，這些行為都損害了正常的債權(quán)債務(wù)關(guān)系的實(shí)現(xiàn)�？梢姡飘a(chǎn)制度直接關(guān)系到市場經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)和交易的安全，也是建立和維護(hù)正常的信用經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。所以，完善破產(chǎn)法對建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)法治秩序非常重要。
二、完善經(jīng)濟(jì)行政立法
經(jīng)濟(jì)行政立法在建立和完善我國社會主義經(jīng)濟(jì)秩序中具有重要作用。經(jīng)濟(jì)行政法就是規(guī)范政府對經(jīng)濟(jì)的管理和監(jiān)督關(guān)系，維護(hù)公平競爭，保障市場經(jīng)濟(jì)秩序的法律。目前，我國頌布了許多經(jīng)濟(jì)行政立法，在實(shí)踐中也起到了應(yīng)有的效果。但有一些立法和規(guī)范性文件質(zhì)量不高，這主要是因?yàn)槲覈S多經(jīng)濟(jì)立法是由行政部門起草的，而某些部門在起草中注重爭權(quán)，導(dǎo)致不少立法中同一事情有諸多部門參與管理或有權(quán)處罰，以致于某種違法行為發(fā)生后，多個(gè)部門相互扯皮或均不予管理，造成職責(zé)不明，責(zé)任不清。一些法律的規(guī)定過于原則，缺乏可操作性，且法出多門，造成行政執(zhí)法人員在執(zhí)行中任意解釋的余地很大，執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)尺度也極不統(tǒng)一，甚至有的規(guī)定之間發(fā)生沖突。還有一些規(guī)范性文件沒有做到透明、公開、客觀、公正、合理。這些都表明我們的立法質(zhì)量需要盡快得到提高。按照世貿(mào)組織的有關(guān)協(xié)議要求，各成員國的法律必須透明、公開、客觀、公正、合理；凡可能影響商業(yè)環(huán)境貿(mào)易條件的規(guī)定及措施均要求公布，法律不能與公認(rèn)的公平貿(mào)易條件相抵觸。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，我們現(xiàn)有的行政規(guī)章和規(guī)范性文件仍存在一些問題，需要進(jìn)行清理、修改和完善。
完善經(jīng)濟(jì)行政立法，需要我們努力提高立法質(zhì)量，制定一些市場經(jīng)濟(jì)真正需要的法律。為此，一方面，在立法中應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府部門的行政行為，促使政府機(jī)關(guān)進(jìn)一步轉(zhuǎn)化職能。政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加快機(jī)構(gòu)改革的步伐，實(shí)行政企職責(zé)分開。政府部門的職責(zé)應(yīng)當(dāng)放在加強(qiáng)宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境之上，應(yīng)當(dāng)建立以"監(jiān)督、約束、扶持服務(wù)"為宗旨的適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場監(jiān)管模式。對完全屬于企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的內(nèi)容，政府應(yīng)當(dāng)盡量減少干預(yù)和行政權(quán)的介入，以充分尊重企業(yè)獨(dú)立自主和合同自由的權(quán)利。必須堅(jiān)決制止政府部門從事經(jīng)商和贏利活動，這既有利于保障市場主體所應(yīng)當(dāng)享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和自主權(quán)利，也有利于從制度上消除腐敗的根源。另一方面，需要通過立法來明確行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。依法行政，必須強(qiáng)調(diào)職權(quán)法定。對人民來說，法無禁言即為自由，但是對行政機(jī)關(guān)來說，法律沒有明確的授權(quán)，就不得享有并行使法律沒有規(guī)定的職權(quán)。這主要是因?yàn)�，我國現(xiàn)行立法尤其是行政立法仍然很不健全，對行政權(quán)力的制約仍然不夠。如果對法律未規(guī)定的權(quán)力，就認(rèn)為當(dāng)然屬于政府享有，就會造成行政權(quán)力的急劇膨脹，損害公民、法人的權(quán)利。例如，在實(shí)踐中，個(gè)別部門和基層政府亂立收費(fèi)項(xiàng)目，通過制定規(guī)范性文件為自己創(chuàng)設(shè)罰款、攤派權(quán)，限制、剝奪公民、法人權(quán)益等，在一定程度上就是受到這種觀點(diǎn)的影響。職權(quán)法定，不僅限于政府的具體行政行為，還包括政府的抽象行政行為。在職責(zé)確定以后，政府機(jī)關(guān)必須履行職責(zé)，否則就是沒有履行法定義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
減少法規(guī)、規(guī)章中過多的有關(guān)審批的規(guī)定，改革現(xiàn)行的行政審批制度，是十分必要的。目前，我國社會已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)化，但政府的干涉仍然過多，用行政手段辦一切事情的觀念還沒有根本消除，尤其表現(xiàn)在行政審批項(xiàng)目過多，不僅對市場準(zhǔn)入形成了極大的限制，而且也往往形成腐敗的根源。某些行政機(jī)關(guān)的工作人員利用職權(quán)"尋租"，牟取非法利益，加劇了市場的混亂。一些當(dāng)事人投入大量的人力、物力以獲取審批，也極大地浪費(fèi)了社會資源。例如，就證券市場來說，由于上市公司實(shí)行嚴(yán)格的審批制度，審批機(jī)關(guān)擁有決定性的權(quán)力，審批過程未能完全把住質(zhì)量關(guān)，而且由于市場中信用機(jī)制的不健全，導(dǎo)致上市公司質(zhì)量不高，虛假尸包裝上市"的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。因此，在有關(guān)經(jīng)濟(jì)行政立法中，必須認(rèn)真清理行政審批項(xiàng)目，改革審批制度，促使行政權(quán)力與行政執(zhí)法部門的利益分開。即使是政府必須審批的事項(xiàng)，也必須在程度上做到公正、公開透明，對凡是通過社會中介的自律能夠解決的問題，不必要都通過行政審批來解決。
我認(rèn)為，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)行政立法方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)如下立法：
制定和完善加強(qiáng)宏觀調(diào)控方面的法律。市場經(jīng)濟(jì)并不是自發(fā)的無序的，由于市場機(jī)制本身帶有一定的自發(fā)性和盲目性，在任何國家都要頒布一些經(jīng)濟(jì)立法，以加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)的宏觀控制，我國也不例外。尤其是在現(xiàn)階段，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，原有的計(jì)劃體制并沒有得到完全的改變，而新的市場法治秩序尚沒有完全形成，在這種情況下加強(qiáng)宏觀調(diào)控更顯得必要。我國剛剛制定了十五規(guī)劃，其中許多內(nèi)容需要通過立法加以確定。例如，有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，啟動市場和擴(kuò)大內(nèi)需的方針等等，都需要通過立法加以確定。
制定反壟斷法。壟斷是指違反國家法律、法規(guī)、政策和社會公共利益，通過合謀性協(xié)議、安排和協(xié)同行動或者通過濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢地位，排斥或者控制其他人正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)活動，在某一生產(chǎn)或流通領(lǐng)域內(nèi)實(shí)質(zhì)上限制競爭的行為。目前，市場秩序混亂的原因之一在于壟斷現(xiàn)象較為嚴(yán)重。壟斷不僅破壞了正當(dāng)、公平的競爭，也妨礙了統(tǒng)一市場的建立。例如，民航'禁折"、鐵路漲價(jià)、電信資費(fèi)頻遭質(zhì)詢、公用企業(yè)服務(wù)低下，地區(qū)封鎖仍在分割市場。供水、供電、供氣、郵電等公用事業(yè)利用其特殊地位，限定消費(fèi)者購買其指定的經(jīng)營者經(jīng)營的商品的現(xiàn)象仍然存在。這些都不利于公平競爭環(huán)境的形成。為此需要制定反壟斷法以保護(hù)公平的交易和正當(dāng)?shù)母偁�，限制和反對各種地區(qū)封鎖和部門封鎖及壟斷現(xiàn)象，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)法治秩序的建立。當(dāng)然，也要進(jìn)一步加快體制的改革，從體制上為競爭創(chuàng)造良好的條件。例如，要積極培育和發(fā)展勞動力市場、金融市場，對適合于競爭的行業(yè)、產(chǎn)品，原則上國有經(jīng)濟(jì)要逐步推出；對必須由國家壟斷的行業(yè)如郵電、鐵路等要改變獨(dú)家經(jīng)營方式，引入市場競爭機(jī)制，由多個(gè)企業(yè)經(jīng)營，形成國家壟斷下多家企業(yè)競爭的局面；對具有行政性職能的公司要盡快取消其行政職能，實(shí)施商業(yè)化、企業(yè)化管理。
進(jìn)一步完善反不正當(dāng)競爭法。反不正當(dāng)競爭法自1993年實(shí)施以來，取得了很大的成就，對規(guī)范市場，保護(hù)正當(dāng)競爭發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是隨著新舊體制的轉(zhuǎn)換，許多新的不正當(dāng)競爭行為不斷出現(xiàn)。例如，經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)了大量的專門以制造和銷售他人知名商品的包裝裝潢為職業(yè)的經(jīng)營者，其本身并未在自己的商品上使用該包裝裝潢；仿冒商品名稱、包裝或裝潢以外的商業(yè)標(biāo)志等商品或服務(wù)表征，以引起市場混淆。[1]（p2）再如，個(gè)別政府及其所屬部門出于一定的經(jīng)濟(jì)利益，利用他們管理市場的權(quán)力，對市場經(jīng)營活動施加不公平和不適當(dāng)?shù)挠绊�，這也是行政性限制競爭行為。[2]（p149）由于我國反不正當(dāng)競爭法采取具體列舉的方式，且沒有任何兜底條款，對每一種行為都有明確的適用界限，這就造成了許多新的不正當(dāng)競爭行為不能受到反不正當(dāng)競爭法的調(diào)整，有關(guān)行政部門也難以對其進(jìn)行管理。這就需要盡快完善我國的反不正當(dāng)競爭法，適當(dāng)擴(kuò)大其適用范圍。
三、加強(qiáng)行政立法和依法行政
整治混亂秩序、規(guī)范市場，也有必要搞好行政管理和行政監(jiān)控，但首先應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政。由于行政機(jī)關(guān)是國家機(jī)關(guān)中對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展影響最大、與公民關(guān)系最密切的部門，也是主要的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，因此，市場交易秩序能否得到整治，為維護(hù)公共利益和國家利益而頒行的禁止性規(guī)定能否得到遵守，公民法人的合法權(quán)益能否得到實(shí)現(xiàn)，很大程度上取決于政府機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。在我國，當(dāng)前運(yùn)用法律手段規(guī)范市場的關(guān)鍵是要加強(qiáng)依法行政，而加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法對市場經(jīng)濟(jì)秩序的建立和完善具有重大的意義。行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，就能起到良好的執(zhí)法效應(yīng)，形成良好的執(zhí)法環(huán)境。如果行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員不嚴(yán)格執(zhí)法，其危害后果比普通公民的一般違法行為要嚴(yán)重得多。從實(shí)踐來看，比較嚴(yán)重的問題在于有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)或隨意執(zhí)法。某些行政機(jī)關(guān)受利益驅(qū)動，在執(zhí)法中對本部門和個(gè)人有利的，爭相管理，爭相處罰，對執(zhí)法中無利可圖的，則互相推諉、盡量躲避，以致于造成經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的某些違法行為無人管理、無人過問的現(xiàn)象，甚至在執(zhí)法中出現(xiàn)權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易濫用權(quán)利等現(xiàn)象，從而加劇了秩序的混亂。加強(qiáng)依法行政，首先要明確職權(quán)，也就是要解決由誰來管的問題。每一個(gè)機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)在職責(zé)范圍內(nèi)履行自己的職責(zé)，要從根本上解決那種職責(zé)不清、相互扯皮、互相推諉的現(xiàn)象。
在立法中，從保證政府實(shí)施有效的監(jiān)管、保證政令的暢通出發(fā)，應(yīng)當(dāng)賦予政府享有必要的行政執(zhí)法手段、處罰權(quán)力，但行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)限和處罰權(quán)限必須適當(dāng)，尤其是在法律上應(yīng)當(dāng)明確一套公正的程序，并應(yīng)建立對濫用權(quán)力、違法行使權(quán)力的制約監(jiān)督機(jī)制，從而矯正違法和規(guī)避法律的現(xiàn)象，確立憲法和法律至高無上的權(quán)威地位。當(dāng)前，完善行政法制監(jiān)督主要應(yīng)包括幾個(gè)方面：一是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的完善，也稱為行政系統(tǒng)的自我制約機(jī)制方面的制度，需要進(jìn)一步建立和完善行政許可、行政復(fù)議、行政處罰、行政強(qiáng)制等制度。二是加強(qiáng)司法的監(jiān)督。一方面，司法監(jiān)督需要進(jìn)一步完善行政訴訟法。例如，《行政訴訟法》第11條列舉規(guī)定了公民、法人和其他組織可以向人民法院提起行政訴訟的八類事項(xiàng)，這些事項(xiàng)主要涉及人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，但對涉及公民、組織的其他權(quán)利的事項(xiàng)是否可以向法院提起行政訴訟，則未加以規(guī)定，而其他法律法規(guī)很少有這種規(guī)定，這就需要完善這方面的規(guī)定。另一方面，也要適應(yīng)中國加入WTO的需要，建立司法審查制度。這就不僅要對具體的行政行為加以審查，也要允許對抽象行政行為加以審查，對于違反憲法和法律規(guī)定，損害公民、法人合法權(quán)益的抽象行政行為，公民、法人也有權(quán)到法院提起行政訴訟。此外，還要進(jìn)一步完善國家賠償制度，即在國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員的違法行為損害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)時(shí)，公民有權(quán)請求賠償。此外，也要進(jìn)一步加強(qiáng)新聞輿論監(jiān)督的力度，使行政機(jī)關(guān)的活動進(jìn)一步公開化透明化。
加強(qiáng)依法行政還必須注意行政權(quán)行使的科學(xué)化、合理化。在立法中首先要把握好政府干預(yù)的適當(dāng)和適度，政府不能包攬一切、對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行過度的干預(yù)。當(dāng)前我國市場經(jīng)濟(jì)尚處于起步與發(fā)展的初級階段，整個(gè)市場仍不成熟，各項(xiàng)規(guī)則和制度皆不健全。在此情況下，強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)的公共執(zhí)法固然必要，但完全依賴于政府來監(jiān)管市場是不現(xiàn)實(shí)的。因?yàn)�，首先，政府獲取的信息不可能是完全充分的，而是非常受限制的，它不可能對各種市場中的違法違規(guī)行為都明察秋毫、了如指掌。其次，即使政府具有完全充分的獲取捕捉違法行為的能力，但其用于監(jiān)管的資源（人財(cái)物）仍是有限的，政府并沒有足夠的能力監(jiān)控一切。因此，一方面，可以通過民事責(zé)任的方式動員廣大的投資者來參與監(jiān)控，利用民事賠償?shù)姆绞絹響椭芜`法行為，保障市場經(jīng)濟(jì)健康有序的發(fā)展。民事責(zé)任的重要功能在于，通過形成一種利益機(jī)制，可以鼓勵(lì)廣大投資者訴請賠償，積極同不法行為作斗爭，揭露市場中的各種欺詐行為或其他違法行為。眾多投資者形成的對市場中的違法違規(guī)行為的監(jiān)督力量是巨大的，這種作用一旦被發(fā)揮出來，也是任何政府執(zhí)法部門無法比擬的。從執(zhí)法效果上來說，廣大投資者的監(jiān)督也是廣大人民群眾的監(jiān)督。它不僅形成了一股巨大的社會力量，甚至可以起到即時(shí)監(jiān)控的作用。另一方面，也要注意發(fā)揮行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)在管理市場、規(guī)范市場方面的作用。對許多行業(yè)來說，從業(yè)者加入該行業(yè)以后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守行業(yè)制定的規(guī)則，對違規(guī)者由行業(yè)給予制裁，而不應(yīng)都由政府加以處罰，政府不應(yīng)當(dāng)過多包攬應(yīng)由行業(yè)自律的事務(wù)。目前，行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)的角色錯(cuò)位和行政化比較嚴(yán)重，有的已經(jīng)實(shí)際上變?yōu)榱苏畽C(jī)構(gòu)，甚至履行政府的審批職能和其他行政管理職能。不少中介組織沒有真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，不顧職業(yè)道德，不講商業(yè)信用，受不當(dāng)利益驅(qū)使，弄虛作假，出具偽證，欺騙公眾；某些中介組織利用其在資產(chǎn)評估、驗(yàn)資、登記等方面的權(quán)力，向企業(yè)收取高額費(fèi)用。所以，對行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)本身也要加強(qiáng)整頓和監(jiān)管，真正使其能夠發(fā)揮協(xié)助政府監(jiān)管市場覷范市場等方面的作用。
四、建立和完善社會保障法
社會保障是指國家通過制定各種措施，使公民在年老、患病、失業(yè)、遭遇災(zāi)害或喪失勞動能力的情況下，能夠獲得一定的物質(zhì)幫助，以保障公民基本生活需要的一種制度。長期以來由于沒有迫切的社會需求，我國社會保障立法極不完善，迄今為止我國仍然缺乏全國性的社會保障立法。整個(gè)社會保障體系一直未能有一個(gè)全國性的立法，只有一些零散的地方性法規(guī)及一些規(guī)范性文件加以規(guī)定。由于各地法規(guī)極不統(tǒng)一，做法也各不一樣，從而使社會保障沒有發(fā)揮應(yīng)有的效果。(www.qkfawen.com)而且各個(gè)地方性的規(guī)定極為散亂，彼此之間不協(xié)調(diào)，無法形成體系。由于缺乏全國性的法律規(guī)定，使得企事業(yè)單位在交納保險(xiǎn)金義務(wù)的履行方面，很難獲得法律的強(qiáng)制力，也無法通過司法的途徑來保障其履行。從目前來看，社會保險(xiǎn)金不能及時(shí)足額交納，企業(yè)拖欠現(xiàn)象極為嚴(yán)重，老百姓的救命錢不能到位，征繳力度嚴(yán)重不夠，這確實(shí)與我國目前缺乏有關(guān)社會保障的法律規(guī)定密切相關(guān)。
由于社會保障制度是一個(gè)籠統(tǒng)的稱謂，它包括社會保險(xiǎn)，社會救濟(jì)、社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生、傷殘扶助、優(yōu)撫安置等多項(xiàng)制度，涉及到社會生活的方方面面，涉及許多政府主管部門。尤其是社會保障法也不是一個(gè)自成體系的部門法，其內(nèi)容分別歸屬于多個(gè)不同的法律部門，因此也不可能制訂一部體系完整且富有邏輯性的有關(guān)社會保障的法律。加之社會保障制度的內(nèi)容龐雜，牽扯太多，如果要制定一部統(tǒng)一的法律的話，必然是雜亂無章的。我認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是需要先制訂一部《社會保險(xiǎn)法》。社會保險(xiǎn)法是指規(guī)范因社會保險(xiǎn)產(chǎn)生的法律關(guān)系的法律規(guī)范。社會保險(xiǎn)制度稟承積少成多、眾人拾柴火焰高的保險(xiǎn)精神，在勞動者遇到生育、傷害、疾病、殘廢、老年、死亡等事項(xiàng)時(shí)，依規(guī)支付保險(xiǎn)金。制定社會保險(xiǎn)法的理由在于：一方面，社會保險(xiǎn)是社會保障制度中最重要的一項(xiàng)，居于核心地位。尤其因?yàn)樯鐣ｋU(xiǎn)制度具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，因此可以制定單獨(dú)的一部法律。另一方面，從我國現(xiàn)實(shí)需要來看，現(xiàn)在迫切需要解決企事業(yè)單位、社會組織有關(guān)投放社會保險(xiǎn)金的問題及通過法律解決保險(xiǎn)金的征繳，使老百姓的救命錢真正落實(shí)。此外，沒有一部關(guān)于社會保險(xiǎn)問題的法律，在發(fā)生糾紛后司法難以介入，即便介入也因無法律依據(jù)而無法真正解決糾紛。此外，要解決好各個(gè)法律部門的相互配套和銜接問題。解決好社會保障的立法問題，不僅需要制定相關(guān)領(lǐng)域的專門法，還要解決其他法律部門的協(xié)調(diào)問題。如我國刑法至今沒有相應(yīng)的罪名對挪用、擠占社會保險(xiǎn)基金的行為加以處罰。而現(xiàn)實(shí)中，拿老百姓的救命錢吃喝玩樂的情況屢見不鮮。由于法無明定不為罪，上述應(yīng)受嚴(yán)厲制裁的行為無法受控，因此，我建議全國人大常委會盡快制訂相關(guān)的補(bǔ)充規(guī)定加以完善。再如，將社會保障基金費(fèi)改為稅，企業(yè)將這筆支出列入成本，由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)收繳，這就要稅法予以配套。
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