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關(guān)于國企改革——談?wù)剬?duì)“有所為、有所不為”的體會(huì)秦旭東
國有企業(yè)改革很久以來一直都是我國經(jīng)濟(jì)生活中的一件大事，舉國上下、海內(nèi)海外，萬眾矚目。國家提出“三年脫困”的雄心壯志，我們的執(zhí)政黨為此嘔心瀝血，黨的總書記提出“有所為、有所不為”的方針政策。據(jù)宣布，到2000年底，“三年脫困”目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。伴隨著入世的步伐，國有企業(yè)改革必將向縱深發(fā)展。在此，我想對(duì)“有所為、有所不為”的策略談?wù)勛约旱捏w會(huì)。
一、癥結(jié)之所在——追本溯源
國有企業(yè)的問題處在哪里呢？政企不分、產(chǎn)權(quán)不明、歷史包袱重、缺乏競爭力等等，這些幾乎是大家一致的共識(shí)。然而根本的癥結(jié)在哪里呢？我們有必要追本溯源，發(fā)現(xiàn)癥結(jié)之所在。
國有企業(yè)在當(dāng)今世界是普遍的現(xiàn)象，不是我國所特有的。但是在我國，由于歷史的原因，情況尤其特殊性。國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段又不同的作用，在國民經(jīng)濟(jì)中的地位也不同。我國的國有（國營）企業(yè)是從20世紀(jì)50年代開始建立起來的，國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中占有絕對(duì)支配地位，后來逐漸形成了一統(tǒng)天下的局面，究其原因，我認(rèn)為主要有兩個(gè)方面：一是從政治和意識(shí)形態(tài)方面考慮，公有制是社會(huì)主義紅旗的底色，國營經(jīng)濟(jì)必須控制國民經(jīng)濟(jì)的命脈；二是基于現(xiàn)代化（工業(yè)化）戰(zhàn)略的選擇，作為一個(gè)后起的向現(xiàn)代化進(jìn)步的國家，中國選擇了國家全面參與、政府直接推動(dòng)的發(fā)展模式。當(dāng)時(shí)在封閉的條件下，選擇自力更生的道路，國家通過工農(nóng)剪刀差和職工低工資來取得資本的原始積累發(fā)展工業(yè)、尤其是重工業(yè)，從而基本上奠定了工業(yè)化的基礎(chǔ)。這種發(fā)展模式客觀上要求一個(gè)全能的政府和全面的國有經(jīng)濟(jì)。20世紀(jì)70年代末以來，中國進(jìn)入了改革開放時(shí)期，開始利用國內(nèi)國外兩個(gè)市場、兩種資源來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜化、多元化，從公有制一統(tǒng)天下到多種經(jīng)濟(jì)成分并存爭艷，國有企業(yè)的比重不斷下降，而且越來越面臨著改革的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，要求對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行重新定位。建立現(xiàn)代企業(yè)制度、進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整的方向是正確的，多年來的改革成效也可以說是顯著的，但“三年脫困”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并不是沒有水分，國企改革之路還遠(yuǎn)沒有結(jié)束。
國有企業(yè)的問題關(guān)鍵在于競爭力，為什么會(huì)競爭乏力呢？原因可以從多方面區(qū)探討，但一個(gè)根本的問題恐怕是先要看清楚國企的真面孔。實(shí)際上，只要對(duì)新中國建立以來的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的歷史稍作考察，你就會(huì)發(fā)現(xiàn)，無論是“人民公社”還是國有（國營）企業(yè)，他們不僅僅是或者說很重要的性質(zhì)不是生產(chǎn)組織，而是“單位”——在前公民社會(huì)（也可以說是“單位社會(huì)”），單位實(shí)際和個(gè)人、實(shí)現(xiàn)國家有效控制的重要工具。即使是在不斷改革以后，市場的基礎(chǔ)性地位得以確立，國有企業(yè)作為作為“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧”的主體被推向市場，他同其他市場主體相比仍有其特殊性，比如“婆婆”、“管家”多，而且個(gè)個(gè)厲害，比如執(zhí)政黨的基層組織進(jìn)入作為商事主體的企業(yè)，比如企業(yè)的工會(huì)帶有強(qiáng)烈的官方色彩，等等。當(dāng)然，除了這些具有中國特色的因素以外，從世界范圍來看，在市場經(jīng)濟(jì)制度下，無論在西方還是在中國，國有企業(yè)都是一種特殊的企業(yè)，“它是社會(huì)或者國家實(shí)現(xiàn)某種社會(huì)目標(biāo)的途徑，在一些特殊的產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮著特殊的職能、完成特殊的任務(wù)，或者體現(xiàn)特殊的利益要求”（有關(guān)這種觀點(diǎn)可以參看社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所的金碚教授的相關(guān)著述）。因此，與一般的商事主體不同，國有企業(yè)并不是以追求利潤最大化為最大和唯一目標(biāo)，而是或多或少承擔(dān)著某些社會(huì)責(zé)任和國家任務(wù)，比如國家安全、社會(huì)公益，彌補(bǔ)市場缺陷，發(fā)展高科技等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、發(fā)展民族產(chǎn)業(yè)，提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的基礎(chǔ)條件等等。因此，國有企業(yè)有其自身難以完全克服的弱點(diǎn)，國家必須給予它某些特權(quán)和優(yōu)惠。在國家的“千寵萬慣”之下，國有企業(yè)往往缺乏競爭力。當(dāng)然。不同國家的情況會(huì)有所差異，西方國家的國有企業(yè)數(shù)量不多，涉及的行業(yè)和領(lǐng)域也相當(dāng)有限，而且他們有著先進(jìn)的管理手段和經(jīng)驗(yàn)，問題一般并不嚴(yán)重。但在我國，鑒于各種特殊情況，國有企業(yè)的問題就必然會(huì)突出出來了。
總而言之，國有企業(yè)是一種特殊的企業(yè)，在國民經(jīng)濟(jì)中占有特殊的地位，但卻不是一種可以普遍實(shí)用的企業(yè)組織形式，少而精是國有企業(yè)的理想狀態(tài)。我國目前的國有企業(yè)的比重過大，不符合市場經(jīng)濟(jì)關(guān)于國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)和功能定位的要求。
二、路在何方——“有所為、有所不為”
我國當(dāng)前國有企業(yè)的困難已是積重難返，靠政府的輸血喂奶自然是不行的�！叭昝摾А钡哪繕�(biāo)實(shí)現(xiàn)即使是沒有什么水分，如果沒有一個(gè)根本的解決之道，這樣的成績也難保長期的效果。以我看，江澤民提出的“有所為、有所不為”的策略里面包含著不少玄機(jī)，絕不僅僅是簡單的“抓大放小”和籠統(tǒng)的“戰(zhàn)略性調(diào)整”。這里面，“為”和“不為”的主體有兩個(gè)：一是政府，二是國有企業(yè)。
之一：政府——該松手處就松手
從根本上說，國有企業(yè)的問題還是處在政府�！敖忖忂�須系鈴人”，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)自己的正確定位是十分重要的，那些應(yīng)該做，那些不能做，應(yīng)當(dāng)分清楚。應(yīng)當(dāng)說，現(xiàn)代政府僅僅立足于一個(gè)“守夜人”的地位是不夠的。但中國情況是政府的手伸得過長，管的事情太多，目前我國基本上還是一套以管制和審批為主的經(jīng)濟(jì)管理模式。實(shí)際上，除了“守夜”以外，政府在經(jīng)濟(jì)方面要做得只應(yīng)當(dāng)是這些事情：進(jìn)行宏觀調(diào)控，保障市場秩序，提供良好的法治環(huán)境，搞好社會(huì)保障工作，做好基礎(chǔ)性服務(wù)工作等。并且，政府的一切行為都應(yīng)當(dāng)納入法治的軌道，要透明、公正，廉潔、高效，要干得了事、負(fù)得了責(zé)。因此，我們的政府要下決心“有所不為”，在經(jīng)濟(jì)方面，政府的觸角要從微觀領(lǐng)域全面縮回，該松手處就松手。就政企關(guān)系而言，政府應(yīng)該辭去“婆婆”或“管家”的職務(wù)，不能對(duì)企業(yè)干預(yù)太多，而要安心做好本分工作，充分保障企業(yè)的市場主體地位。
國有企業(yè)，從廣義上說，在我國目前包括全民所有制企業(yè)、國家控股的股份有限公司和有限責(zé)任公司、國有獨(dú)資公司以及兩個(gè)以上國有投資主體設(shè)立的有限責(zé)任公司。對(duì)于股份有限公司和有限責(zé)任公司，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《公司法》的規(guī)定，國家立足于投資者的定位，承認(rèn)法人所有權(quán)。如果說企業(yè)法人成立后國家投資的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)還歸國家的話，那么企業(yè)和已成為法人主體呢？實(shí)際上國家投資以后就失去了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，但同時(shí)獲得股權(quán)，它對(duì)企業(yè)享有股東享有的一切權(quán)利。這就好比我們把錢存進(jìn)銀行，失去對(duì)貨幣的所有權(quán)但同時(shí)獲得對(duì)銀行的債權(quán)，。文并沒有失去什么，只不過是權(quán)利形式變化了而已。所謂的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)到底是法人所有權(quán)還是經(jīng)營權(quán)的論爭是沒有意義的。經(jīng)營權(quán)是個(gè)不倫不類的概念，說它不是所有權(quán)，它卻包含占有、使用、收益何處分四種權(quán)能；說它是一種新型的物權(quán)，再現(xiàn)有的物權(quán)體系中又找不到其合適的位置。實(shí)際上這一論爭后面有一個(gè)意識(shí)形態(tài)的因素在作祟，用單一僵死的“所有制思維模式”去衡量一切經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，硬要講“所有制”同“主義”掛鉤。其實(shí)二元化的非公即私的“所有制”概念已經(jīng)過時(shí)了，用“產(chǎn)權(quán)”這個(gè)概念最為合適。拿一個(gè)股權(quán)足夠分散的公司來說，說它姓公姓私都是武斷的。如果不嚴(yán)格按照法人制度去運(yùn)作，國有企業(yè)所有者虛位的問題就沒法解決。所謂國家本是一個(gè)抽象的概念，政府才是實(shí)在的；而對(duì)一個(gè)具體的國有企業(yè)而言，其相應(yīng)的主管機(jī)關(guān)才是實(shí)在的；如果沒有良好的法治環(huán)境，對(duì)政府機(jī)關(guān)沒有有效的監(jiān)督制衡機(jī)制的話，恐怕具體的握有權(quán)力的官員才是實(shí)在的�？梢�，國有企業(yè)的問題要真正解決，必須通過法制途徑理順各種關(guān)系，真正做到產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)權(quán)分明，使之真正成為獨(dú)立的法人主體。
之二：國企——那里需要才到哪里去
對(duì)于中國的國有企業(yè)，即使政府站好了位，有所為、有所不為了，問題也不見得就解決了。原因在于我國的國有企業(yè)“攤子鋪得太大、戰(zhàn)線拉得過長”，遍地開花不見得到處都能結(jié)果。盡管經(jīng)過改革，“抓大放小”了，也進(jìn)行了某些“戰(zhàn)略性調(diào)整”，但國有企業(yè)的數(shù)量仍嫌過大。前面已經(jīng)說過，國有企業(yè)不是可以普遍適用的企業(yè)組織形式，只有將其定位于特殊企業(yè)的地位，才能發(fā)揮其優(yōu)勢，承擔(dān)其其應(yīng)付的責(zé)任，否則將成為國家和社會(huì)的負(fù)擔(dān)，正如目前的情況一樣，累壞了政府也拖垮了銀行。這就要求國有企業(yè)也要“有所為、有所不為”。
所謂“有所為”，不是要教條地去體現(xiàn)某種所有制的主體地位，而是要在其特殊的位置上擔(dān)負(fù)起其特殊的任務(wù)，保障整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)總量的最大增長和整個(gè)社會(huì)的文明進(jìn)步。具體而言，就是要在國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域起到支撐、引導(dǎo)和帶動(dòng)的作用。支撐就是要?jiǎng)?chuàng)造基礎(chǔ)條件、滿足社會(huì)的需要，做那些民營經(jīng)濟(jì)和外資經(jīng)濟(jì)不愿做或者不能做得的事情。(www.qkfawen.com)引導(dǎo)和帶動(dòng)作用就是針對(duì)那些起點(diǎn)高、開始時(shí)風(fēng)險(xiǎn)大或者缺乏吸引力的行業(yè)，國有投資應(yīng)當(dāng)先行進(jìn)入，逐漸引導(dǎo)和帶動(dòng)民間投資。這些關(guān)鍵行業(yè)和領(lǐng)域主要是涉及國家安全、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的另以及自然壟斷行業(yè)和一些具有戰(zhàn)略意義或者高風(fēng)險(xiǎn)性的行業(yè)。比如軍工、制幣、特殊藥品產(chǎn)銷等非常特殊的行業(yè)，石油、有色金屬等戰(zhàn)略性資源行業(yè)，航空、航天、核工業(yè)、基礎(chǔ)電子等戰(zhàn)略性高技術(shù)行業(yè)，城市供水、供電、供暖、公交等公益事業(yè)和醫(yī)療、教育等非營利行業(yè)，金融業(yè)，新聞出版業(yè)等等。當(dāng)然，除了第一類非常特殊的行業(yè)以外，對(duì)其他領(lǐng)域非國有企業(yè)并不是絕對(duì)地不能“有所為”。根據(jù)其同國家安全、社會(huì)公眾的利益關(guān)聯(lián)性的不同和國家的相關(guān)政策調(diào)整，非國有企業(yè)也可以有條件地進(jìn)入，只需保證國有企業(yè)絕對(duì)或相對(duì)的優(yōu)勢即可。這樣既有利于提高行業(yè)效率，也有利于更好的實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益目標(biāo)。
所謂“有所不為”，從規(guī)模上講，就是要從那些點(diǎn)多、面廣、分散、市場需求變化快的中小企業(yè)中退出，讓位于更為合適的企業(yè)組織形式。從競爭性看，對(duì)于專以營利為目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門檻不高、市場競爭造成的震蕩對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)沖擊不是特別大的行業(yè)，即一般性競爭行業(yè)，國有企業(yè)要盡可能退出。對(duì)于具有一定戰(zhàn)略性意義的競爭性行業(yè)，如汽車、電子、化工、鋼鐵等行業(yè)，國有企業(yè)也要適當(dāng)退出，只需保持一個(gè)適當(dāng)?shù)谋壤�，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際競爭的需要。
當(dāng)然，鑒于我國現(xiàn)階段的現(xiàn)實(shí)情況，國有企業(yè)的退出也要有步驟地、穩(wěn)妥的逐漸退出，以避免負(fù)面效應(yīng)。這就有需要政府有所作為，做好一系列配套措施，比如健全和完善社會(huì)保障體系，促進(jìn)勞動(dòng)力市場、資本市場和產(chǎn)權(quán)交易市場的發(fā)育和完善等。對(duì)于繼續(xù)保留的國有企業(yè)，政府除了完善股份制、完善國有資產(chǎn)管理等工作外，還要針對(duì)國有企業(yè)的特殊性，借鑒世界各國關(guān)于國有企業(yè)管理和改造的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立有效的制度，以彌補(bǔ)國有制難以完全避免的弊端。
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