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試析農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法的部門法屬性
試析農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法的部門法屬性朱曉東
一、引言
農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織作為一種改變單個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和大市場之間進(jìn)行不對等交易狀況的制度安排，正發(fā)揮著一種獨特經(jīng)濟組織形式所具有的巨大功能。隨著我國市場經(jīng)濟的建立和加入WTO，農(nóng)民利益保護問題、農(nóng)業(yè)發(fā)展問題和農(nóng)村穩(wěn)定問題，日益成為制約我國經(jīng)濟、社會走向全面小康的關(guān)鍵性問題。合作經(jīng)濟組織則較好順應(yīng)了現(xiàn)實需要，不斷地?fù)?dān)當(dāng)起破解我國“三農(nóng)”難題的重要組織主體的角色和使命，已逐漸成為提高農(nóng)民組織化程度、保護農(nóng)民利益、促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要主體力量，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、建立和諧社會的重要組織載體。但是由于法律缺位，我國農(nóng)民合作經(jīng)濟組織長期處于不規(guī)范狀態(tài)。目前，我國還沒有全國性的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的法律，也是亞洲唯一沒有“合作社法”的國家。因此，黨中央、國務(wù)院要“積極推進(jìn)有關(guān)農(nóng)民專業(yè)合作組織的立法工作”[1]，要“積極引導(dǎo)和支持農(nóng)民發(fā)展各類專業(yè)合作組織，加快立法進(jìn)程”。[2]
應(yīng)當(dāng)說，我國2003年把《農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法》納入立法規(guī)劃以來，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法的立法工作一直在緊鑼密鼓地進(jìn)行著。日前，我國的《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法（草案）》已于6月24日提請十屆全國人大常委會第二十二次會議進(jìn)行首次審議。[3]但是自改革開放以來，我國對合作經(jīng)濟和合作經(jīng)濟組織的研究一直以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)界和政府主管部門研究人員的研究為主導(dǎo)，法學(xué)界對此問題關(guān)注較晚，且投入力量不夠，這就造成了有關(guān)農(nóng)民合作經(jīng)濟組織立法中諸多法學(xué)基本理論問題尚未解決，以至于在理論和實踐中產(chǎn)生了很多爭議，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法的部門法屬性問題就是其中一個重要問題。
總的來看，在法學(xué)界探討《農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法》的部門法屬性問題的文章較少，而農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)界則由于受其學(xué)科性質(zhì)所限，對此不置一詞。筆者認(rèn)為，《農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法》的部門法屬性是法學(xué)上非常重要的基本理論問題。這是因為：第一、從法學(xué)角度講，一國的法律體系是由“一國現(xiàn)行全部法律規(guī)范按照不同的法律部門分類組合而形成的一個呈體系化的有機聯(lián)系的同一整體�！逼淅硇曰笫恰伴T類齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)在協(xié)調(diào)�！盵4]因此，明確一部法律的部門法屬性有利于我們國家法律體系的邏輯嚴(yán)謹(jǐn)和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)。第二、在立法時，確定所立法律的部門法歸屬可以正確地把握所立法律的特征，可以確定相應(yīng)原則和構(gòu)筑具體法律制度提供法理支撐，可以更好地梳理所立法律與其他部門法和所屬部門法中其他法的相互關(guān)系，防止立法沖突和重疊，提高立法質(zhì)量，完善法律體系的結(jié)構(gòu)，從而最終促進(jìn)法在現(xiàn)實中的實施。因此，在法學(xué)中對所立法律的部門法屬性的探討和研究是非常必要的。
二、《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》屬于產(chǎn)業(yè)組織法
那么，《農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法》屬于哪一部門法呢？有學(xué)者提出“屬于經(jīng)濟法中經(jīng)濟主體法子部門法下的經(jīng)濟主體法”，[5]提出從農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法的基本特征來看，該法只能是要么屬于民商法，要么屬于經(jīng)濟法，并通過對《農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法》調(diào)整對象和主體、組織制度、調(diào)整方法，規(guī)范內(nèi)容，規(guī)范類型、價值取向幾個方面的分析，得出了其屬于經(jīng)濟法部門的結(jié)論。對于《農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法》屬于經(jīng)濟法的觀點，筆者極為贊同，在此不加贅述。但對于其結(jié)論“屬于經(jīng)濟法中經(jīng)濟主體法子部門法下的經(jīng)濟主體法”，筆者不敢茍同。本文認(rèn)為《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》屬于經(jīng)濟法子部門法下產(chǎn)業(yè)組織法，其理由如下：
首先，從合作社立法進(jìn)程來看，《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》屬于產(chǎn)業(yè)組織法。合作社立法進(jìn)程在我國可以追溯到劉少奇主持制定的《中華人民共和國合作社法草案》，[6]在1995年以后重新為合作社立法的呼聲越來越高，且不少學(xué)者主張綜合性的合作社立法，以同時規(guī)范和促進(jìn)農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的合作社發(fā)展。正如有學(xué)者提出的“正是由于不同類型合作社既存在共性的一面，又有其自身的特殊性。在進(jìn)行合作社經(jīng)濟立法時，不必針對各不同類型合作社單獨制定法律以免重復(fù)內(nèi)容，無謂增大立法工作量”。[7]但是國家一直沒有將合作社立法納入到立法規(guī)劃中來，而是選擇了對農(nóng)民合作經(jīng)濟組織立法，這本身就體現(xiàn)了國家的產(chǎn)業(yè)政策。因此可以說從經(jīng)濟法學(xué)角度看，如果合作社立法是為新的經(jīng)濟主體或市場主體立法，那么《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》則是為農(nóng)業(yè)這一產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟組織立法。
第二，從其立法背景來看，《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》屬于產(chǎn)業(yè)組織法。本次農(nóng)民合作經(jīng)濟組織立法是在我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟所面臨的市場格局發(fā)生了不可逆轉(zhuǎn)變化和“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”的經(jīng)濟背景下納入立法規(guī)劃并加快立法步伐的。
從市場來看，近幾年來我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟所面臨的市場格局發(fā)生了不可逆轉(zhuǎn)的變化，農(nóng)產(chǎn)品供給相對過剩，農(nóng)產(chǎn)品買方市場的特征越加明顯，農(nóng)業(yè)發(fā)展己從單純的受自然資源的約束向受自然資源與市場需求的雙重約束轉(zhuǎn)移，而市場約束己越來越成為矛盾的主要方面。再考慮到加入WTO正逐步帶來農(nóng)產(chǎn)品市場的整體開放，有理由認(rèn)為，我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基本矛盾是小農(nóng)與市場之間的矛盾。而事實證明，緩解這一農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基本矛盾的成功途徑就是大力發(fā)展農(nóng)民自己的合作組織，從而把家庭經(jīng)營與合作經(jīng)營的優(yōu)勢有效地結(jié)合起來。
從政府來看，2005年我國明確提出建設(shè)“社會主義新農(nóng)村”。建設(shè)社會主義新農(nóng)村要加大財政對我國農(nóng)村公共品的投入，讓農(nóng)村也逐漸享受到“公共財政陽光普照”的溫暖，這對于緩解“三農(nóng)”困境中農(nóng)民最迫切的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等困難具有關(guān)鍵作用。但是，我國現(xiàn)在有2.4億農(nóng)戶，國家資金難以滿足大量小農(nóng)戶的分散需求，因此只有在農(nóng)村形成必要的承接投資的組織載體的條件下才能把國家的支農(nóng)資金落到實處。因此，發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟，創(chuàng)造條件，才能落實中央建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求。
第三，從《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》的立法目的來看，《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》屬于產(chǎn)業(yè)組織法。
本世紀(jì)八十年代初，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營體制的確立，解放了我國農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。此后，在以建立社會主義市場經(jīng)濟體制為取向的改革開放進(jìn)程中，中國農(nóng)民作為獨立的市場主體直接面對市場經(jīng)濟的挑戰(zhàn)。小規(guī)模的農(nóng)戶經(jīng)營如何實現(xiàn)與國內(nèi)、國際大市場的對接，是億萬農(nóng)民和廣大農(nóng)村工作者面臨的重要課題。[8]這就是說，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，單一的“小規(guī)模的農(nóng)戶經(jīng)營”體制已與市場經(jīng)濟體制不適應(yīng)，特別是進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，隨著我國加入WTO，市場經(jīng)濟的進(jìn)一步完善，“小規(guī)模的農(nóng)戶經(jīng)營”體制不能發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟的效益，不能形成有效的市場競爭，嚴(yán)重阻礙了我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。而農(nóng)民合作經(jīng)濟組織是提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化的有效手段，在現(xiàn)行的法律體制下卻沒有其法律地位。
因此，本次立法的目的是：其一，賦予農(nóng)民合作經(jīng)濟組織應(yīng)有的法律地位，改變農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制單一、弱小的現(xiàn)狀；其二，通過發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟的效益，形成有效的市場競爭。而產(chǎn)業(yè)組織法的目的是“處理規(guī)模經(jīng)濟和競爭效益之間的對立統(tǒng)一關(guān)系問題及中小企業(yè)的發(fā)展問題，相應(yīng)還存在著生產(chǎn)規(guī)模與管理體制和水平相互適應(yīng)、作用的問題。”[9]所以說從《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》的立法目的來看其不僅是一部“組織法”而且是一部“促進(jìn)法”，符合產(chǎn)業(yè)組織法的立法目的。
第四，從《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》的調(diào)整范圍來看，《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》屬于產(chǎn)業(yè)組織法。“農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法的調(diào)整范圍，目前的考慮是不包括社區(qū)性集體經(jīng)濟組織，因為這個問題十分復(fù)雜。社區(qū)集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)關(guān)系的界定，需要在制定物權(quán)法時認(rèn)真研究。在此之前，將社區(qū)集體經(jīng)濟組織納入立法的條件和時機還不成熟。農(nóng)村合作金融也不在本法的調(diào)整范圍之中，因為金融是特殊行業(yè)，要由專門的法律來規(guī)范。特別是我國的農(nóng)村合作金融還在改革之中，改革的成效還要靠實踐檢驗。農(nóng)村的各種協(xié)會或?qū)I(yè)技術(shù)協(xié)會，要具體問題具體分析，符合合作經(jīng)濟組織定義、原則和價值取向的，則應(yīng)在調(diào)整范圍之中，不符合的，應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定。農(nóng)村合作經(jīng)濟組織立法之后，一些協(xié)會會逐漸轉(zhuǎn)軌，按照農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的原則改造自己。”[10]這就是說，其一，雖然是“農(nóng)民”專業(yè)合作經(jīng)濟組織法，但其著眼點是農(nóng)業(yè)，或者說這里的“農(nóng)民”是“職業(yè)”意義上的“農(nóng)民”而不是戶籍意義上的農(nóng)民，強調(diào)的還是農(nóng)業(yè)；其二，該法調(diào)整范圍不包括在改革開放前在計劃經(jīng)濟條件下產(chǎn)生的所謂的合作經(jīng)濟組織，而是指改革開放后，在市場經(jīng)濟條件下產(chǎn)生的“新型農(nóng)民合作經(jīng)濟組織”。而“產(chǎn)業(yè)組織法是調(diào)整屬于同一市場上（產(chǎn)業(yè)內(nèi)）的企業(yè)之間的資源配置狀況及企業(yè)間的關(guān)聯(lián)狀態(tài)的法律”，[11]二者比較可以看出，從《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》的調(diào)整范圍與產(chǎn)業(yè)組織法一致。
第五，從其內(nèi)容來看，《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》屬于產(chǎn)業(yè)組織法。從本次立法規(guī)范內(nèi)容來看，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法不僅要規(guī)范農(nóng)民合作經(jīng)濟組織成立條件和程序、組織機構(gòu)、分配制度、清算制度等內(nèi)容，而且要包括政府扶持政策如財政、稅收、信貸等內(nèi)容，政府扶持政策的法律化是本次立法的重要內(nèi)容。
首先，在本次立法草案審議以前，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的重要作用已被政府所認(rèn)識，相繼出臺了優(yōu)惠政策，扶持其健康發(fā)展。從地方來看，浙江等農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展較好的省市均出臺了相關(guān)扶持政策，各地政府也在探索適合當(dāng)?shù)厍闆r的扶持政策。如四川省制定了《關(guān)與大力發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟組織的意見》，明確了發(fā)展原則、登記辦法、扶持措施等，省民政、工商、地稅等職能部門和各市縣還根據(jù)這一《意見》制定了具體措施，為農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟組織的發(fā)展?fàn)I造了良好的政策環(huán)境。從中央來看，農(nóng)業(yè)部、財政部、民政部等相關(guān)部委也陸續(xù)出臺了有關(guān)扶持農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展的政策。(www.qkfawen.com)比如，民政部2004年出臺的《關(guān)于加強農(nóng)村專業(yè)合作組織指導(dǎo)意見》，該意見在《社團法》的基礎(chǔ)上加強了對農(nóng)民合作組織的支持。
其次，從本次草案來看，明確國家扶持的基本政策是一項重要內(nèi)容�！盀榱嗣鞔_國家扶持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的基本政策，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，草案規(guī)定，‘國家通過財政支持、稅收優(yōu)惠、金融扶持以及產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)、科技和人才支撐等措施，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的發(fā)展’。草案專門設(shè)了‘扶持政策’一章，就產(chǎn)業(yè)政策、財政扶持、稅收優(yōu)惠等問題作出專門規(guī)定�！盵12]
國家通過扶持農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的發(fā)展，以達(dá)到促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)�；l(fā)展的目的。而這些內(nèi)容顯然不是市場主體法或經(jīng)濟主體法所能涵蓋，但卻恰恰體現(xiàn)了國家的產(chǎn)業(yè)政策。
三、結(jié)語
在黨中央，國務(wù)院對“三農(nóng)”問題不斷重視的背景下，在全國人大有關(guān)立法部門的不斷努力下，在全國人民特別是廣大農(nóng)民期待下，《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》的立法進(jìn)程正在不斷加快，法學(xué)界特別是經(jīng)濟法學(xué)界一定要加緊參與和研究。這是因為《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》部門法屬性無論從立法進(jìn)程、立法背景來看，還是從調(diào)整范圍，重要內(nèi)容等來看均屬于經(jīng)濟法部門的子部門產(chǎn)業(yè)法。希望本文能引起經(jīng)濟法學(xué)界的重視，為本次立法獻(xiàn)言獻(xiàn)策，使一部高質(zhì)量的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法早日出臺。
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