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試析農民專業(yè)合作經濟組織法的部門法屬性
試析農民專業(yè)合作經濟組織法的部門法屬性朱曉東
一、引言
農民專業(yè)合作經濟組織作為一種改變單個農業(yè)生產者和大市場之間進行不對等交易狀況的制度安排，正發(fā)揮著一種獨特經濟組織形式所具有的巨大功能。隨著我國市場經濟的建立和加入WTO，農民利益保護問題、農業(yè)發(fā)展問題和農村穩(wěn)定問題，日益成為制約我國經濟、社會走向全面小康的關鍵性問題。合作經濟組織則較好順應了現實需要，不斷地擔當起破解我國“三農”難題的重要組織主體的角色和使命，已逐漸成為提高農民組織化程度、保護農民利益、促進農村穩(wěn)定和農業(yè)發(fā)展的重要主體力量，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展、建立和諧社會的重要組織載體。但是由于法律缺位，我國農民合作經濟組織長期處于不規(guī)范狀態(tài)。目前，我國還沒有全國性的農民合作經濟組織的法律，也是亞洲唯一沒有“合作社法”的國家。因此，黨中央、國務院要“積極推進有關農民專業(yè)合作組織的立法工作”[1]，要“積極引導和支持農民發(fā)展各類專業(yè)合作組織，加快立法進程”。[2]
應當說，我國2003年把《農民合作經濟組織法》納入立法規(guī)劃以來，農民合作經濟組織法的立法工作一直在緊鑼密鼓地進行著。日前，我國的《農民專業(yè)合作經濟組織法（草案）》已于6月24日提請十屆全國人大常委會第二十二次會議進行首次審議。[3]但是自改革開放以來，我國對合作經濟和合作經濟組織的研究一直以農業(yè)經濟學界和政府主管部門研究人員的研究為主導，法學界對此問題關注較晚，且投入力量不夠，這就造成了有關農民合作經濟組織立法中諸多法學基本理論問題尚未解決，以至于在理論和實踐中產生了很多爭議，農民專業(yè)合作經濟組織法的部門法屬性問題就是其中一個重要問題。
總的來看，在法學界探討《農民合作經濟組織法》的部門法屬性問題的文章較少，而農業(yè)經濟學界則由于受其學科性質所限，對此不置一詞。筆者認為，《農民合作經濟組織法》的部門法屬性是法學上非常重要的基本理論問題。這是因為：第一、從法學角度講，一國的法律體系是由“一國現行全部法律規(guī)范按照不同的法律部門分類組合而形成的一個呈體系化的有機聯(lián)系的同一整體�！逼淅硇曰笫恰伴T類齊全、結構嚴謹、內在協(xié)調�！盵4]因此，明確一部法律的部門法屬性有利于我們國家法律體系的邏輯嚴謹和結構協(xié)調。第二、在立法時，確定所立法律的部門法歸屬可以正確地把握所立法律的特征，可以確定相應原則和構筑具體法律制度提供法理支撐，可以更好地梳理所立法律與其他部門法和所屬部門法中其他法的相互關系，防止立法沖突和重疊，提高立法質量，完善法律體系的結構，從而最終促進法在現實中的實施。因此，在法學中對所立法律的部門法屬性的探討和研究是非常必要的。
二、《農民專業(yè)合作經濟組織法》屬于產業(yè)組織法
那么，《農民合作經濟組織法》屬于哪一部門法呢？有學者提出“屬于經濟法中經濟主體法子部門法下的經濟主體法”，[5]提出從農民合作經濟組織法的基本特征來看，該法只能是要么屬于民商法，要么屬于經濟法，并通過對《農民合作經濟組織法》調整對象和主體、組織制度、調整方法，規(guī)范內容，規(guī)范類型、價值取向幾個方面的分析，得出了其屬于經濟法部門的結論。對于《農民合作經濟組織法》屬于經濟法的觀點，筆者極為贊同，在此不加贅述。但對于其結論“屬于經濟法中經濟主體法子部門法下的經濟主體法”，筆者不敢茍同。本文認為《農民專業(yè)合作經濟組織法》屬于經濟法子部門法下產業(yè)組織法，其理由如下：
首先，從合作社立法進程來看，《農民專業(yè)合作經濟組織法》屬于產業(yè)組織法。合作社立法進程在我國可以追溯到劉少奇主持制定的《中華人民共和國合作社法草案》，[6]在1995年以后重新為合作社立法的呼聲越來越高，且不少學者主張綜合性的合作社立法，以同時規(guī)范和促進農業(yè)和非農業(yè)的合作社發(fā)展。正如有學者提出的“正是由于不同類型合作社既存在共性的一面，又有其自身的特殊性。在進行合作社經濟立法時，不必針對各不同類型合作社單獨制定法律以免重復內容，無謂增大立法工作量”。[7]但是國家一直沒有將合作社立法納入到立法規(guī)劃中來，而是選擇了對農民合作經濟組織立法，這本身就體現了國家的產業(yè)政策。因此可以說從經濟法學角度看，如果合作社立法是為新的經濟主體或市場主體立法，那么《農民專業(yè)合作經濟組織法》則是為農業(yè)這一產業(yè)的經濟組織立法。
第二，從其立法背景來看，《農民專業(yè)合作經濟組織法》屬于產業(yè)組織法。本次農民合作經濟組織立法是在我國農業(yè)經濟所面臨的市場格局發(fā)生了不可逆轉變化和“建設社會主義新農村”的經濟背景下納入立法規(guī)劃并加快立法步伐的。
從市場來看，近幾年來我國農業(yè)經濟所面臨的市場格局發(fā)生了不可逆轉的變化，農產品供給相對過剩，農產品買方市場的特征越加明顯，農業(yè)發(fā)展己從單純的受自然資源的約束向受自然資源與市場需求的雙重約束轉移，而市場約束己越來越成為矛盾的主要方面。再考慮到加入WTO正逐步帶來農產品市場的整體開放，有理由認為，我國現階段農業(yè)經濟基本矛盾是小農與市場之間的矛盾。而事實證明，緩解這一農業(yè)經濟基本矛盾的成功途徑就是大力發(fā)展農民自己的合作組織，從而把家庭經營與合作經營的優(yōu)勢有效地結合起來。
從政府來看，2005年我國明確提出建設“社會主義新農村”。建設社會主義新農村要加大財政對我國農村公共品的投入，讓農村也逐漸享受到“公共財政陽光普照”的溫暖，這對于緩解“三農”困境中農民最迫切的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等困難具有關鍵作用。但是，我國現在有2.4億農戶，國家資金難以滿足大量小農戶的分散需求，因此只有在農村形成必要的承接投資的組織載體的條件下才能把國家的支農資金落到實處。因此，發(fā)展農民合作經濟，創(chuàng)造條件，才能落實中央建設社會主義新農村的要求。
第三，從《農民專業(yè)合作經濟組織法》的立法目的來看，《農民專業(yè)合作經濟組織法》屬于產業(yè)組織法。
本世紀八十年代初，以家庭承包經營為基礎的雙層經營體制的確立，解放了我國農村生產力，促進了農村經濟社會的快速發(fā)展。此后，在以建立社會主義市場經濟體制為取向的改革開放進程中，中國農民作為獨立的市場主體直接面對市場經濟的挑戰(zhàn)。小規(guī)模的農戶經營如何實現與國內、國際大市場的對接，是億萬農民和廣大農村工作者面臨的重要課題。[8]這就是說，在農業(yè)產業(yè)內部，單一的“小規(guī)模的農戶經營”體制已與市場經濟體制不適應，特別是進入二十一世紀以來，隨著我國加入WTO，市場經濟的進一步完善，“小規(guī)模的農戶經營”體制不能發(fā)揮規(guī)模經濟的效益，不能形成有效的市場競爭，嚴重阻礙了我國農業(yè)經濟的發(fā)展。而農民合作經濟組織是提高農業(yè)產業(yè)化、規(guī)�；挠行侄危诂F行的法律體制下卻沒有其法律地位。
因此，本次立法的目的是：其一，賦予農民合作經濟組織應有的法律地位，改變農業(yè)經營體制單一、弱小的現狀；其二，通過發(fā)展農民合作經濟組織，發(fā)揮規(guī)模經濟的效益，形成有效的市場競爭。而產業(yè)組織法的目的是“處理規(guī)模經濟和競爭效益之間的對立統(tǒng)一關系問題及中小企業(yè)的發(fā)展問題，相應還存在著生產規(guī)模與管理體制和水平相互適應、作用的問題�！盵9]所以說從《農民專業(yè)合作經濟組織法》的立法目的來看其不僅是一部“組織法”而且是一部“促進法”，符合產業(yè)組織法的立法目的。
第四，從《農民專業(yè)合作經濟組織法》的調整范圍來看，《農民專業(yè)合作經濟組織法》屬于產業(yè)組織法�！稗r民合作經濟組織法的調整范圍，目前的考慮是不包括社區(qū)性集體經濟組織，因為這個問題十分復雜。社區(qū)集體經濟組織產權關系的界定，需要在制定物權法時認真研究。在此之前，將社區(qū)集體經濟組織納入立法的條件和時機還不成熟。農村合作金融也不在本法的調整范圍之中，因為金融是特殊行業(yè)，要由專門的法律來規(guī)范。特別是我國的農村合作金融還在改革之中，改革的成效還要靠實踐檢驗。農村的各種協(xié)會或專業(yè)技術協(xié)會，要具體問題具體分析，符合合作經濟組織定義、原則和價值取向的，則應在調整范圍之中，不符合的，應繼續(xù)執(zhí)行現有的相關規(guī)定。農村合作經濟組織立法之后，一些協(xié)會會逐漸轉軌，按照農民合作經濟組織的原則改造自己�！盵10]這就是說，其一，雖然是“農民”專業(yè)合作經濟組織法，但其著眼點是農業(yè)，或者說這里的“農民”是“職業(yè)”意義上的“農民”而不是戶籍意義上的農民，強調的還是農業(yè)；其二，該法調整范圍不包括在改革開放前在計劃經濟條件下產生的所謂的合作經濟組織，而是指改革開放后，在市場經濟條件下產生的“新型農民合作經濟組織”。而“產業(yè)組織法是調整屬于同一市場上（產業(yè)內）的企業(yè)之間的資源配置狀況及企業(yè)間的關聯(lián)狀態(tài)的法律”，[11]二者比較可以看出，從《農民專業(yè)合作經濟組織法》的調整范圍與產業(yè)組織法一致。
第五，從其內容來看，《農民專業(yè)合作經濟組織法》屬于產業(yè)組織法。從本次立法規(guī)范內容來看，農民合作經濟組織法不僅要規(guī)范農民合作經濟組織成立條件和程序、組織機構、分配制度、清算制度等內容，而且要包括政府扶持政策如財政、稅收、信貸等內容，政府扶持政策的法律化是本次立法的重要內容。
首先，在本次立法草案審議以前，農民合作經濟組織的重要作用已被政府所認識，相繼出臺了優(yōu)惠政策，扶持其健康發(fā)展。從地方來看，浙江等農民合作經濟組織發(fā)展較好的省市均出臺了相關扶持政策，各地政府也在探索適合當地情況的扶持政策。如四川省制定了《關與大力發(fā)展農村專業(yè)合作經濟組織的意見》，明確了發(fā)展原則、登記辦法、扶持措施等，省民政、工商、地稅等職能部門和各市縣還根據這一《意見》制定了具體措施，為農村專業(yè)合作經濟組織的發(fā)展營造了良好的政策環(huán)境。從中央來看，農業(yè)部、財政部、民政部等相關部委也陸續(xù)出臺了有關扶持農民合作經濟組織發(fā)展的政策。(www.qkfawen.com)比如，民政部2004年出臺的《關于加強農村專業(yè)合作組織指導意見》，該意見在《社團法》的基礎上加強了對農民合作組織的支持。
其次，從本次草案來看，明確國家扶持的基本政策是一項重要內容�！盀榱嗣鞔_國家扶持農民專業(yè)合作經濟組織的基本政策，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，草案規(guī)定，‘國家通過財政支持、稅收優(yōu)惠、金融扶持以及產業(yè)政策引導、科技和人才支撐等措施，促進農民專業(yè)合作經濟組織的發(fā)展’。草案專門設了‘扶持政策’一章，就產業(yè)政策、財政扶持、稅收優(yōu)惠等問題作出專門規(guī)定�！盵12]
國家通過扶持農民合作經濟組織的發(fā)展，以達到促進農業(yè)產業(yè)化、規(guī)�；l(fā)展的目的。而這些內容顯然不是市場主體法或經濟主體法所能涵蓋，但卻恰恰體現了國家的產業(yè)政策。
三、結語
在黨中央，國務院對“三農”問題不斷重視的背景下，在全國人大有關立法部門的不斷努力下，在全國人民特別是廣大農民期待下，《農民專業(yè)合作經濟組織法》的立法進程正在不斷加快，法學界特別是經濟法學界一定要加緊參與和研究。這是因為《農民專業(yè)合作經濟組織法》部門法屬性無論從立法進程、立法背景來看，還是從調整范圍，重要內容等來看均屬于經濟法部門的子部門產業(yè)法。希望本文能引起經濟法學界的重視，為本次立法獻言獻策，使一部高質量的農民專業(yè)合作經濟組織法早日出臺。
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