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節(jié)約集約用地的若干法律問題探析
節(jié)約集約用地的若干法律問題探析
洪碧華
鄧小平同志早在1980年就講過，“農(nóng)村蓋房要有新設(shè)計，不要老是小四合院，要發(fā)展樓房。平房改樓房，能節(jié)約耕地”。胡錦濤在人口環(huán)境資源座談會上指出：國土資源工作要按照節(jié)約型社會的要求，全面落實土地管理的各項措施，節(jié)約和集約用地；切實保護耕地特別是基本農(nóng)田�？偫碓诮衲陜蓵鳌墩ぷ鲌蟾妗分袕娬{(diào)，要搞好宏觀調(diào)控，嚴把土地閘門，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展……要加強土地、礦產(chǎn)資源的保護和節(jié)約集約利用；溫總理在《全國城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地專項調(diào)查情況報告》上批示：盤活存量建設(shè)用地，推進集約和節(jié)約用地，是嚴格土地管理的重要環(huán)節(jié)。
我國人多地少，耕地資源稀缺。近年來，建設(shè)用地矛盾突出；房價上漲，引發(fā)群眾搶建房子。亂占濫用耕地現(xiàn)象十分嚴重，珍惜土地、節(jié)約集約用地的意識相當(dāng)薄弱，“十五”期間，全國人口每年遞增1000多萬，耕地每年遞減1848萬畝。針對資源消耗高、浪費大等問題，2007年年7月，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會近期重點工作的通知》；2008年1月3日《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》明確規(guī)定節(jié)約集約用地的具體措施。
一、節(jié)約集約用地的含義及意義
節(jié)約集約用地，是為了制止浪費和粗放用地。節(jié)約用地：即各項建設(shè)都要盡量節(jié)省土地，千方百計地不占或少占耕地；集約用地：即每宗建設(shè)用地必須提高投入產(chǎn)出的強度和土地利用的集約化程度；目的是通過整合置換和儲備，合理安排土地投放的數(shù)量和節(jié)奏，改善建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。
節(jié)約集約用地，意義重大。一是按照中央要求嚴格土地管理的重要舉措。堅持以人為本，首先要確保13億人口的吃飯問題；二是緩解土地供需矛盾的需要。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展需要占用大量土地，而從糧食安全、社會穩(wěn)定大局出發(fā)，不允許過多占用耕地；我國土地利用率較低，截至2004年底，全國城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的存量土地有395.61萬畝，其中閑置地、空閑地和批而未供土地超過一半。三是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的需要。我們要建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，就必須堅持“節(jié)約優(yōu)先、合理利用、循環(huán)利用”的方針，通過法律、經(jīng)濟等手段，形成政府推動、市場驅(qū)動、公眾參與的國土資源節(jié)約機制。堅決制止粗放供地，做到低能耗、高產(chǎn)出。
二、節(jié)約集約用土的指導(dǎo)思想和基本原則
�。ㄒ唬﹫猿致鋵嵖茖W(xué)發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展
土地管理的任務(wù)是要提高經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的資源保障能力。嚴格土地管理，決不是單純地管住卡死建設(shè)用地，限制和阻礙經(jīng)濟加快發(fā)展，恰恰相反，要在資源約束條件下，通過節(jié)約集約用地，找到支持經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的根本出路。
�。ǘ﹫猿帧肮�(jié)流”與“開源”并舉，把節(jié)約集約放在首位
將“節(jié)流”與“開源”協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，全面落實“嚴控增量、盤活存量、管住總量、集約高效”的要求。一手抓“節(jié)流”，節(jié)約用地、盤活存量，凡能不用地的就不用，能少用地的就不多用地，能用劣地的就不用好地，節(jié)約每一寸土地尤其是耕地；一手抓“開源”，多渠道多途徑千方百計地拓展耕地和建設(shè)用地的來源。無論是對存量用地，還是新增建設(shè)用地，都要節(jié)約和集約使用。
（三）堅持宏觀調(diào)控與市場配置相結(jié)合
一方面，建設(shè)用地的供應(yīng)要充分發(fā)揮規(guī)劃計劃的作用，加強和改善宏觀調(diào)控，合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)、布局和規(guī)模，要嚴格控制基本農(nóng)田的占用。另一方面，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，建立能反映資源稀缺程度的價格機制。這是促進土地節(jié)約集約利用的根本途徑。
�。ㄋ模﹫猿謬栏窆芾砼c健全激勵機制相結(jié)合
首先，要從嚴從緊管理土地，依法依規(guī)用地，遏止亂占濫用土地。其次，要采取各種措施積極引導(dǎo)和鼓勵。通過完善相關(guān)經(jīng)濟政策，調(diào)整土地收益分配關(guān)系和嚴格收益管理，探索激勵節(jié)約集約用地的利益機制。
（五）堅持因地制宜、改革創(chuàng)新
各地情況不同，不能靠單種模式，要結(jié)合實際，在摸清土地存量的基礎(chǔ)上，適應(yīng)本地特點，創(chuàng)新思路，探索節(jié)約集約用地的具體辦法。尊重群眾的首創(chuàng)精神，推廣先進經(jīng)驗，并及時總結(jié)上升為規(guī)范性文件。
三、節(jié)約集約用地的對策思考
（一）強化規(guī)劃宏觀調(diào)控，優(yōu)化土地利用布局和結(jié)構(gòu)
1、控制建設(shè)用地規(guī)模和土地供應(yīng)總量�？茖W(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，確定合理的城鎮(zhèn)用地規(guī)模，增強公共設(shè)施的共享程度。相關(guān)的行業(yè)規(guī)劃的編制和實施，必須與土地利用總體規(guī)劃相銜接。要嚴格控制工業(yè)用地，禁止“以租代征”；加強村鎮(zhèn)規(guī)劃，按照有利生產(chǎn)、方便生活的原則，逐步調(diào)整鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)，優(yōu)化布局。
2、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局
合理控制城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會各項事業(yè)建設(shè)和行政辦公用地規(guī)模，嚴格控制大型商業(yè)設(shè)施和高檔商品房用地。適度提高各類建筑密度和容積率，推廣節(jié)能省地建筑技術(shù)，大力開發(fā)利用城市地下空間。要打破行政區(qū)域界限，改變分散布局工業(yè)區(qū)的模式，做到高起點規(guī)劃、高標準投入、高效益產(chǎn)出。鼓勵跨區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)工業(yè)項目向工業(yè)區(qū)集中。實行“誰引進、誰收益”，充分發(fā)揮綜合運力，促進交通項目的節(jié)約集約用地。
3、開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理。按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的原則，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃修編，統(tǒng)籌安排，合理調(diào)整空間布局。摸清家底、挖掘潛力。克服“重平面擴張、輕內(nèi)部挖潛”現(xiàn)象，鼓勵遷村并點的土地整理和舊村改造，大力推廣江蘇省華西村“多占天，少占地”、“向空中地下要土地”的農(nóng)田整理成功經(jīng)驗；無錫市蠡湖地區(qū)把農(nóng)民的拆遷安置房建成多層和公寓式農(nóng)民住宅小區(qū)。深圳對2000多個舊村實行改造，向中心村鎮(zhèn)集聚，杜絕零星建房，改造后的崗廈村和大沖村變成30多層高樓群，該住宅小區(qū)既美觀實用，又與自然和諧。增加可利用土地面積，提高土地利用率。
4、鼓勵農(nóng)民進城購房或按規(guī)劃建高層樓房，節(jié)約的宅基地指標可用作小城鎮(zhèn)發(fā)展的建設(shè)用地指標。對于集中建房或進城購房農(nóng)戶的原宅基地復(fù)耕或依法轉(zhuǎn)讓的，可視為占補平衡。嚴格控制分散建房，嚴禁以小城鎮(zhèn)建設(shè)為名建“路邊店”。嚴格控制建單門獨院住宅，提倡建高層住宅樓。
�。ǘ┝⒆銉�(nèi)涵挖潛，優(yōu)先盤活利用存量土地
1、建立土地集約利用評價考核制度。全面掌握城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)存量土地面積、類型、用途、權(quán)屬與分布等狀況，開展城市及開發(fā)區(qū)土地集約利用評價，制定盤活存量土地的實施方案和積極穩(wěn)妥的政策措施，促進存量土地的開發(fā)利用。
2、鼓勵利用存量土地。凡利用城鎮(zhèn)存量土地進行開發(fā)建設(shè)的，政府可根據(jù)本地實際，制訂減免城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費等鼓勵政策。鼓勵增資擴建，凡工業(yè)用地在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率的，不再收取或調(diào)整土地有償使用費。對申請增資擴建的用地單位，要優(yōu)先使用已有的建設(shè)用地，在核定供地面積時，要將已使用土地與新申請的用地數(shù)量一并計算。
3、開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換。通過“易主”、“易位”，促進零星分散土地的有效盤活利用。經(jīng)省級政府批準，農(nóng)民集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地可以置換；經(jīng)縣級政府批準，農(nóng)民集體建設(shè)用地所有權(quán)之間可以置換；農(nóng)用地、未利用土地不得置換為建設(shè)用地。權(quán)屬有爭議、已設(shè)定抵押的土地，不得置換。土地置換要取得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織2/3以上成員同意和相關(guān)土地權(quán)利人的書面認可。并辦理土地登記手續(xù)，明確產(chǎn)權(quán)歸屬。
（三）推行新型農(nóng)村宅基地制度，制止亂占濫用土地
1、編制或完善規(guī)劃。按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)的總體要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護耕地的總原則，合理編制村莊規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，并做好兩項規(guī)劃之間的銜接。未編制村莊規(guī)劃或者已編制村莊規(guī)劃但需要修改的，要抓緊組織編制或修改。規(guī)劃要合理確定農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模。編制規(guī)劃時，可以打破村民小組的界限，統(tǒng)一按規(guī)劃安排住宅建設(shè)用地。
2、加強住宅建設(shè)用地的規(guī)劃與計劃管理。農(nóng)民建房涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，應(yīng)當(dāng)上報省級國土資源廳備案；涉及土地利用總體規(guī)劃調(diào)整的，按照省國土資源廳《關(guān)于進一步規(guī)范土地利用總體規(guī)劃修改工作的意見》辦理，上報規(guī)劃修改方案需附具村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃圖。
3、簡化住宅建設(shè)用地審批手續(xù)。農(nóng)村住宅小區(qū)建設(shè)涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，按規(guī)定由設(shè)區(qū)市人民政府審批。住宅用地申請應(yīng)使用由省國土資源廳、省建設(shè)廳統(tǒng)一印制的《福建省農(nóng)村村民住宅用地與建設(shè)申請表》。在審批過程中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源與建設(shè)部門要做到“三到場”。
4、嚴格執(zhí)行住宅建設(shè)用地的優(yōu)惠政策和收費規(guī)定。對農(nóng)村住宅小區(qū)建設(shè)用地，以及對利用空地、荒雜地和存量土地建設(shè)住宅的，應(yīng)按優(yōu)惠政策給予鼓勵和扶持。對農(nóng)村住宅小區(qū)建設(shè)，所在村委會支付農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收所發(fā)生的補償安置等費用有困難的，可以由所在地市、縣國土資源管理部門從土地收購儲備專項資金中予以墊付，待向建房戶辦理供地手續(xù)時按照每戶應(yīng)分攤的金額收回所墊付的資金。
5、強化執(zhí)法監(jiān)察。城管行政執(zhí)法局對未批先建、少批多占、邊批邊建的違法用地行為，堅決依法查處和拆除。對未批先建的，要發(fā)現(xiàn)一座拆除一座，通過嚴格執(zhí)法整肅農(nóng)村用地秩序；實行“一戶一宅”制度，防止以分戶名義的“一戶多宅”；嚴格執(zhí)行國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，依法嚴肅追究違反者的法律責(zé)任。
6、盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地。根據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)目標，按照集約用地的原則，制定舊村莊改造和零散住宅整理歸并的總體方案，并按計劃、分年度組織實施；要實行“建新退舊”制度，經(jīng)批準新建住宅后，建房戶必須將原舊宅基地退出，逐步消滅散、亂、差的“空心村”。積極探索舊村改造、零散住宅整理歸并的途徑和方式，總結(jié)、推廣成功經(jīng)驗。
7、加快信息化建設(shè)步伐。適應(yīng)“高效、便民、公正”的要求，加大信息化建設(shè)的資金投入，配置電腦和打印機、測量儀等現(xiàn)代辦公設(shè)備，不斷提高管理效率和服務(wù)水平。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，適時錄入相關(guān)資料數(shù)據(jù)，設(shè)立網(wǎng)站，逐步實現(xiàn)網(wǎng)上政務(wù)公開、信息交流。
�。ㄋ模﹪栏裢恋厥褂脴藴�，促進各項建設(shè)節(jié)約集約用地
1、嚴格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策。各地不得批準新建禁止類項目，要從嚴控制區(qū)域內(nèi)限制類項目的數(shù)量、布局和用地規(guī)模，嚴格限制占用農(nóng)用地。停止高檔別墅類房地產(chǎn)、高爾夫球場、花園式工廠、寬馬路和大廣場等用地的審批。防止開發(fā)商圈地炒地。
2、強化建設(shè)項目用地管理。堅持“以項目定用地、以投資額定用地量”的方針；編制項目建議書、可行性研究報告時，應(yīng)增加土地節(jié)約集約利用的內(nèi)容。凡設(shè)計用地超出規(guī)定用地指標的，要進行論證，說明理由；沒有相應(yīng)用地指標的項目用地，可比照現(xiàn)有標準和設(shè)計規(guī)范確定用地規(guī)模，并作出詳細說明。要加強分期實施的大型工業(yè)項目預(yù)留規(guī)劃用地的管理，對規(guī)劃預(yù)留用地，必須根據(jù)實際到資情況和生產(chǎn)建設(shè)進度，分期分批確定供地數(shù)量。申請增資擴建的，要優(yōu)先使用已有的建設(shè)用地，在核定供地面積時，要將已使用土地與新申請的用地數(shù)量一并計算。完善建設(shè)用地定額指標管理制度。全面修訂完善工程項目建設(shè)用地定額指標。盡快將教育文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生等公益性和公共設(shè)施用地納入定額指標，適時調(diào)整工業(yè)類項目用地的控制指標。各行業(yè)主管部門或行業(yè)協(xié)會要依據(jù)土地使用標準，修改完善各類建設(shè)項目設(shè)計規(guī)范。
3、提高工業(yè)項目用地的投入產(chǎn)出率和集約利用水平。實行單位面積土地最低投資限額，工業(yè)項目單位面積土地的投資額不得低于規(guī)定的最低限額。鼓勵企業(yè)投資建設(shè)多層標準廠房，嚴格限制單層建筑物。如福州市金山桔園洲創(chuàng)造的“飛地工業(yè)”模式，工廠上山，“向空中要土地”，提高土地容積率。以合同形式明確集約用地各項權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任。上一年度供地率達不到70%的，不能申請辦理新報批手續(xù)。土地利用集約度不高、未達標的，不得擴大現(xiàn)有建設(shè)用地規(guī)模。
�。ㄎ澹┩七M土地市場化配置，建立節(jié)約集約用地的內(nèi)在機制
1、擴大國有土地有償使用范圍。高速公路、民用機場、發(fā)電廠、煤炭設(shè)施、石油天然氣設(shè)施等用地，及《劃撥用地目錄》以外的用地，必須以有償方式供地。
2、推行工業(yè)用地和經(jīng)營性用地（商業(yè)、旅游、娛樂等）的“招、拍、掛”制度。土地供應(yīng)計劃公布后，同一宗工用地有兩個以上企業(yè)申請使用的，都必須以“招、拍、掛”方式供應(yīng)，完善出讓程序，規(guī)范出讓行為，強化出讓監(jiān)督。協(xié)議出讓土地必須嚴格執(zhí)行規(guī)定的程序以及政府的限價標準。
3、建立健全土地儲備制度，增強政府宏觀調(diào)控能力。合理確定土地儲備規(guī)模，優(yōu)先儲備存量土地，依法對土地權(quán)利人給予合理補償。政府供應(yīng)土地的前期開發(fā)，要引入市場機制，招標出讓。加強儲備資金的管理，要從土地有償使用收入中安排一定比例的資金用于儲備土地。土地儲備機構(gòu)可以儲備土地作為抵押，申請貸款。
4、建立土地供應(yīng)公示制度。除涉及軍事秘密外，各級人民政府要將出讓、租賃或劃撥的土地以及改變?yōu)榻?jīng)營性用地的土地位置、用途、面積、土地使用條件、(www.qkfawen.com)價格等在當(dāng)?shù)卣⻊?wù)信息網(wǎng)上公示，公示期滿，無異議的，方可簽訂國有土地使用合同；出讓結(jié)果也要向社會公開。
（六）規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，促進集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用
1、集體建設(shè)用地使用權(quán)允許以轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資（入股）等方式流轉(zhuǎn)，也可以設(shè)定抵押。嚴禁私自將集體農(nóng)用地和未利用土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。嚴禁用于商品住宅開發(fā)。嚴禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買、租賃宅基地。不符合村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的農(nóng)民集體建設(shè)用地，不得以流轉(zhuǎn)方式，再行確定給其他單位或個人使用，其地上建筑物、構(gòu)筑物，不得改建、重建、擴建。
2、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，應(yīng)依法簽訂合同。集體建設(shè)用地使用年限由土地所有者和使用者協(xié)商確定，但不得超過同類用途國有土地使用權(quán)出讓的最高年限。
3、集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)中的收益歸集體土地所有者或轉(zhuǎn)讓者，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收益，應(yīng)專項用于農(nóng)民集體公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)。
總之，土地是民生之本，發(fā)展之基。但存方寸地，留與子孫耕。我們要全面落實土地整治措施，念好“土地經(jīng)”，切實保護耕地，大力促進節(jié)約集約用地，探索土地利用新路子，全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的又好又快發(fā)展。
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