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公立高校貸款風(fēng)險(xiǎn)化解辦法探討
公立高校貸款風(fēng)險(xiǎn)化解辦法探討
李文江
內(nèi)容摘要：公立高校銀行貸款制度由于是一種自發(fā)的安排，因此難免出現(xiàn)問(wèn)題。究竟存在哪些問(wèn)題；對(duì)已經(jīng)形成的或被掩蓋的不良貸款如何化解，是一個(gè)對(duì)政府、高校、銀行甚至對(duì)社會(huì)都影響十分重大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，化解的方法主要是“四個(gè)一塊”，即“置換一塊、歸還一塊、轉(zhuǎn)換一塊、保留一塊”，具體講：“政進(jìn)商退”置換一塊，就是說(shuō)伴隨著政策性銀行的進(jìn)入公立高校貸款領(lǐng)域，商業(yè)銀行部分退出；政府和高校共同努力歸還一塊，降低銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)，也相應(yīng)降低財(cái)務(wù)成本；高校產(chǎn)業(yè)貸款轉(zhuǎn)換一塊；商業(yè)銀行繼續(xù)對(duì)高校經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目貸款，保留一塊。
關(guān)鍵詞：公立高校開(kāi)發(fā)性金融公法人公共產(chǎn)品
1999年以來(lái)，公立高校伴隨著國(guó)家擴(kuò)招政策的貫徹落實(shí)，大規(guī)模向商業(yè)銀行貸款，由于約束缺失，出現(xiàn)了公立高校普遍貸款、盲目貸款，甚至部分高校不計(jì)承受能力巨額貸款、不計(jì)資金成本濫用貸款，致使公立高校出現(xiàn)大面積有問(wèn)題貸款，其風(fēng)險(xiǎn)之嚴(yán)重已經(jīng)引起各方面的廣泛關(guān)注。筆者試圖初步提出有問(wèn)題貸款的化解辦法。
一、引入政策性貸款部分置換商業(yè)銀行貸款
政策性銀行之所以能夠成為支持公立高校的主要力量，理由：
�。ㄒ唬┱咝糟y行屬于公法人
既然我國(guó)法律體系在傳統(tǒng)上屬于大陸法，而我國(guó)現(xiàn)行民法對(duì)法人的分類(lèi)又不能涵蓋政策性銀行這類(lèi)新型法人，筆者認(rèn)為，不妨從公法人與私法人劃分的角度來(lái)分析一下政策性銀行的法律性質(zhì)。筆者認(rèn)為，政策性銀行應(yīng)屬于公法人，其理由如下：
第一，政策性銀行的目的和宗旨是服務(wù)于公共利益的。政策性銀行不以營(yíng)利為目的，而應(yīng)追求社會(huì)整體效益，服務(wù)于公共目的。之所以如此，是因?yàn)檎咝越鹑跇I(yè)務(wù)與逐利的經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)常常是矛盾的，也就是說(shuō)，政策性業(yè)務(wù)是非營(yíng)利的或低盈利的。比如，一國(guó)落后地區(qū)的開(kāi)發(fā)，對(duì)該國(guó)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展、社會(huì)安定與進(jìn)步有很大意義。然而，在經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化過(guò)程中，若以營(yíng)利為指向，則相對(duì)缺乏的資金不僅不會(huì)流向落后地區(qū)，而且會(huì)出現(xiàn)從落后地區(qū)漏出，流向資金盈利率較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。在此情況下，對(duì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)而言，追逐營(yíng)利的理性行為與宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)是相悖的。這樣，只有由政府創(chuàng)設(shè)的政策性銀行，不以營(yíng)利為目的，而是服從宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的要求，才能向落后地區(qū)輸送資金，對(duì)于由此而產(chǎn)生的虧損，由政府給予補(bǔ)貼，或擔(dān)保其債務(wù)。但這并非意味著政策性銀行忽視經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的收益，就必然發(fā)生虧損。
第二，政策性銀行由國(guó)家設(shè)立或控制。與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不同，政策性銀行絕大多數(shù)是由政府直接出全資或部分出資創(chuàng)立，如日本“二行九庫(kù)”、韓國(guó)的政策性銀行、美國(guó)進(jìn)出口銀行、我國(guó)三家政策性銀行均是由國(guó)家出全資創(chuàng)立的；或是由國(guó)家作保證而設(shè)立。而不論政策性銀行如何設(shè)立，它們都是以國(guó)家作為后盾，其組織與活動(dòng)由國(guó)家控制和掌握，并與國(guó)家、政府保持極其密切的聯(lián)系，服從和服務(wù)于國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體利益的需要，并為貫徹、配合政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策和意圖服務(wù)。
第三，一些同屬于大陸法系傳統(tǒng)的國(guó)家，如日本、法國(guó)，其政策性銀行立法中均規(guī)定政策性銀行為公法人。有學(xué)者認(rèn)為，政策性銀行屬于公益（事業(yè)）法人；事實(shí)上，公益法人屬于社團(tuán)法人之一種，而社團(tuán)法人又屬于私法人之一種，因而，這些學(xué)者實(shí)際上是主張政策性銀行屬于私法人的一種。筆者認(rèn)為，這是缺乏充分根據(jù)的，因而也是不能成立的。只要承認(rèn)公私法劃分在中國(guó)的有效性，政策性銀行是公法人這一命題便告成立。
政策性銀行公法人的法律地位一經(jīng)確立，就具備了財(cái)政性金融的職能，也就從理論上成為支持公立高校的主要力量。
�。ǘ┱咝糟y行介入使公立高校貸款的擔(dān)保具有合法性
在國(guó)家財(cái)力有限，不能對(duì)高等教育提供更多財(cái)政資金支持，而商業(yè)銀行出于自身利益考慮，不愿對(duì)高等院校提供貸款的情況下，政策性銀行和政策性銀行資金的作用就凸現(xiàn)出來(lái)了。
1、政策性銀行的“準(zhǔn)財(cái)政信用”主體。政策性金融是典型的財(cái)政投融資，具有準(zhǔn)財(cái)政屬性，是財(cái)政政策的延伸。政策性金融是有助于彌補(bǔ)體制落后和市場(chǎng)失靈、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融安全、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的一種金融形式，政策性銀行是由政府設(shè)立的銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)是貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)從事政策性投融資活動(dòng)，為政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步服務(wù)，在經(jīng)營(yíng)上不以盈利為最終目標(biāo)。1
政策性金融與商業(yè)金融有完全不同的目標(biāo)和范圍。政策性金融就是要把政府信用運(yùn)用于市場(chǎng)，發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩個(gè)優(yōu)勢(shì)；就是要用好用活政府信用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度建設(shè)，將融資優(yōu)勢(shì)和政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制建設(shè)和市場(chǎng)建設(shè)。政策性銀行是準(zhǔn)國(guó)債性質(zhì)的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，注重金融資產(chǎn)管理和穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)。政策性銀行債券是基于政府信用而尚未被市場(chǎng)分化的融資形態(tài)，具有準(zhǔn)財(cái)政、準(zhǔn)信貸和準(zhǔn)股權(quán)性質(zhì)。
2、開(kāi)發(fā)性金融理論。開(kāi)發(fā)性金融是政策性金融的深化和發(fā)展。有助于維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融安全、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的一種金融形式。開(kāi)發(fā)性金融為政府擁有、賦權(quán)經(jīng)營(yíng)，具有國(guó)家信用，體現(xiàn)政府意志，把國(guó)家信用與市場(chǎng)原理特別是與資本市場(chǎng)原理有機(jī)結(jié)合起來(lái)。開(kāi)發(fā)性金融的活力來(lái)自于政府賦權(quán)的法定國(guó)家信用，通過(guò)把政府信用、政府協(xié)調(diào)與市場(chǎng)原理相結(jié)合，充分運(yùn)用國(guó)家信用的高能量，在政府與市場(chǎng)之間架起了橋梁和紐帶，不斷在體制建設(shè)和完善市場(chǎng)方面發(fā)揮獨(dú)特作用，防止和抑制尋租行為，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和缺損。
開(kāi)發(fā)性金融不是商業(yè)金融，一般情況下它不會(huì)直接進(jìn)入已經(jīng)高度成熟的商業(yè)化領(lǐng)域，而是從不成熟的市場(chǎng)介入，用資金和體制建設(shè)來(lái)帶動(dòng)市場(chǎng)的發(fā)展。開(kāi)發(fā)性金融的特征是，只要有市場(chǎng)缺損、法人等制度缺損，而又有光明市場(chǎng)前景的投融資領(lǐng)域，能夠進(jìn)行制度建設(shè)的、以整合體制資源取得盈利的，就都是開(kāi)發(fā)性金融的領(lǐng)域。
3、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行支持高校的可行性。公立高校是政府投資為主導(dǎo)，其貸款一定程度上可以說(shuō)是一種政策性貸款。就我國(guó)目前的情況看，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的銀行資金是最為理想的高等教育投資資金。在未來(lái)的幾年中，應(yīng)當(dāng)利用國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的準(zhǔn)財(cái)政性資金，加大對(duì)高等教育這一準(zhǔn)公共品的提供力度。只要公立高校貸款是在政府科學(xué)控制之下，政策性銀行對(duì)公立高校貸款是不存在風(fēng)險(xiǎn)的，即使出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，也不過(guò)是高校財(cái)政赤字而已。
政策性銀行貸款的財(cái)政性金融要求，對(duì)公立高校提供貸款只需要政府財(cái)政擔(dān)保，這就使公立高校貸款成為可能。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行最近提出“政府熱點(diǎn)、雪中送炭、規(guī)劃先行、信用建設(shè)、金融推動(dòng)”的二十字辦行方針，而且在廣東大學(xué)城建設(shè)中開(kāi)行已經(jīng)主動(dòng)提出并置換了20多億的商業(yè)銀行貸款。22005年，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行與黑龍江10所省屬高校簽約，向這些高校提供9.25億元軟貸款，重點(diǎn)用于老工業(yè)基地振興中教育項(xiàng)目的建設(shè)。
二、靠政府和高校提前歸還化解不良貸款
面對(duì)巨額高校貸款，如何保持高校信譽(yù)，降低財(cái)務(wù)成本，幫助商業(yè)銀行盤(pán)活不良貸款，這是政府和高校共同關(guān)注并要努力解決的問(wèn)題。如何解決呢？我認(rèn)為有兩條途徑：一是政府補(bǔ)貼高校貸款利息，降低高校財(cái)務(wù)成本，保證高校正常運(yùn)行；二是對(duì)建設(shè)新校區(qū)的高校，由政府牽頭、銀行參與、高校配合轉(zhuǎn)讓老校區(qū)，這樣可以最大限度的壓縮貸款。
（一）政府通過(guò)貼息減輕高校負(fù)擔(dān)
從法律上講，高校與企業(yè)都是獨(dú)立法人，高校無(wú)疑也能像企業(yè)一樣向銀行進(jìn)行貸款，并且承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。雖然《高等教育法》在第30條規(guī)定高校可以取得法人地位，但同時(shí)又在第38條規(guī)定高校只能依法自主使用舉辦者提供的財(cái)產(chǎn)。對(duì)于貸款償還責(zé)任，教育部在教財(cái)字（1999）10號(hào)文件中雖已提出了“誰(shuí)貸款誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，并明確表示，教育部“不承擔(dān)此項(xiàng)貸款的還款責(zé)任”，但高校并沒(méi)有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，而且事實(shí)上也不可能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，因此，如果發(fā)生重大的財(cái)政危機(jī)，最后收拾局面的將還是政府，不可能是高校。這是高校貸款風(fēng)險(xiǎn)的最重要特征。因此，政府在加強(qiáng)管理的同時(shí)，幫助高校還貸，既是過(guò)去疏虞管理的代價(jià)，也是幫助高校擺脫困難。
（二）老校區(qū)轉(zhuǎn)讓收入償還貸款
盤(pán)活存量減輕高校貸款債務(wù)。我國(guó)高校的貸款直接原因是高校擴(kuò)招所帶來(lái)的資金和物力的不足，許多高校為擴(kuò)大規(guī)模將原有的校園的物質(zhì)資產(chǎn)和設(shè)施通過(guò)資產(chǎn)置換的方式建設(shè)新校園，以彌補(bǔ)教學(xué)和生活設(shè)施的不足。貸款較少的高校一般都是在原校區(qū)基礎(chǔ)上建教學(xué)樓或購(gòu)置設(shè)備，這樣的高校即使貸款即使到期難以歸還，也不會(huì)形成大問(wèn)題。關(guān)鍵是要化解貸款數(shù)額巨大的問(wèn)題，幫助購(gòu)置土地、建設(shè)新校區(qū)的高校盤(pán)活銀行貸款。這類(lèi)高校新校區(qū)建設(shè)竣工后或基本竣工后，位于市區(qū)或市區(qū)最佳地段的老校區(qū)如何轉(zhuǎn)讓?zhuān)@是歸還貸款的重要渠道。但老校區(qū)轉(zhuǎn)化單靠高校和銀行是難以實(shí)現(xiàn)的，需要“政府牽頭、高校參與、銀行配合”。具體做法：
第一步，改變土地性質(zhì)。因?yàn)楣⒏咝＠闲^(qū)的土地一般屬于“劃撥“性質(zhì)，不能用于其他用處。要想能夠順利轉(zhuǎn)讓?zhuān)捅仨殞⑼恋匦再|(zhì)轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地，最好是可供開(kāi)發(fā)用的“出讓”土地。按照土地法規(guī)定，土地的性質(zhì)轉(zhuǎn)化是土地轉(zhuǎn)讓和變現(xiàn)的前提。
第二步，公開(kāi)拍賣(mài)。由高校經(jīng)過(guò)政府國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)批準(zhǔn)，委托拍賣(mài)單位公開(kāi)拍賣(mài)。
第三步，鑒于高校土地面積相對(duì)較大，考慮到房地產(chǎn)公司的實(shí)際購(gòu)買(mǎi)能力，為了確保拍賣(mài)成功，向高校貸款的銀行應(yīng)該提前介入，在房地產(chǎn)公司自有項(xiàng)目資金不少于30%的前提下，貸款支持受讓高校土地的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司。這樣可以確保壓縮高校貸款，通過(guò)土地抵押措施，也是房地產(chǎn)公司貸款有了保障。
面對(duì)高等學(xué)校巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān)，很多地方政府是通過(guò)出讓或轉(zhuǎn)讓位于城市繁華區(qū)的老校區(qū)獲得經(jīng)費(fèi)，讓高校償還債務(wù)，幫助學(xué)校擺脫困境的。全國(guó)高校的土地置換始于浙江省，2000年當(dāng)時(shí)浙江中醫(yī)學(xué)院首先做了個(gè)試驗(yàn)，將原校舍不足5公頃的土地置換給一家房產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，兩年后，一個(gè)占地27公頃、投資2億多的新校舍建成。
遼寧省在沈陽(yáng)有17所高校紛紛出讓原來(lái)位于市中心的老校區(qū)，利用級(jí)差地租的原理，到城區(qū)邊緣建設(shè)新校區(qū)�；窘ㄔO(shè)總投資113億元，其中老校區(qū)土地和資產(chǎn)置換34.4億元，大大壓縮了貸款規(guī)模。1
2005年下半年，河南省政府“要求已經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)新校區(qū)而且規(guī)劃占地面積達(dá)到學(xué)校事業(yè)核定規(guī)模需要的高校，或者建設(shè)新校區(qū)時(shí)已經(jīng)將老校區(qū)進(jìn)行置換的高校，原則上都進(jìn)行老校區(qū)的土地置換”2�？梢�(jiàn)，出讓老校區(qū)土地歸還銀行貸款是行之有效的措施，部分省份和部分高校的實(shí)踐已經(jīng)證明。如果建設(shè)新校區(qū)的高校都能在政府的支持下進(jìn)行老校區(qū)置換，公立高校貸款問(wèn)題一定能夠在一定程度上得到化解。
三、商業(yè)銀行對(duì)高校產(chǎn)業(yè)貸款轉(zhuǎn)化一塊
高�？萍籍a(chǎn)業(yè)是國(guó)家創(chuàng)新體系中的一個(gè)重要組成部分，是推動(dòng)我國(guó)科教興國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施的有生力量。近年來(lái)，高�？萍籍a(chǎn)業(yè)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，銷(xiāo)售額和利潤(rùn)有了較大的增長(zhǎng)。到2001年底，全國(guó)有400多所大學(xué)創(chuàng)辦了近2000家科技企業(yè)，銷(xiāo)售總收入達(dá)452億元，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)近32億元；到2003年5月，全國(guó)高校已有高�？毓�、參股的上市公司40家。1高校的許多高新技術(shù)企業(yè)顯示了良好的成長(zhǎng)性，已形成一批經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益顯著的股份制公司和企業(yè)集團(tuán)，它們代表著高校科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。(www.qkfawen.com)高校科技產(chǎn)業(yè)雖已取得可喜的成績(jī)，但也面臨著不少困難和問(wèn)題。如資金嚴(yán)重短缺，支撐體系不健全，政策不配套，管理運(yùn)行體制還不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，產(chǎn)品技術(shù)含量不高，發(fā)展缺乏后勁等。對(duì)這些問(wèn)題和困難的解決，需要技術(shù)的進(jìn)步、管理的改善，需要生產(chǎn)要素的重新組合，需要整個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)系統(tǒng)的完善，需要通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)其跨越式發(fā)展。但更重要的是清除高�？萍籍a(chǎn)業(yè)的融資障礙，促使其快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高�？萍汲晒霓D(zhuǎn)化及其產(chǎn)業(yè)化。
建議高校轉(zhuǎn)讓自身在高校產(chǎn)業(yè)中的股份，用轉(zhuǎn)讓收入歸還貸款；商業(yè)銀行也應(yīng)該主動(dòng)與貸款高校協(xié)商，通過(guò)規(guī)范性高校產(chǎn)業(yè)貸款和壓縮高校股份來(lái)實(shí)現(xiàn)化解不良貸款的目的。部分高校的實(shí)踐證明，這一辦法是行之有效的。
四、商業(yè)銀行繼續(xù)支持公立高校經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)
公立高校在商業(yè)銀行貸款出現(xiàn)的問(wèn)題在于超自身承受能力貸款、短期貸款長(zhǎng)期使用等，因此，在化解高校有問(wèn)題貸款時(shí)，商業(yè)銀行決不能退步抽身，除了政策性銀行進(jìn)入置換一塊、政府和高校盡可能提前還一塊、商業(yè)銀行支持高校產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化一塊外，還可以保留一塊貸款，繼續(xù)支持高校的發(fā)展�！氨Ａ粢粔K”主要是政策性銀行貸款前的過(guò)橋貸款，高校短期周轉(zhuǎn)貸款，盈利性建設(shè)項(xiàng)目貸款等。值得重視的是，公立高校雖然法律規(guī)定不以營(yíng)利為目的，但考察高校近幾年來(lái)的財(cái)務(wù)狀況，年終都有一定結(jié)余，這是重要的還貸來(lái)源。
公立高校貸款建設(shè)的項(xiàng)目分為三個(gè)方面：第一部分公益性項(xiàng)目，即校區(qū)的教學(xué)樓、圖書(shū)館、實(shí)驗(yàn)室等教學(xué)科研基礎(chǔ)設(shè)施。這類(lèi)項(xiàng)目在短期內(nèi)難有回報(bào)或幾乎沒(méi)有回報(bào)，主要以政府（或其代表）和高校為主負(fù)責(zé)投融資事項(xiàng)，其融資手段主要為政府財(cái)政投入及高校向政策性銀行貸款，社會(huì)力量可采用影子收費(fèi)或向使用者收取租賃費(fèi)的融資形式來(lái)參與該類(lèi)項(xiàng)目的建設(shè)。這一類(lèi)項(xiàng)目貸款，商業(yè)銀行不宜參與。第二部分微利型項(xiàng)目，即校區(qū)的體育文化娛樂(lè)設(shè)施，社區(qū)的學(xué)生公寓、教師公寓等。這類(lèi)項(xiàng)目有一定回報(bào)，但在短期內(nèi)收益不足以抵補(bǔ)成本，宜由各高校與社會(huì)力量為主、政府為輔負(fù)責(zé)投融資。這一類(lèi)項(xiàng)目貸款商業(yè)銀行可以適度參與。第三部分盈利性項(xiàng)目。高科技園區(qū)、高品質(zhì)居住區(qū)、留學(xué)生公寓、UCLD（大學(xué)城中央生活理想社區(qū)）、社區(qū)商業(yè)設(shè)施等。這類(lèi)項(xiàng)目可以依靠經(jīng)營(yíng)期內(nèi)獲得的穩(wěn)定現(xiàn)金流抵補(bǔ)成本并獲取合理利潤(rùn)，宜完全交由社會(huì)力量負(fù)責(zé)投融資事項(xiàng)，政府主要發(fā)揮杠桿引導(dǎo)作用，其融資手段主要為股權(quán)融資、BOT、商業(yè)貸款等。這一類(lèi)項(xiàng)目是公立高校經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，還款有保障，商業(yè)銀行應(yīng)該繼續(xù)支持。
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