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關(guān)于建立“上海金融調(diào)解中心”的思考
關(guān)于建立“上海金融調(diào)解中心”的思考
序言
近幾年來(lái)，伴隨著我國(guó)金融業(yè)的快速發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)之間、金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者（客戶）之間、非金融機(jī)構(gòu)的組織及個(gè)人相互之間的金融糾紛越來(lái)越多。特別是金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者（客戶）之間的信訪投訴糾紛，牽掣了金融企業(yè)及其監(jiān)管機(jī)構(gòu)大量的人力與物力，也引起了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的高度重視。筆者作為銀行業(yè)的一名法律與合規(guī)人員，在參與處理此類糾紛的過(guò)程中常想，像上海這樣要建立國(guó)際金融中心的金融重鎮(zhèn)，在如何快速解決金融糾紛問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)率先探索一條成功之路�！秶�(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)建設(shè)國(guó)際金融中心和國(guó)際航運(yùn)中心的意見(jiàn)》和《上海市人民政府貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)建設(shè)國(guó)際金融中心和國(guó)際航運(yùn)中心意見(jiàn)的實(shí)施意見(jiàn)》，都提到了“建立公平、公正、高效的金融糾紛審理、仲裁機(jī)制，探索建立上海金融專業(yè)法庭、仲裁機(jī)構(gòu)”事宜，但都未提及建立專門金融糾紛調(diào)解機(jī)制問(wèn)題。本文擬就“探索金融爭(zhēng)議綜合調(diào)解制度，促進(jìn)上海國(guó)際金融中心建設(shè)”這一問(wèn)題，談?wù)勱P(guān)于建立“上海金融調(diào)解中心”的思考。
一、現(xiàn)行調(diào)解體系存在的問(wèn)題
目前我國(guó)的調(diào)解體系，公認(rèn)的主要有以下四種調(diào)解方式：一是人民調(diào)解，即民間調(diào)解，屬于訴訟外調(diào)解。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)。企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)。人民調(diào)解委員會(huì)是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。二是法院調(diào)解，是指人民法院對(duì)受理的民事案件、經(jīng)濟(jì)糾紛案件和輕微刑事案件進(jìn)行的調(diào)解，是訴訟內(nèi)調(diào)解。法院調(diào)解書(shū)與判決書(shū)有同等效力。三是行政調(diào)解，又分為兩種：一是基層人民政府，即鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對(duì)一般民間糾紛的調(diào)解。二是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定對(duì)某些特定民事糾紛或經(jīng)濟(jì)糾紛或勞動(dòng)糾紛等進(jìn)行的調(diào)解。行政調(diào)解都屬于訴訟外調(diào)解。四是仲裁調(diào)解，即仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)受理的仲裁案件進(jìn)行的調(diào)解，調(diào)解不成即行裁決，這也是訴訟外調(diào)解。我國(guó)仲裁法、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法和中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)仲裁規(guī)則等調(diào)解規(guī)則，都規(guī)定了仲裁調(diào)解。以上四種調(diào)解方式，都可以從不同角度，對(duì)發(fā)生在上海的金融糾紛進(jìn)行調(diào)解，但存在信息分散、專業(yè)性較差、指導(dǎo)管理難等問(wèn)題。筆者考慮，可否組建新型的調(diào)解組織，以應(yīng)對(duì)急劇爆發(fā)的專業(yè)性較強(qiáng)的金融糾紛特別是金融信訪投訴糾紛？
二、綜合調(diào)解制度的初步設(shè)想
在思考新的調(diào)解組織的過(guò)程中，2010年6月30日，中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)印發(fā)了《關(guān)于建立金融糾紛調(diào)解機(jī)制的若干意見(jiàn)（試行）》，提出中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立金融糾紛調(diào)解中心，便捷、靈活、高效、公正地解決當(dāng)事人之間的金融糾紛。筆者將其歸結(jié)為我國(guó)調(diào)解體系中的第五種調(diào)解方式，即“行業(yè)（協(xié)會(huì)）調(diào)解”。應(yīng)該說(shuō)，這是中國(guó)銀行界有志之士的一項(xiàng)創(chuàng)舉。該調(diào)解方式的專業(yè)性、行業(yè)性都很強(qiáng)，在某種程度上可以解決前述金融糾紛的調(diào)解問(wèn)題，但在屬地化管理、受理糾紛范圍、調(diào)解人員篩選范圍、金融消費(fèi)客戶的感覺(jué)、因地域問(wèn)題帶來(lái)的效率等方面，尚存一些無(wú)法克服的問(wèn)題。筆者建議，可否探索由上海金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)（作為金融行業(yè)監(jiān)管代表）、上海市金融服務(wù)辦公室（作為地方政府管理代表）、上海金融行業(yè)協(xié)會(huì)或公會(huì)（作為金融企業(yè)代表）、上海市消費(fèi)者協(xié)會(huì)（作為金融消費(fèi)者即客戶代表）等機(jī)構(gòu)作為聯(lián)合“發(fā)起機(jī)構(gòu)”，由上海市律師協(xié)會(huì)、上海市法學(xué)會(huì)、上海市金融學(xué)會(huì)、上海市信訪協(xié)會(huì)、上海市心理學(xué)會(huì)等機(jī)構(gòu)作為聯(lián)合“援助機(jī)構(gòu)”，由上海市推進(jìn)國(guó)際金融中心建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組（辦公室）統(tǒng)一牽頭設(shè)立“中國(guó)上海金融糾紛調(diào)解中心”，簡(jiǎn)稱“上海金融調(diào)解中心”，專業(yè)、就近、高效、公正地調(diào)解金融爭(zhēng)議。筆者之所以將其稱為“綜合調(diào)解”方式，主要也是從組建機(jī)構(gòu)的多樣性而言的。
三、綜合調(diào)解制度的法律依據(jù)
要建立綜合性調(diào)解制度，遇到的第一個(gè)問(wèn)題就是法律依據(jù)問(wèn)題。我國(guó)《合同法》第128條規(guī)定：“當(dāng)事人可以通過(guò)和解或者調(diào)解解決合同爭(zhēng)議�！钡⑽疵鞔_也不可能明確此處的調(diào)解，究竟是什么性質(zhì)的組織進(jìn)行的調(diào)解。而我國(guó)憲法、民事訴訟法和2010年8月28日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》，也僅對(duì)“人民調(diào)解”的性質(zhì)和基本原則作了規(guī)定�！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第32條規(guī)定：“消費(fèi)者協(xié)會(huì)履行的職能中，包括向消費(fèi)者提供消費(fèi)信息和咨詢服務(wù)、受理消費(fèi)者的投訴，并對(duì)投訴事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查、調(diào)解�！睉�(yīng)該說(shuō)，直接的、明確的關(guān)于“綜合調(diào)解制度”的單行法律到目前還沒(méi)有。只有《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》為綜合調(diào)解制度的建立預(yù)留了廣闊的空間：“充分發(fā)揮人民法院、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位以及其他各方面的力量”；“完善訴訟與仲裁、行政調(diào)處、人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機(jī)制，推動(dòng)各種糾紛解決機(jī)制的組織和程序制度建設(shè)”；“人民法院鼓勵(lì)和支持行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位等建立健全調(diào)解相關(guān)糾紛的職能和機(jī)制”。實(shí)事求是地說(shuō)，綜合調(diào)解的協(xié)議是否具有法律效力，直接決定著綜合調(diào)解制度的生命力。而該《若干意見(jiàn)》作為經(jīng)中央批準(zhǔn)的、最高司法機(jī)關(guān)發(fā)布的、具有司法解釋性質(zhì)的法規(guī)性文件，無(wú)疑具有法律規(guī)范效力。據(jù)此，綜合調(diào)解制度的設(shè)立問(wèn)題已無(wú)法律障礙。
四、綜合調(diào)解制度的監(jiān)管要求
《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于加強(qiáng)銀行業(yè)客戶投訴處理工作的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2007〕215 號(hào)）要求“銀行業(yè)協(xié)會(huì)、信托業(yè)協(xié)會(huì)、財(cái)務(wù)公司協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)相關(guān)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的投訴處理數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、分析和指導(dǎo)�！薄翱蛻粼谙蜚y行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提出投訴但未獲得滿意結(jié)果的情況下，可進(jìn)一步向相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)乃至銀監(jiān)會(huì)投訴，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)建立并公布相應(yīng)的再投訴受理和處理機(jī)制，銀行監(jiān)管部門要加強(qiáng)對(duì)銀行投訴處理行為的監(jiān)督、檢查和評(píng)估。銀監(jiān)會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)必要時(shí)將公開(kāi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)客戶投訴的信息�！鄙虾ｃy監(jiān)局在轉(zhuǎn)發(fā)上述《通知》時(shí)要求：“深刻認(rèn)識(shí)做好銀行業(yè)客戶投訴處理工作是構(gòu)建和諧社會(huì)、和諧金融的需要，是銀行業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的需要，也是商業(yè)銀行維護(hù)自身聲譽(yù)和提升競(jìng)爭(zhēng)力的需要。各機(jī)構(gòu)要高度重視客戶投訴處理機(jī)制的建設(shè)和完善，健全機(jī)構(gòu)，確定人員，落實(shí)職責(zé)，暢通渠道，切實(shí)提高投訴處理實(shí)效�！薄般y行同業(yè)組織也要重視發(fā)揮其在參與銀行業(yè)客戶投理工作中的獨(dú)特作用，溝通內(nèi)外，聯(lián)系左右，積極配合監(jiān)管部門和銀行業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展客戶投訴處理工作，促進(jìn)上海銀行業(yè)機(jī)構(gòu)有序高效客戶投訴處理網(wǎng)絡(luò)的早日形成。”中國(guó)銀監(jiān)會(huì)《商業(yè)銀行聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》（銀監(jiān)發(fā)〔2009〕82號(hào)）要求：“銀行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)通過(guò)行業(yè)自律、維權(quán)、協(xié)調(diào)及宣傳等方式維護(hù)銀行業(yè)的良好聲譽(yù)，指導(dǎo)銀行業(yè)開(kāi)展聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)管理�！敝泄采虾Ｊ薪鹑诠ぷ魑瘑T會(huì)《上海金融系統(tǒng) 2010 年信訪工作要點(diǎn)》（滬金融工委辦〔2010〕9號(hào)）提出：“探索創(chuàng)新工作機(jī)制。積極探索金融業(yè)務(wù)投訴類信訪案件的快速處理機(jī)制，充分發(fā)揮金融同業(yè)公會(huì)、金融機(jī)構(gòu)客戶服務(wù)部門的作用，提高基層單位業(yè)務(wù)糾紛投訴處理的工作效率。研究引入律師參與金融系統(tǒng)信訪事項(xiàng)調(diào)解處理的途徑和辦法，增強(qiáng)信訪處理工作的公正性和透明度，強(qiáng)化依法解決信訪問(wèn)題的理念。”類似行業(yè)監(jiān)管和行政管理的文件很多，都可以作為探索綜合調(diào)解制度的監(jiān)管依據(jù)。
五、綜合調(diào)解制度的時(shí)勢(shì)背景
嫌棄麻煩、厭惡糾紛，是人之常情�？蛻敉眠@一點(diǎn)，抓住金融機(jī)構(gòu)珍惜聲譽(yù)的特點(diǎn)，通過(guò)各種方式“死纏硬打”。加之金融機(jī)構(gòu)存在的內(nèi)部職責(zé)不清、推諉扯皮、敷衍了事等現(xiàn)象，如何處理因金融糾紛而引起的信訪投訴，一直是各家金融機(jī)構(gòu)最為頭痛的事。也正因如此，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一直非常重視金融信訪投訴糾紛的處理�，F(xiàn)行金融糾紛處理主要有三條途徑：一是雙方協(xié)商，缺點(diǎn)是易出現(xiàn)客戶“鬧銀行”；二是客戶投訴請(qǐng)求監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理，易被投訴人認(rèn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)是“父子”關(guān)系，不斷信訪；三是提起仲裁或訴至法院，時(shí)間長(zhǎng)，成本高。而調(diào)解作為經(jīng)過(guò)第三方的排解疏導(dǎo)，說(shuō)服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人依法自愿達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的一種活動(dòng)，有利于定分止?fàn)�、案結(jié)事了，有利于修復(fù)當(dāng)事人之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期和社會(huì)矛盾凸顯期，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的任務(wù)艱巨繁重。各地紛紛引入醫(yī)患外第三方處理醫(yī)療糾紛，也給我們直接的借鑒與啟發(fā)。探索金融爭(zhēng)議綜合調(diào)解制度，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)、和諧金融、和諧國(guó)際金融中心，促進(jìn)金融服務(wù)有序發(fā)展意義重大。英國(guó)金融服務(wù)局零售部負(fù)責(zé)人Vernon Everitt說(shuō)過(guò)：“即使運(yùn)作良好的企業(yè)，也難免發(fā)生可能導(dǎo)致投訴的錯(cuò)誤或誤解�！倍坝行幚硗对V是吸引和維系客戶的重要手段。研究顯示，投訴未被妥善處理的消費(fèi)者將向10個(gè)以上的人抱怨他的經(jīng)歷。此外，不滿的消費(fèi)者并不一定直接向你禮貌地投訴，研究表明，每一個(gè)投訴背后還有大約25名客戶選擇保持沉默，并將其業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)去其他機(jī)構(gòu)。因此，機(jī)構(gòu)善于從投訴中吸取經(jīng)驗(yàn)將更能確保其產(chǎn)品和服務(wù)有生命力、貼近市場(chǎng)并具有竟?fàn)幜�，反之則將錯(cuò)失良機(jī)。”另外，外國(guó)的Banking Ombudsman 的金融糾紛調(diào)解經(jīng)驗(yàn)也很值得我們參考借鑒�？傊虾Ｔ诮ㄔO(shè)國(guó)際金融中心的過(guò)程中探索綜合調(diào)解制度確有現(xiàn)實(shí)意義。
六、綜合調(diào)解制度的運(yùn)行模式
前面已經(jīng)提出，本文所稱綜合調(diào)解制度的具體載體為“中國(guó)上海金融糾紛調(diào)解中心”，簡(jiǎn)稱“上海金融調(diào)解中心”。該中心的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是具有深厚行政監(jiān)管背景的地方性、行業(yè)性、專業(yè)性、民間性調(diào)解組織�；具\(yùn)行模式應(yīng)當(dāng)兼并現(xiàn)有的人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、仲裁調(diào)解的優(yōu)點(diǎn)，特別要大力借鑒中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)的總體運(yùn)行模式和其中的調(diào)解方式。調(diào)解人員由具有相當(dāng)資歷的上海金融業(yè)監(jiān)管人員、市政府金融管理人員、市金融同業(yè)協(xié)會(huì)或公會(huì)推薦的在滬金融機(jī)構(gòu)專業(yè)人員、市金融消費(fèi)者協(xié)會(huì)推薦的金融、法律或德高望重的知名人士等組成，該中心定期公布《上海金融調(diào)解中心調(diào)解員名單》。受理原則，在普遍尊重自愿原則的前提下，特別強(qiáng)調(diào)保護(hù)金融消費(fèi)者或與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行交易的對(duì)方當(dāng)事人的調(diào)解請(qǐng)求權(quán)，即只要金融機(jī)構(gòu)的客戶有調(diào)解申請(qǐng)，即可啟動(dòng)調(diào)解程序。調(diào)解庭的組成：簡(jiǎn)易糾紛，一人調(diào)解，可由金融機(jī)構(gòu)客戶選擇調(diào)解員；普通糾紛，多人調(diào)解，應(yīng)當(dāng)由金融行業(yè)監(jiān)管或行政管理方面的調(diào)解員、金融同業(yè)推薦的調(diào)解員和金融消費(fèi)者協(xié)會(huì)推薦的調(diào)解員組成，前提是尊重當(dāng)事人雙方的自主選擇；特別復(fù)雜的糾紛，還可特邀具有金融或法律專業(yè)知識(shí)的政協(xié)委員、人大代表、政府機(jī)構(gòu)的信訪專家和心理咨詢師參與調(diào)解。受案重點(diǎn)，主要是金融消費(fèi)者的信訪投訴糾紛及金融機(jī)構(gòu)之間的同業(yè)糾紛，不與現(xiàn)行仲裁機(jī)構(gòu)、人民法院、調(diào)解組織爭(zhēng)案源，不以營(yíng)利為目的，可以接受仲裁、法院或行政（信訪）機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管部門的委托調(diào)解，或指派調(diào)解員參與仲裁調(diào)解或法院調(diào)解，在征得當(dāng)事人同意的前提下，也可將調(diào)解事項(xiàng)移送仲裁或法院，充分發(fā)揮與法院、仲裁機(jī)構(gòu)、人民調(diào)解、行政調(diào)解、信訪機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)同效應(yīng)。上海金融調(diào)解中心還可與中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)金融糾紛調(diào)解中心進(jìn)行聯(lián)合運(yùn)作。
七、綜合調(diào)解制度的實(shí)施步驟
要在很短的時(shí)間內(nèi)組建一個(gè)龐大的綜合性金融調(diào)解機(jī)構(gòu)，一是確有一定難度，二也沒(méi)有迫切必要。鑒于我國(guó)金融業(yè)目前實(shí)行的是分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀，可從各方面進(jìn)行分步實(shí)施�？梢钥傮w上先掛牌成立“上海金融調(diào)解中心”，以金融糾紛數(shù)量較大的銀行業(yè)先行先試，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣到保險(xiǎn)、證券等其他金融業(yè)。即使是銀行業(yè)，也可先選擇部分銀行進(jìn)行探索。從地域上講，可以先從陸家嘴金融聚居區(qū)或外灘金融聚居帶開(kāi)始，再推廣至上海市甚至上海周邊地區(qū)。從調(diào)解員的聘任來(lái)說(shuō)，也可以分步進(jìn)行，開(kāi)始先從在職者中選聘，以兼職為主，隨著上海金融調(diào)解中心運(yùn)作的逐步成熟，業(yè)務(wù)量的增加，肯定需要部分專職調(diào)解人員。從受案范圍來(lái)說(shuō)，先以金融消費(fèi)者提起的銀行賬戶開(kāi)銷、支付與結(jié)算、服務(wù)收費(fèi)、儲(chǔ)蓄存款提取、住房按揭貸款、理財(cái)收益、代理代銷、網(wǎng)點(diǎn)設(shè)施傷害賠償?shù)燃m紛引起的信訪投訴為主，逐步受理金融機(jī)構(gòu)發(fā)起的有關(guān)存款、結(jié)算、貸款、擔(dān)保等調(diào)解申請(qǐng)，也可受理部分與金融機(jī)構(gòu)有關(guān)的廣告、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)買賣租賃和人才流動(dòng)爭(zhēng)議糾紛，適當(dāng)受理部分非金融機(jī)構(gòu)的組織之間、個(gè)人之間以及相互之間的金融糾紛。從是否收費(fèi)來(lái)說(shuō)，總的原則是對(duì)于客戶的投訴信訪類訴請(qǐng)?jiān)瓌t上不宜收費(fèi)。處理這部分糾紛的必要費(fèi)用，可由有關(guān)金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)一部分，也可由財(cái)政或金融發(fā)展基金承擔(dān)一部分；對(duì)于金融機(jī)構(gòu)之間的糾紛、非金融機(jī)構(gòu)的組織和個(gè)人相互之間的金融糾紛，可以象征性地收取部分費(fèi)用，作為調(diào)解員的交通和誤工補(bǔ)貼等成本性經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。
八、綜合調(diào)解制度的協(xié)議效力
最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》（法發(fā)〔2009〕45號(hào)）規(guī)定：“經(jīng)商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解后達(dá)成的具有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質(zhì)�！薄敖�(jīng)行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織對(duì)民事糾紛調(diào)解后達(dá)成的具有給付內(nèi)容的協(xié)議，當(dāng)事人可以按照《中華人民共和國(guó)公證法》的規(guī)定申請(qǐng)公證機(jī)關(guān)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力。債務(wù)人不履行或者不適當(dāng)履行具有強(qiáng)制執(zhí)行效力的公證文書(shū)的，債權(quán)人可以依法向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)執(zhí)行�！薄皩�(duì)于具有合同效力和給付內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議，債權(quán)人可以根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定向有管轄權(quán)的基層人民法院申請(qǐng)支付令。”最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見(jiàn)》（法發(fā)〔2010〕16號(hào)）提出“進(jìn)一步完善調(diào)解銜接機(jī)制。對(duì)經(jīng)人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達(dá)成的協(xié)議，需要確認(rèn)效力的，有管轄權(quán)的人民法院應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)審查確認(rèn)；符合強(qiáng)制執(zhí)行條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)執(zhí)行。具有債權(quán)內(nèi)容的訴訟外調(diào)解協(xié)議，經(jīng)公證機(jī)關(guān)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的，債權(quán)人可以向被執(zhí)行人住所地或者被執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)所在地人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。”可見(jiàn)，建立綜合調(diào)解制度的關(guān)鍵問(wèn)題即調(diào)解協(xié)議的效力問(wèn)題，已無(wú)爭(zhēng)議。
九、綜合調(diào)解制度的監(jiān)管功能
應(yīng)該說(shuō)，銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)就像重視案件防控一樣，高度重視并采取了一系列措施，指導(dǎo)、督促、幫助銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)妥善處理客戶投訴糾紛。給筆者印象較深的是2006年上海銀監(jiān)局就將英國(guó)金融服務(wù)局零售部負(fù)責(zé)人Vernon Everitt于2006年9月15日在英國(guó)銀行家協(xié)會(huì)投訴監(jiān)督研討會(huì)上所發(fā)表的《關(guān)于英國(guó)金融業(yè)消費(fèi)者投訴處理的最新情況》的演講稿譯成中文，并通過(guò)《上海銀行業(yè)動(dòng)態(tài)》發(fā)至在滬銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)參考。今年世博會(huì)前，上海銀監(jiān)局專文印發(fā)了上海市銀行同業(yè)公會(huì)客戶投訴協(xié)作小組編寫(xiě)的《上海銀行業(yè)信訪投訴處理案例庫(kù)》，要求在滬銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)借鑒學(xué)習(xí)，可謂用心良苦。2008年上海銀監(jiān)局印發(fā)了《上海商業(yè)銀行客戶投訴處理指導(dǎo)意見(jiàn)》。2009年中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《商業(yè)銀行聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》，明確要求商業(yè)銀行應(yīng)將聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)管理納入公司治理及全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系，建立和制定聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制、辦法、相關(guān)制度和要求，主動(dòng)、有效地防范聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)聲譽(yù)事件，最大程度地減少對(duì)社會(huì)公眾造成的損失和負(fù)面影響；同時(shí)，規(guī)定銀監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)將商業(yè)銀行聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管納入持續(xù)監(jiān)管框架，對(duì)商業(yè)銀行聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)管理的有效性進(jìn)行監(jiān)督檢查，將商業(yè)銀行聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)管理狀況作為市場(chǎng)準(zhǔn)入的考慮因素�？梢哉f(shuō)，我們現(xiàn)在探索的以“上海金融調(diào)解中心”為載體的“綜合調(diào)解制度”，也會(huì)減輕金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信訪投訴壓力，作為一項(xiàng)金融行業(yè)監(jiān)管制度創(chuàng)新，從誕生之日起就承載著一定的監(jiān)管功能。調(diào)解中心將調(diào)解糾紛中發(fā)現(xiàn)的金融機(jī)構(gòu)存在的經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題，進(jìn)行篩選、分類、總結(jié)并提出建設(shè)性的完善建議，還可以匯編典型的調(diào)解案例，定期反饋給金融機(jī)構(gòu)，無(wú)疑可以起到一定程度的監(jiān)管指導(dǎo)作用。
十、綜合調(diào)解制度的規(guī)范建設(shè)
要實(shí)施以上海金融調(diào)解中心為載體的綜合調(diào)解制度，就自然會(huì)考慮到有關(guān)制度規(guī)范建設(shè)。鑒于該項(xiàng)工作具有較強(qiáng)的綜合性，涉及部門和機(jī)構(gòu)眾多，宜由上海市推進(jìn)國(guó)際金融中心建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組（辦公室）牽頭組織為妥�？紤]到該項(xiàng)制度的實(shí)施有一個(gè)逐步推進(jìn)的過(guò)程，與之配套的制度規(guī)范可分別以“地方性政府部門的聯(lián)合規(guī)范性文件”、“地方政府規(guī)章”、“地方性法規(guī)”同時(shí)輔之以“地方性司法解釋性文件”的形式逐步完善。不論以何種形式出現(xiàn)，其基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：制度標(biāo)題：即《上海金融調(diào)解中心調(diào)解規(guī)則》；建立該中心的目的和依據(jù)；上海金融調(diào)解委員會(huì)、各分會(huì)及日常辦公機(jī)構(gòu)等組織體系；調(diào)解委員會(huì)所接受的行政領(lǐng)導(dǎo)與業(yè)務(wù)指導(dǎo)；金融糾紛綜合調(diào)解的性質(zhì)與定位；民政登記或司法行政登記；當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)；調(diào)解員的資格、聘任、培訓(xùn)、守則、考核、解聘、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼等管理事項(xiàng)；特邀調(diào)解員；參與調(diào)解人員；調(diào)解員名單；調(diào)解語(yǔ)言及翻譯；受理金融糾紛的種類；糾紛的申請(qǐng)與受理；接受仲裁或法院委托調(diào)解；調(diào)解金融糾紛的基本原則；調(diào)解金融糾紛的依據(jù)；調(diào)解經(jīng)費(fèi)來(lái)源；調(diào)解是否收費(fèi)問(wèn)題；簡(jiǎn)易程序；普通程序；特別復(fù)雜程序；涉外調(diào)解特別規(guī)定；調(diào)解員的選擇與指定；首席調(diào)解員；(www.qkfawen.com)調(diào)解庭的組成；調(diào)解場(chǎng)所；調(diào)解是否公開(kāi)；保密制度；原則上不需要調(diào)解代理人；基本調(diào)解流程；當(dāng)事人和解的處理；調(diào)解協(xié)議；調(diào)解協(xié)議的效力；調(diào)解協(xié)議的實(shí)現(xiàn)方式；調(diào)解不成的處理；移送仲裁或法院；聯(lián)合調(diào)解；派員參與調(diào)解；檔案管理。隨著上海金融調(diào)解中心運(yùn)作日趨成熟，其需要的單行性規(guī)章制度還會(huì)逐步增多，如《上海金融調(diào)解委員會(huì)章程》、《上海金融調(diào)解中心經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定》、《上海金融調(diào)解員管理規(guī)定》、《上海金融調(diào)解規(guī)程》等等。
結(jié)語(yǔ)
通過(guò)以上分析，可以判斷，作為上海國(guó)際金融中心建設(shè)的一個(gè)組成部分，組建上海金融調(diào)解委員會(huì)，成立上海金融調(diào)解中心，調(diào)解金融糾紛，重在化解金融客戶的信訪投訴糾紛，確有必要，而且可行，已有法律依據(jù)，符合金融監(jiān)管要求，特別是調(diào)解協(xié)議的法律效力問(wèn)題已有明確司法解釋。筆者深感，維護(hù)個(gè)案金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，就是從根本上維護(hù)金融業(yè)的整體利益。在一個(gè)重視倡導(dǎo)“和為貴”“和氣生財(cái)”文化的國(guó)度，對(duì)特別講究誠(chéng)信、信用、信譽(yù)的金融機(jī)構(gòu)而言，在金融糾紛投訴信訪到處擴(kuò)散的情形下，通過(guò)綜合調(diào)解組織靈活便捷地化解金融糾紛，不僅有助于解決當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議，而且有助于修復(fù)和保持當(dāng)事人的業(yè)務(wù)合作關(guān)系。作為金融行業(yè)監(jiān)管創(chuàng)新、地方金融管理創(chuàng)新、金融機(jī)構(gòu)服務(wù)創(chuàng)新、金融客戶維權(quán)創(chuàng)新，探索實(shí)施金融爭(zhēng)議綜合調(diào)解制度，必將促進(jìn)上海國(guó)際金融中心建設(shè)。
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