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農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的法律思考
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的法律思考
李志文
土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障，盡管我國(guó)土地的總量不算少，但由于人口數(shù)量龐大，人均土地占有量卻很少，加之我國(guó)的人口在繼續(xù)增長(zhǎng)，土地承受的壓力將越來(lái)越大。如何充分高效地利用有限的土地資源，緩和高度緊張的人地關(guān)系，成為保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要問(wèn)題，也是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的核心所在。
一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀和發(fā)展
十一屆三中全會(huì)以來(lái)，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)從所有權(quán)中分離出來(lái)，曾極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，解決了十幾億人口的糧食問(wèn)題，成為當(dāng)時(shí)農(nóng)村土地改革的一項(xiàng)創(chuàng)舉。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的進(jìn)一步加快，整個(gè)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村生產(chǎn)力水平與80年代相比已發(fā)生了很大變化。土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在其實(shí)行過(guò)程中，一些深層次的矛盾也日益暴露出來(lái)。一是，一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不便耕作，農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)推廣受到限制，又不容易掌握市場(chǎng)信息和合理銷售，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不高，農(nóng)民賣糧難，均使得農(nóng)民種糧的積極性有所下降。再就是，土地在農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)中的地位發(fā)生了變化，一些農(nóng)村勞動(dòng)力自愿擺脫土地的羈絆，或遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)外出打工，或到城鎮(zhèn)經(jīng)商置業(yè)，或就近服務(wù)于第二、三產(chǎn)業(yè)，再加上生老病死、升學(xué)、當(dāng)兵、遷徙等因素，部分地方出現(xiàn)了農(nóng)民少種或不種糧田的現(xiàn)象。土地的拋荒成為一種很無(wú)奈的現(xiàn)實(shí)，即便剩下艱難維持著農(nóng)作物耕種的農(nóng)民們也是苦不堪言。
一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，解決了中國(guó)農(nóng)村人口的溫飽問(wèn)題，但在這一體制下，農(nóng)村人民卻很難富裕起來(lái)。這種情況下，家庭承包經(jīng)營(yíng)制度受到了挑戰(zhàn)，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方式面臨改革，而在改革方法中，土地流轉(zhuǎn)制度不失為一計(jì)良策。
二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律解析
土地流轉(zhuǎn)指的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，其實(shí)質(zhì)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即在農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體所有的前提下，農(nóng)民在市場(chǎng)支配下，根據(jù)自己的意愿轉(zhuǎn)讓其所承包的土地使用權(quán)，從面實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的權(quán)利，這種權(quán)利通常會(huì)在事先約定。
2002年8月29號(hào)，九屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》），并于2003年3月1日起正式實(shí)施。該法對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作出了規(guī)定。第十條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)�！钡谑鶙l第一款規(guī)定：“（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品�！钡诙鶙l第二款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。”該法第五節(jié)則專門對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)做了詳細(xì)規(guī)定：第三十二條規(guī)定了通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式。第三十三條規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的五個(gè)原則：“（一）平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；（二）不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；（三）流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限；（四）受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力；（五）在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)�！钡谌臈l規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。第三十五條規(guī)定了發(fā)包方在合同期間所應(yīng)遵守的義務(wù)。第三十六條規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有。第三十七條規(guī)定當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂流轉(zhuǎn)書面合同，并對(duì)合同所應(yīng)包含的七個(gè)格式條款做了歸納。第三十八條流轉(zhuǎn)的登記制度。第三十九條、第四十條、第四十一條分別規(guī)定了承包關(guān)系不變、互耕和承包關(guān)系發(fā)生變更的情形。尤其值得注意的是第四十二條“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)�！边@一條明確表明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化，規(guī)�；a(chǎn)將走上一條合法的途徑。第四十三條“承包方對(duì)其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法流轉(zhuǎn)時(shí)有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償�！眲t旨在鼓勵(lì)農(nóng)民能夠放心對(duì)土地加以投入，從而即便在轉(zhuǎn)讓時(shí)也能得到相應(yīng)的回報(bào)。
2005年1月19日農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，于2005年3月1日起正式實(shí)施�！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以《農(nóng)村土地承包法》為根據(jù)，圍繞尊重和保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理等5個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范。
2008年10月12日，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以各種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
國(guó)家法律、法規(guī)及政策的出臺(tái)及逐步完善，標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)村土地改革進(jìn)入快速發(fā)展的時(shí)期，這也被許多人譽(yù)為中國(guó)掀起了第三次土地制度大變革。
三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的分析
在實(shí)行農(nóng)村土地改革的進(jìn)程中，我國(guó)有條件的地方已大膽的實(shí)行了許多實(shí)踐，取得了很好的成績(jī)，掌握了許多先進(jìn)了經(jīng)驗(yàn)。下面我們來(lái)看幾個(gè)例子：
北京市通州區(qū)截至2009年6月底，通州區(qū)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積累計(jì)24萬(wàn)畝，其中規(guī)�；鬓D(zhuǎn)土地為四萬(wàn)余畝，為該區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整發(fā)揮了重要作用，先后吸引近300家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)或種田能手到該區(qū)投資興業(yè)，累計(jì)吸引社會(huì)投資10余億元。近幾年來(lái)，通州區(qū)通過(guò)持續(xù)創(chuàng)新的服務(wù)手段極大促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。該區(qū)土地畝流轉(zhuǎn)收益明顯增加，由2007年的867元增加到2009年的911元，最高每畝年收益達(dá)到了2500元以上。2008年底全區(qū)土地流轉(zhuǎn)總金額為2.2億元，土地流轉(zhuǎn)戶每年增收2400元。同時(shí)，規(guī)�；恋亓鬓D(zhuǎn)引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)解決了廣大農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，截止到2009年，通州區(qū)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)解放農(nóng)村勞動(dòng)力10000余人，其中就地安置勞動(dòng)力6000余人，從事二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的有4000余人。
我省賀州市八步區(qū)總?cè)丝?3萬(wàn)人（其中農(nóng)業(yè)人口52.7萬(wàn)人），行政村186個(gè)，農(nóng)戶11.46萬(wàn)戶，耕地39.02萬(wàn)畝。目前共流轉(zhuǎn)土地83.05萬(wàn)畝，促進(jìn)了土地資源配置優(yōu)化，加快了農(nóng)村土地規(guī)模化、集約化進(jìn)程；促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民收入；促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程；促進(jìn)了社會(huì)資本投入多元化，加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
欽州市欽南區(qū)推行農(nóng)村土地合法流轉(zhuǎn)，按照“明確所有權(quán)，放開使用權(quán)，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的原則，在不改變土地使用性質(zhì)和尊重農(nóng)民意愿的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)民有償流轉(zhuǎn)土地，使土地向大戶、基地、企業(yè)流轉(zhuǎn)，實(shí)行集約化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向特色化、規(guī)�；I(yè)化方向發(fā)展。有效流轉(zhuǎn)土地3.73萬(wàn)畝，成功打造了辣椒、黃瓜、火龍果、蓮霧、百香果、無(wú)核荔枝等20多個(gè)特色品牌農(nóng)作物基地，形成了以蔬菜、辣椒、雞骨草等為主導(dǎo)的專業(yè)示范村。
取以往之經(jīng)驗(yàn)，流轉(zhuǎn)的主要形式包括：土地置換、承包戶自主有償或無(wú)償轉(zhuǎn)包、租賃、股份合作等。
1、土地置換
村集體與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的承包土地相互交換，對(duì)于土地級(jí)差，通過(guò)協(xié)商以貨幣或其他形式支付土地力培育補(bǔ)償費(fèi)。
2、承包戶自主有償或無(wú)償轉(zhuǎn)包
承包人把自己承包的部分或全部土地，以一定的條件和手續(xù)發(fā)包給第三方，由第三方向原承包戶履行合同的行為。許多農(nóng)戶之間私自轉(zhuǎn)包土地都采用這種方式，這是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最初形式，也曾經(jīng)一度是最主要的流轉(zhuǎn)方式，但近年來(lái)，這一形式的流轉(zhuǎn)趨于減少。
3、租賃
租賃雙方簽訂合同，規(guī)定租賃土地的面積、級(jí)別、使用保護(hù)、租金及雙方的權(quán)利義務(wù)等。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了一批果蔬菜或名、優(yōu)、特農(nóng)產(chǎn)品的繁育專業(yè)戶，他們租用其他農(nóng)戶土地進(jìn)行果蔬菜或名、優(yōu)、特農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。也有一些企事業(yè)單位向農(nóng)戶或集體交納租賃費(fèi)，租借農(nóng)地進(jìn)行高新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)。
4、股份合作
集體、農(nóng)戶、企業(yè)之間，通過(guò)土地、資金、勞動(dòng)力、技術(shù)等生產(chǎn)要互的組合，實(shí)行股份制經(jīng)營(yíng)。在有關(guān)各方簽訂的協(xié)議，通過(guò)的章程中，把投資形式、投資份額、收益分配等依法做出明確規(guī)定。既延續(xù)了國(guó)家的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，又充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，使國(guó)家、集體、個(gè)人三方面的利益都得到了充分的保障。
通過(guò)流轉(zhuǎn)，把農(nóng)民手中零星分散的土地使用權(quán)集中到專業(yè)合作社、種田能手或農(nóng)業(yè)企業(yè)手中，實(shí)現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有效克服了農(nóng)戶分散生產(chǎn)的局限性，有利于統(tǒng)一良種、統(tǒng)一栽種、統(tǒng)一生產(chǎn)管理，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量創(chuàng)造了條件。土地的大量流轉(zhuǎn)，也使一大批農(nóng)村富余勞動(dòng)力從土地解放出來(lái)發(fā)展城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)，投資創(chuàng)辦加工、商業(yè)、運(yùn)輸?shù)确矫娴母黝惤?jīng)濟(jì)實(shí)體近千家，增加了他們的非農(nóng)收入。
四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的困難
結(jié)合我區(qū)實(shí)際情況，地域廣范，地形復(fù)雜，風(fēng)俗各異，土地流轉(zhuǎn)仍存在許多困難之處：
1、承包土地零散難流轉(zhuǎn)。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的政策，加之家庭繼承，現(xiàn)如今農(nóng)民個(gè)人承包的這些土地分布散，面積小，實(shí)行歸堆集中的難度較大，難以實(shí)現(xiàn)有效的土地流轉(zhuǎn)，從而土地的資源優(yōu)勢(shì)得不到充分發(fā)揮。
2、由于缺乏市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制，一部分土地被反復(fù)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的權(quán)益無(wú)法得到保障。因流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，手續(xù)不完備，土地流轉(zhuǎn)合同權(quán)利義務(wù)不明確，土地糾紛時(shí)常發(fā)生，有的地方土地糾紛案件已經(jīng)上升為當(dāng)?shù)刂饕拿袷滦淌率录�，影響了社�?huì)穩(wěn)定。
3、流轉(zhuǎn)程序、手續(xù)不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：一是在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中未充分征求流轉(zhuǎn)雙方的意愿，流轉(zhuǎn)雙方的合理要求未能及時(shí)協(xié)調(diào)解決；二是部分流轉(zhuǎn)協(xié)議條款不齊全，雙方權(quán)利義務(wù)不夠明確，合同未能鑒證和公證；三是合同雙方未按法律規(guī)定的程度簽訂合同，引起糾紛不能得到有效的解決方式。這些問(wèn)題和情況的存在，將使流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益得不到有效保障，影響土地流轉(zhuǎn)工作的順利進(jìn)行。
4、流轉(zhuǎn)后的農(nóng)田改變用途。有些通過(guò)流轉(zhuǎn)得到土地的農(nóng)戶，為達(dá)到短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大效益的目的，往往改變土地原來(lái)的用途，用于辦廠、燒磚、燒瓦等，對(duì)土地進(jìn)行掠奪式經(jīng)營(yíng)，土地用途改變后很難恢復(fù)原貌。
另外，筆者在司法實(shí)踐中，也常隨到一些農(nóng)民土地糾紛的問(wèn)題，比如：一些鄉(xiāng)村推行地土地流轉(zhuǎn)，存在著不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問(wèn)題，如隨意改變土地承包關(guān)系，侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)后收益分配不均等。這些問(wèn)題引發(fā)了很多矛盾，也給農(nóng)村腐敗之風(fēng)創(chuàng)造了客觀條件。
五、土地流轉(zhuǎn)制度的建立和完善
從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和前景看，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一主要資本變?yōu)楦筘?cái)富，發(fā)揮土地的最佳效益，確是勢(shì)在必行。但要解決土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題的關(guān)鍵是完善土地承包經(jīng)營(yíng)制度，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制建設(shè)，使土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、制度化。筆者認(rèn)為，目前應(yīng)該從以下幾方面著手：
�。ㄒ唬┮�(guī)范土地登記制度，明確土地產(chǎn)權(quán)，落實(shí)對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有土地、農(nóng)民承包土地產(chǎn)權(quán)證書頒發(fā)。
在堅(jiān)持現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的條件下，首先對(duì)農(nóng)村集體土地發(fā)放農(nóng)村集體土地所有權(quán)證書。《土地管理法》第十一條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)�！彼愿鶕�(jù)這一規(guī)定，對(duì)于農(nóng)民集體所有的土地，如果農(nóng)村集體（包括屯集體、村集體或鄉(xiāng)集體）向縣級(jí)人民政府提出領(lǐng)取集體土地所有權(quán)證的申請(qǐng)，則土地所有權(quán)證書就應(yīng)發(fā)放給農(nóng)民集體所有者。頒發(fā)農(nóng)村集體土地所有者權(quán)證，才能從根本上體現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)主體法律地位，也為農(nóng)村土地出讓、出租、入股等經(jīng)濟(jì)行為提供了法律依據(jù)，更為相關(guān)利益分割提供了合法產(chǎn)權(quán)依據(jù)。其次，對(duì)農(nóng)民承包地發(fā)放農(nóng)戶承包權(quán)證書。頒發(fā)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村集體土地承包權(quán)證書，才能真正保護(hù)農(nóng)戶對(duì)集體土地長(zhǎng)久不變的承包權(quán)，也為農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中確保轉(zhuǎn)出經(jīng)營(yíng)權(quán)而又保留承包權(quán)提供產(chǎn)權(quán)依據(jù)。對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有土地、農(nóng)民承包土地產(chǎn)權(quán)證書的頒發(fā)，明確土地產(chǎn)權(quán)，減少產(chǎn)權(quán)糾紛，可以部分地變農(nóng)村土地資源為土地資本，大力度地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮。
�。ǘ┛茖W(xué)進(jìn)行土地規(guī)劃。土地是生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，十分珍惜土地、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地，是我國(guó)的基本國(guó)策。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，應(yīng)建立在土地總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以保護(hù)耕地和控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地為重點(diǎn)，加強(qiáng)土地利用宏觀調(diào)控，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，確定土地利用的目標(biāo)、方針，協(xié)調(diào)各類用地矛盾。首先，科學(xué)規(guī)劃農(nóng)用地。要加強(qiáng)農(nóng)用地保護(hù)、整治和開發(fā)，保證農(nóng)用地面積有較大幅度加，合理調(diào)整農(nóng)用地結(jié)構(gòu)和布局，因地制宜發(fā)展農(nóng)林牧副漁各業(yè)。其次、合理安排建設(shè)用地。確保重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的用地需求，其他種類建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)以內(nèi)涵挖潛為主，盡可能利用非耕地，嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地規(guī)模。根據(jù)占補(bǔ)平衡原則，切實(shí)落實(shí)建設(shè)占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾相掛鉤的政策�？刂瞥青l(xiāng)居民點(diǎn)用地，建立合理的城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系。
�。ㄈ┘涌焱恋卣�、復(fù)墾和開發(fā)。
1、土地整理。土地整理的重點(diǎn)應(yīng)是村莊和農(nóng)田整理。筆者認(rèn)為可通過(guò)村莊縮并、搬遷和調(diào)整改造，增加耕地面積，通過(guò)平整土地、歸并地塊及綜合建設(shè)農(nóng)田道路、溝渠等，增加耕地。采取積極措施開展田、水、路、林、村綜合整治及不同形式、不同規(guī)模的土地整理。同時(shí)，土地整理要與村莊改造、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田水利基本建設(shè)待村結(jié)合。注重提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。
2、土地復(fù)墾。按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”的原則，駕駛各類工礦廢充地的復(fù)墾管理。土地復(fù)墾與生產(chǎn)建設(shè)必須統(tǒng)一規(guī)劃、同步進(jìn)行。要及時(shí)復(fù)墾工礦建設(shè)新增的廢棄地，努力做到新增廢棄地全部得到復(fù)墾。復(fù)墾土地優(yōu)先作為耕地，同時(shí)遵循適宜性和經(jīng)濟(jì)合理性原則，宜林則林、宜漁則漁、宜牧則牧。
3、土地開發(fā)。土地開發(fā)必須以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化為前提，因地制宜，適度開發(fā)。宜耕地的開發(fā)要把重點(diǎn)放在條件較好、投資效益較高的地區(qū)，與農(nóng)田基本建設(shè)和水利建設(shè)同步進(jìn)行。大面積開發(fā)荒地和圍墾灘涂必須進(jìn)行可行性論證，搞好規(guī)劃設(shè)計(jì)。鼓勵(lì)宜農(nóng)土地后備資源不足的地區(qū)與宜農(nóng)土地后備資源豐富的地區(qū)合作開發(fā)荒地和其他農(nóng)用地，(www.qkfawen.com)但異地開發(fā)必須納入資源所在地的土地開發(fā)規(guī)劃。
�。ㄋ模┘訌�(qiáng)村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理，集約用地，保護(hù)耕地。各地應(yīng)抓緊完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護(hù)耕地的總原則，合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村村民點(diǎn)的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模，從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃管理。同時(shí)積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，促進(jìn)土地集約利用。
�。ㄎ澹�(zhǔn)確定位鄉(xiāng)村組織在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的角色。鄉(xiāng)村組織是農(nóng)村土地的管理者，它監(jiān)督土地資源的合理運(yùn)用，監(jiān)督農(nóng)戶土地使用權(quán)的流動(dòng)，監(jiān)控土地供需總量的動(dòng)態(tài)平衡，而不應(yīng)用行政手段去調(diào)整土地資源， 去干預(yù)甚至取代農(nóng)戶對(duì)土地的使用權(quán)。因此，鄉(xiāng)村組織在土地流轉(zhuǎn)中的定位應(yīng)該是加強(qiáng)管理和搞好服務(wù)。要做好涉及土地流轉(zhuǎn)的資格審查、合同鑒證、檔案管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等工作；要為土地流轉(zhuǎn)提供信息、中介、組織、協(xié)調(diào)等服務(wù)工作；要制定土地利用與流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，做好土地的集中連片和整理工作，改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境。
另外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的同時(shí)，要深化農(nóng)村社會(huì)管理體制的配套改革，大力培養(yǎng)農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)，加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。要改革農(nóng)村戶籍制度，打破身份的限制，改變農(nóng)民的“戀土”觀念，減少農(nóng)民對(duì)土地的直接依賴，同時(shí)要加快建立健全適合農(nóng)村特點(diǎn)的社會(huì)就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等社會(huì)保障體系，清除農(nóng)民離土后的后顧之憂。
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