現(xiàn)有社會保障制度下農(nóng)民工的尷尬

　　現(xiàn)有社會保障制度下農(nóng)民工的尷尬
　　
　　安慧敏
　　
　　摘要：農(nóng)民工作為現(xiàn)代城市發(fā)展的一個(gè)重要群體，其社會保障問題直接影響著城市的發(fā)展和整個(gè)社會的進(jìn)步。本文針對現(xiàn)在農(nóng)民工社會保障中存在的諸如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等問題，從社會學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)各角度出發(fā)，來具體分析其產(chǎn)生的歷史根源和社會根源。在傳統(tǒng)的戶籍制度所形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，我國農(nóng)民工的社會保障制度的立法的規(guī)制比較混亂，現(xiàn)在正在進(jìn)行的有關(guān)社會保障立法雖然在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)民工社會保障問題的解決，但是仍需要進(jìn)行農(nóng)民工社會保障的單獨(dú)立法。
　　
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)民工 社會保障 立法
　　
　　引言：受2008年世界金融危機(jī)的影響，我國一些企業(yè)裁員或者破產(chǎn)，東南沿海一些制造型民營小企業(yè)勢頭日漸衰退，我國出現(xiàn)了農(nóng)民工“返鄉(xiāng)潮”的現(xiàn)象，農(nóng)民工的問題又一次成為媒體和學(xué)界關(guān)注的社會熱點(diǎn)。而農(nóng)民工的問題主要反映在不能夠與城市居民享有同等的社會保障方面。2009年2月，《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（摘要）的公布讓我們看到了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的異地接連的曙光，這是農(nóng)民工社會保障的一個(gè)偉大的進(jìn)步。本文在研究現(xiàn)有體制下的社會保障的立法和政策下，對農(nóng)民工的社會保障在立法層面尋求基本的救濟(jì)途徑。同時(shí)，為中國農(nóng)民工的社會保障制度尋求一種相對合理的路徑。
　　
　　一、 現(xiàn)有體制構(gòu)建下農(nóng)民工社會保障制度存在的問題分析
　　
　　現(xiàn)有的法律制度下農(nóng)民工的社會保障制度因城市的不同而呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)。主要有三種形式：
　　
　　（1）完全適用勞動力輸出地的農(nóng)村社會保障制度，這是大部分城市對待農(nóng)民工社會保障的態(tài)度；
　　
　�。�2）以上海和成都為代表的城市，獨(dú)立設(shè)立農(nóng)民工社會保障制度；
　　
　　（3）以北京為代表的將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)居民之列的社會保障制度。
　　
　　以上三種制度雖然各異，但是對于農(nóng)民工的社會保障都存在著很大的問題，主要體現(xiàn)在一下方面：（1）農(nóng)民工社會保險(xiǎn)的異地轉(zhuǎn)接依舊是一個(gè)比較大的問題。這也是《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（摘要）公布的直接原因；（2）大部分農(nóng)民工缺乏基本的工傷保險(xiǎn)。進(jìn)城農(nóng)民工從事的是城市居民不愿意從事的臟、苦、累的工作，一般聚集在建筑、清潔等領(lǐng)域，這些工作是工傷事故高發(fā)的行業(yè)，同時(shí)，就業(yè)中普遍存在著工作時(shí)間長、工作強(qiáng)度大的問題。但是真正享受到工傷保險(xiǎn)待遇的農(nóng)民工很少。（3）大部分農(nóng)民工的醫(yī)療保障難于實(shí)現(xiàn)。根據(jù)李強(qiáng)教授于2000年對北京農(nóng)民工的調(diào)查顯示，有36.4%的農(nóng)民工在打工期間生病，有些人甚至多次生病，13.5%的生病達(dá)3次以上。生病后僅有40.7%的農(nóng)民工花錢看病，看病人均支出885.46元，而雇主為他們看病支付的醫(yī)藥費(fèi)僅為72.3%,不足實(shí)際醫(yī)藥費(fèi)的1/12。（4）整個(gè)社會普遍存在著農(nóng)民工參保率低的嚴(yán)重問題。（5）由于二元用工制度的存在，農(nóng)民工不能夠像城鎮(zhèn)戶口居民一樣享有諸如經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房的社會救助政策
　　
　�。�6）農(nóng)民工的子女上學(xué)問題也是社會保障制度發(fā)展需要關(guān)注的問題。
　　
　　二、存在上述問題的原因分析
　　
　　現(xiàn)階段農(nóng)民工社會保障制度體系的建立是支離破碎的。首先，全國沒有統(tǒng)一的社會保障立法來為生活在城市邊緣但為中國城市的進(jìn)步發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)民工群體提供法律層面的保障。其次，各地區(qū)的社會保障監(jiān)督體制操作困難。企業(yè)是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍，為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在照顧基本的社會正常發(fā)展的情況下，地方政府無形中會將天平傾向于企業(yè)一邊。再次，國家政策和規(guī)定的出現(xiàn)往往滯后于社會的發(fā)展，以《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》（摘要）為例，雖然已經(jīng)在全國征求意見，該《辦法》的出臺還需要經(jīng)歷一個(gè)較長的過程。具體原因分析如下：
　　
　　第一，傳統(tǒng)的戶籍制度是形成所有農(nóng)民工問題的根源，傳統(tǒng)戶籍制度下的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)是形成農(nóng)民工社會保障的體制原因。
　　
　　第二，現(xiàn)行的保險(xiǎn)制度存在缺陷。主要體現(xiàn)在：第一，現(xiàn)行的社會保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一，關(guān)于農(nóng)民工社會保險(xiǎn)的規(guī)定只是借助于其他制度在執(zhí)行，沒有注意到農(nóng)民工群體的特殊性，因此導(dǎo)致執(zhí)行無力。第二，農(nóng)民工是涉及勞動力輸出地、輸入地雙方政府，同時(shí)制度的設(shè)計(jì)對于雙方政府的職責(zé)沒有很好的明晰，導(dǎo)致在履行義務(wù)中政府作為不夠。第三，農(nóng)民工社會保障立法的強(qiáng)制力度不夠，企業(yè)在對農(nóng)民工的社會保險(xiǎn)的對待上不夠重視，在違法成本小于守法成本時(shí)，以追求經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)的企業(yè)往往會選擇前者。
　　
　　第三，社會意識方面的原因。一些思想觀念客觀上阻礙了農(nóng)民工社保問題的解決。有人認(rèn)為政府社會保障負(fù)擔(dān)已經(jīng)很重，無力承擔(dān)對農(nóng)民工的社會保障；有人認(rèn)為農(nóng)民工雖然從事工人職業(yè)，但他們?nèi)允寝r(nóng)民，還有農(nóng)村的土地賴以保障，不必考慮他們的社保問題。從企業(yè)方面看，有些企業(yè)錯(cuò)誤地認(rèn)為農(nóng)民工參保會增加成本，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低企業(yè)競爭力，部分企業(yè)對農(nóng)民工社會保障采取能拖則拖的態(tài)度，以各種理由拒絕參保。
　　
　　還有農(nóng)民工自身方面的原因：一是對社保不了解，社保意識薄弱。二是不愿參保。部分農(nóng)民工離開土地來到城鎮(zhèn)的動機(jī)主要是賺錢回家改善生活，并不想在城市居住和生活，繳納保險(xiǎn)費(fèi)勢必減少了現(xiàn)金的收入，故不愿意拿錢參保。三是不敢提出參保要求。當(dāng)前，我國勞動力市場競爭激烈，農(nóng)民工的就業(yè)競爭更為激烈，一些農(nóng)民工也不敢冒著丟掉飯碗的風(fēng)險(xiǎn)向用人單位提出參保要求，就業(yè)的壓力迫使部分農(nóng)民工不得不接受用人單位的低工資和無保障。四是無力參保。部分農(nóng)民工工資收入偏低，且不穩(wěn)定，繳納保險(xiǎn)費(fèi)個(gè)人的負(fù)擔(dān)過重。
　　
　　總之，這些綜合因素導(dǎo)致農(nóng)民工參保率偏低，從而對國家的社會保障產(chǎn)生了負(fù)面的影響。
　　
　　三、 有關(guān)農(nóng)民工社會保障立法的一些建議
　　
　　以往學(xué)者的研究對于農(nóng)民工個(gè)社會保障問題都是在考慮一個(gè)前提，即農(nóng)民工是否應(yīng)該融入城市。但是，仔細(xì)分析會發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工的社會保障制度的建立對于農(nóng)民工是否應(yīng)該融入城市這一問題并沒有必然的聯(lián)系。固然在前面也提到，戶籍制度造成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是現(xiàn)有農(nóng)民工社會保障制度弊端的根源，但在我國和戶籍制度不能夠進(jìn)行完全改革的前提下談全民一體化的社會保障制度是沒有什么實(shí)質(zhì)意義的。應(yīng)該做的是，在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，在對社會因素、經(jīng)濟(jì)因素和政治因素進(jìn)行充分考量后，尋求建立一種能夠使農(nóng)民工得到真正實(shí)惠的社會保障機(jī)制。
　　
　　（一）規(guī)范全國統(tǒng)一立法
　　
　　《社會保險(xiǎn)法》（草案）正在向全社會公布并征集意見，它是與勞動立法相應(yīng)的社會保障的配套制度，對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)都設(shè)立了專章規(guī)定，并對保險(xiǎn)基金的征繳、管理、監(jiān)督問題進(jìn)行了規(guī)定。社會保險(xiǎn)作為社會保障制度的一個(gè)重要方面，全國的統(tǒng)一立法對于整個(gè)社會的用工制度有宏觀的指導(dǎo)意義。社會保險(xiǎn)制度對于農(nóng)民工也同樣適用。但是農(nóng)民工流動性強(qiáng)、收入低的特點(diǎn)使得他們在社會實(shí)踐中參保率并不高，如何提高農(nóng)民工的參保率是一個(gè)重要的問題。
　　
　　第一，建立全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)基金管理系統(tǒng)，使得任何參加了社會保險(xiǎn)的人在任何時(shí)間任何地點(diǎn)，在符合法律規(guī)定的范圍內(nèi)對于其賬戶內(nèi)的所有基金都有實(shí)質(zhì)上的支配權(quán)，或者可以稱之為一種有限制的所有權(quán)。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，參加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工不論流動到任何地方，他的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶將跟隨其本人，只要在法律規(guī)定范圍內(nèi)繳費(fèi)滿15年中不擅自使用這一基金，且在其有勞動關(guān)系的時(shí)間內(nèi)有基本養(yǎng)老金入賬的，都應(yīng)當(dāng)在其年老時(shí)根據(jù)賬戶基金給以其享有社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利。
　　
　　第二，關(guān)于社會救濟(jì)，農(nóng)民工在城市中屬于邊緣群體。農(nóng)民工對城市的發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)。建議對于各個(gè)城市應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的農(nóng)民工最低生活保障制度，這一強(qiáng)制的規(guī)定寫入統(tǒng)一的立法，由人力資源和社會保障部進(jìn)行監(jiān)察。
　　
　�。ǘ�）建立農(nóng)村社會保障和城鎮(zhèn)社會保障的對接機(jī)制
　　
　　農(nóng)村社會保障和城鎮(zhèn)社會保障是兩個(gè)不同的系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民工在打工結(jié)束后，在合理適用法律規(guī)定的程序?qū)⒆约旱纳鐣�保險(xiǎn)賬戶轉(zhuǎn)入農(nóng)村社會保險(xiǎn)賬戶。同樣在農(nóng)民工打工期間，其農(nóng)村社會保險(xiǎn)賬戶可以轉(zhuǎn)為專門的農(nóng)民工社會保險(xiǎn)賬戶。這一制度的實(shí)現(xiàn)要求我國建立全國統(tǒng)一的、靈活的社會保險(xiǎn)賬戶制度，且將社會保險(xiǎn)基金的管理形成一套嚴(yán)密的程序。關(guān)于建立全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)賬戶管理制度和社會保險(xiǎn)基金的管理制度都應(yīng)當(dāng)單行立法進(jìn)行合理的規(guī)范。
　　
　�。ㄈ�）對從事高危險(xiǎn)職業(yè)的職工實(shí)行單獨(dú)的工傷保險(xiǎn)制度
　　
　　大部分進(jìn)城務(wù)工的男性農(nóng)民工從事于建筑行業(yè)，這一行業(yè)作為高危險(xiǎn)行業(yè)其工傷事故較多。但在對建筑行業(yè)農(nóng)民工的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多用人單位明目張膽的公開違背法律不給農(nóng)民工繳納工傷保險(xiǎn)，在出現(xiàn)工傷事故時(shí)更是以“私了”的方式解決。
　　
　　我國立法應(yīng)當(dāng)列舉高危險(xiǎn)的行業(yè)，對這些行業(yè)的工傷保險(xiǎn)制度予以特別的規(guī)定。這些高危險(xiǎn)單位的工傷保險(xiǎn)金的賬戶應(yīng)當(dāng)一個(gè)單位一個(gè)賬戶，工傷保險(xiǎn)金由單位單獨(dú)繳納，在單位出現(xiàn)工傷事故時(shí)，工傷農(nóng)民工可以直接到相關(guān)基金管理部分領(lǐng)取工傷補(bǔ)助金。當(dāng)然對于這一制度應(yīng)當(dāng)設(shè)立合理的審核機(jī)制，比如關(guān)于殘疾級別認(rèn)定的證明和與單位存在勞動關(guān)系的證明等。
　　
　　結(jié)論：
　　
　　農(nóng)民工，這些擁有農(nóng)業(yè)戶口但離開了土地從事非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動的雇傭勞動者，在我國的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中做出了巨大的貢獻(xiàn)，他們既是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要力量，也是構(gòu)建和諧社會的重要力量。但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形成的二元體制，以及據(jù)此而客觀存在的一系列機(jī)制，嚴(yán)重的限制了農(nóng)民工的發(fā)展，導(dǎo)致了農(nóng)民工在政治參與、流動、就業(yè)、自身能力的提升、社會保障、住房與社會服務(wù)等方面的弱勢。農(nóng)民工問題已經(jīng)成為考驗(yàn)我們執(zhí)政黨能力的一個(gè)嚴(yán)峻課題。作為產(chǎn)業(yè)工人的主力軍，農(nóng)民工改變了城市的社會結(jié)構(gòu)，社會保障制度的建設(shè)因此被提為了中央及各個(gè)地方政府的重要議程，每個(gè)省市尤其是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、外來務(wù)工人員比較多的省市，幾乎同時(shí)實(shí)施城鎮(zhèn)居民的社會保障、農(nóng)村一些的社會保障和外來務(wù)工人員的社會保障制度。21世紀(jì)以來，中央政府和地方政府制訂了大量旨在提升農(nóng)民工社會保障水平的政策和制度，概括地說，主要包含四個(gè)領(lǐng)域：第一，解決農(nóng)民工的各類保險(xiǎn)問題；第二，改善農(nóng)民工的女子就學(xué)；(www.qkfawen.com)第三，逐步提升農(nóng)民工的社會福利；第四，為農(nóng)民工提供培訓(xùn)等社會服務(wù)。但是這些規(guī)定沒有統(tǒng)一，呈現(xiàn)出不同的地方不同的規(guī)定、不同的標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)民工的待遇也是不一樣的，并且難以對接，呈現(xiàn)出很大的局域性；再者，這些規(guī)定往往是當(dāng)局者的一廂情愿，沒有考慮到農(nóng)民工到底需要什么，一些保障沒有發(fā)揮到保障其利益的作用，反而起到了反面的效用，增加了農(nóng)民工的就業(yè)困難；在制度構(gòu)建上，對農(nóng)民工社會保障體制的建設(shè)游離不定，或者把他們歸入城鎮(zhèn)居民的社會保障里，或者將其歸入農(nóng)村社保系統(tǒng)，或者單獨(dú)立制，再或者針對不同的社會保險(xiǎn)類型對這些制度兼有選擇。
　　
　　本文在針對現(xiàn)有制度缺陷提出問題并進(jìn)行了原因分析，并在對現(xiàn)存制度及立法的分析研究后，對將來農(nóng)民工社會保險(xiǎn)制度的走向、立法選擇、對接制度以及重點(diǎn)的保險(xiǎn)項(xiàng)目等闡述了自己的見解，望能起到拋磚引玉的作用，為將來農(nóng)民工的社會保險(xiǎn)立法盡綿薄之力。

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