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招標(biāo)投標(biāo)法的實(shí)踐與探索
【內(nèi)容提要】在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)在采購過程中，招標(biāo)方式作為主要的采購方式，已被證明是促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、節(jié)約采購資金，保證采購質(zhì)量和采購過程公開、透明，抑制腐敗行為的有效方式。為了充分保證招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的順利進(jìn)行，大亞灣核電站的采購供應(yīng)部門，結(jié)合國內(nèi)外有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的資料對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》的應(yīng)用進(jìn)行了實(shí)踐和探索。經(jīng)驗(yàn)表明，在招標(biāo)投標(biāo)過程中，必須遵循和維護(hù)公開、公平、公正和誠實(shí)信用的原則，必須建立和完善供應(yīng)商評(píng)價(jià)制度以及努力推進(jìn)專家評(píng)標(biāo)方法。在采購過程中，招標(biāo)方式作為主要的采購方式，已被證明是促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、節(jié)約采購資金，保證采購過程公開、透明，抑制腐敗行為最為有效的方式。作為國內(nèi)較早建立現(xiàn)代企業(yè)制度的單位之一，廣東大亞灣核電站在凝聚企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，借鑒國外先進(jìn)的管理模式，依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，充分利用外部供應(yīng)與服務(wù)，建立了一整套包括招標(biāo)在內(nèi)的采購程序與制度，對(duì)建立中國核電服務(wù)市場(chǎng)做了有益的嘗試。但在這一制度推行過程中，也存在著一些問題，主要表現(xiàn)為：一是推行招標(biāo)投標(biāo)的力度不夠，不少用戶部門對(duì)招標(biāo)投標(biāo)的認(rèn)識(shí)不深，不愿意招標(biāo)或回避招標(biāo)。二是業(yè)主招標(biāo)評(píng)標(biāo)的過程不規(guī)范，在編制招標(biāo)文件和組織評(píng)標(biāo)的工作中存在許多缺陷。三是由于缺乏一個(gè)全社會(huì)范圍內(nèi)統(tǒng)一、規(guī)范的招標(biāo)投標(biāo)程序，投標(biāo)單位的做法不統(tǒng)一，漏洞較多，很多情況下只有招標(biāo)之名而無招標(biāo)之實(shí)。
隨著《招標(biāo)投標(biāo)法》的貫徹實(shí)施，終于以法律的形式規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，確立了我國招標(biāo)投標(biāo)必須遵守的基本規(guī)則和程序，要求參與招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的各方都必須一體遵循，對(duì)違反招標(biāo)投標(biāo)法定規(guī)則和程序的行為依法追究法律責(zé)任，從而充分保證了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的順利實(shí)施。在學(xué)習(xí)、理解、宣傳和貫徹《招標(biāo)投標(biāo)法》的過程中，大亞灣核電站的采購供應(yīng)部門通過將近一年的實(shí)際工作，結(jié)合國內(nèi)外有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的資料對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》在大亞灣核電站采購活動(dòng)中的應(yīng)用進(jìn)行了實(shí)踐與探索。
一、遵循和維護(hù)招標(biāo)投標(biāo)的基本原則
招標(biāo)投標(biāo)行為是商品經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，必須遵循商品經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本原則。公開、公平、公正和誠實(shí)信用原則既是商品經(jīng)濟(jì)道德規(guī)范的體現(xiàn)，也作為民法意思自治理論的法律體現(xiàn)而在司法實(shí)踐中日益頻繁地用來解決實(shí)際問題。縱覽各國立法及國際慣例，均確定招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)必須遵循“公開、公平、公正和誠實(shí)信用”的原則。例如《聯(lián)合國貿(mào)易法委員會(huì)貨物、工程和服務(wù)采購示范法》在立法宗旨中寫道：“促進(jìn)供應(yīng)商和承包商為供應(yīng)擬采購的貨物、工程或服務(wù)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)定給予所有供應(yīng)商和承包商以公平和平等的待遇，促使采購過程誠實(shí)、公平，提高公眾對(duì)采購過程的信任”。因此《招標(biāo)投標(biāo)法》第五條明確規(guī)定了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)必須遵循的基本原則，即“公開、公平、公正和誠實(shí)信用”的原則。
一般來說，市場(chǎng)化率在80%以上才是比較完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)界人士分析認(rèn)為我國當(dāng)前的市場(chǎng)化率處于40%-50%之間，正處于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)執(zhí)的階段，市場(chǎng)主體及其行為也不夠規(guī)范，國有經(jīng)濟(jì)中作為所有者的國家與各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)經(jīng)營者之間存在著多層次等級(jí)式委托—代理關(guān)系，由于委托人與代理人之間信息不對(duì)稱，導(dǎo)致代理人的機(jī)會(huì)主義行為和劣勝優(yōu)敗的逆選擇后果，即“代理機(jī)制”問題。招標(biāo)采購不僅要求物美價(jià)廉，而且要有良好的售后服務(wù)。這就要求企業(yè)從管理入手，引進(jìn)先進(jìn)的管理模式，規(guī)范企業(yè)行為，不斷完善管理制度，在市場(chǎng)上起到一定的示范作用。因而業(yè)主在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中貫徹“公平、公正”的原則，嚴(yán)格按照公開的招標(biāo)條件和程序辦事，同等地對(duì)待每一個(gè)投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)者，不厚此薄彼有利于促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范市場(chǎng)及企業(yè)行為，從而推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實(shí)施之前，大亞灣核電站的招標(biāo)程序主要參考國外企業(yè)的采購管理制度。因此也沿襲了不向投標(biāo)人公開評(píng)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)和程序的做法，以求最大限度地保證業(yè)主在招標(biāo)投標(biāo)過程中的靈活性，保護(hù)業(yè)主的利益。但事實(shí)證明這種做法所產(chǎn)生的招標(biāo)過程中的灰色地帶并未能給業(yè)主帶來任何好處，反而由于信息的不對(duì)稱增加了暗箱操作的成份和“敗德行為”的產(chǎn)生�！墩袠�(biāo)投標(biāo)法》規(guī)范了上述行為，現(xiàn)在大亞灣核電站的招標(biāo)文件均明確地給出評(píng)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，從而保證招標(biāo)的廣泛性、競(jìng)爭(zhēng)性及透明性。
業(yè)主應(yīng)向所有的投標(biāo)人提供相同的招標(biāo)信息。在提供招標(biāo)文件時(shí)往往能夠做到，但在隨后的投標(biāo)澄清中卻不容易貫徹到底。有的投標(biāo)人常常利用這一點(diǎn)，通過打電話、現(xiàn)場(chǎng)訪問等方式套取各種信息。為此，大亞灣核電站的招標(biāo)投標(biāo)程序規(guī)定只有采購供應(yīng)部門是招標(biāo)活動(dòng)期間唯一的對(duì)外接口。所有的澄清均通過采購供應(yīng)部門書面進(jìn)行。對(duì)于投標(biāo)人提出的問題經(jīng)業(yè)主有關(guān)部門答復(fù)后隱去提問者提供給所有投標(biāo)人。通過建立這樣一道“防火墻”，防止了主觀和客觀上產(chǎn)生不公平、不公正的因素。
招標(biāo)活動(dòng)中對(duì)采購標(biāo)的的技術(shù)、質(zhì)量要求應(yīng)盡可能采用通用的標(biāo)準(zhǔn)，不得以標(biāo)明特定的商標(biāo)、專利等形式傾向于某一特定的投標(biāo)人，排斥其他投標(biāo)人。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)，技術(shù)進(jìn)步越來越快。供應(yīng)商通過技術(shù)咨詢對(duì)項(xiàng)目的提前介入也日趨普遍。因此項(xiàng)目技術(shù)人員在形成技術(shù)要求時(shí)，可能對(duì)某一潛在投標(biāo)人的技術(shù)方案了解較深入而受其影響。當(dāng)然也不排除委托代理機(jī)制可能引起的“敗德行為”。實(shí)踐證明，上述二種情況都會(huì)產(chǎn)生對(duì)采購標(biāo)的的技術(shù)、質(zhì)量上的排他性標(biāo)準(zhǔn)。大亞灣核電站就曾經(jīng)在某個(gè)技術(shù)改造項(xiàng)目招標(biāo)中出現(xiàn)過，盡管沒有指定某一特定品牌，但將該品牌設(shè)備的參數(shù)作為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的例子。為了防止這種情況的發(fā)生，必須建立具有良好的采購技術(shù)、并對(duì)某一特定市場(chǎng)具有特殊經(jīng)驗(yàn)的采購人員組成的集中采購組織，以形成制約機(jī)制。目前大亞灣核電站所有的采購活動(dòng)均須通過唯一的采購供應(yīng)部門進(jìn)行，部門內(nèi)按照維修、土建、核燃料、通訊、出版、勞務(wù)等十個(gè)方面劃分市場(chǎng)領(lǐng)域，配置和培養(yǎng)采購人員。
除了上述主要方面外，還應(yīng)該確保與投標(biāo)人有利害關(guān)系的人員不得作為評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員；中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)盡可能量化，并嚴(yán)格按照既定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)標(biāo)與定標(biāo)；不得向任何投標(biāo)人泄露標(biāo)底或其他可能妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的信息；防止投標(biāo)人向業(yè)主方參與招標(biāo)活動(dòng)的工作人員行賄，提供回扣或給予其他好處等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。
二、建立與完善供應(yīng)商評(píng)價(jià)制度
投標(biāo)人是招標(biāo)投標(biāo)法律關(guān)系的主體之一，其行為規(guī)范與否，關(guān)系到招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)是否合理和招標(biāo)效果是否顯著。因此投標(biāo)人必須具備一定的條件，擁有承擔(dān)項(xiàng)目責(zé)任的能力。聯(lián)合國貿(mào)易法委員會(huì)采購示范法、世界銀行貸款指南等國際組織均規(guī)定了對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行資格審查的制度，要求投標(biāo)人必須(1)具有履行合同的充足資金來源或獲得充足資金的能力；(2)具有良好的履行合同的記錄和良好的商業(yè)道德記錄；(3)有履行合同所必要的技術(shù)條件和管理能力。
搞好投標(biāo)人的資格審查的重要性自不待言，但在實(shí)踐中如何把握卻大有文章。招標(biāo)項(xiàng)目中招標(biāo)人所面對(duì)的被調(diào)查單位少則幾個(gè)，多則幾十個(gè)，如何在較短時(shí)間內(nèi)保證足夠的投標(biāo)人以維持有效的競(jìng)爭(zhēng)，又能夠確保其都符合資格往往是一個(gè)比較棘手的問題。大亞灣核電站在招標(biāo)活動(dòng)中就曾經(jīng)遇到這樣的問題，因評(píng)審時(shí)間不夠，很難真正按要求進(jìn)行評(píng)審，評(píng)審質(zhì)量大受影響，甚至流于形式。由于核電的特殊性，大亞灣核電站的供應(yīng)商資格審查除
了一般的合法性審查、財(cái)務(wù)審查和投標(biāo)能力審查外，還獨(dú)有質(zhì)量保證與安全性審查，審查范圍的擴(kuò)大和內(nèi)容的增加更激化了矛盾，結(jié)果導(dǎo)致用戶部門為了減少審查內(nèi)容，縮短審查時(shí)間而在提出采購申請(qǐng)時(shí)故意降低項(xiàng)目的質(zhì)量安全等級(jí)。
實(shí)踐證明，建立供應(yīng)商開發(fā)、管理與評(píng)價(jià)體制是解決這一矛盾較為有效的辦法，特別是對(duì)于一般企業(yè)生產(chǎn)采購方面的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，可以達(dá)到事半功倍的效果。國際國內(nèi)許多知名企業(yè)的采購組織中，均保持較大的機(jī)構(gòu)規(guī)模從事供應(yīng)商開發(fā)與管理。大亞灣核電站的做法首先是，改過去針對(duì)項(xiàng)目由采購小組分散評(píng)審為建立專門的供應(yīng)商管理組集中評(píng)審，評(píng)審由訓(xùn)練有素的專門人員高效率地進(jìn)行，并減少了不必要的重復(fù)評(píng)審，統(tǒng)一評(píng)審的標(biāo)準(zhǔn)、程序，以消除個(gè)人偏見。其次是將供應(yīng)商評(píng)審納入供應(yīng)商開發(fā)的系統(tǒng)工程中有步驟地實(shí)施，從宏觀上把握供應(yīng)商管理，變被動(dòng)為主動(dòng)。根據(jù)企業(yè)外包活動(dòng)的市場(chǎng)進(jìn)行分類，每一類選擇若干家（5-6家）供應(yīng)商作為備選，推薦給用戶部門作為項(xiàng)目招標(biāo)的基本對(duì)象，同時(shí)實(shí)行末位淘汰制，每2-3年更換2家新的符合條件的供應(yīng)商加入，維持有效的良性競(jìng)爭(zhēng)。此外，還應(yīng)加強(qiáng)供應(yīng)商的表現(xiàn)評(píng)價(jià)工作，這一點(diǎn)往往容易被忽視。供應(yīng)商表現(xiàn)評(píng)價(jià)是對(duì)資格評(píng)審結(jié)果的直接驗(yàn)證，可以真正了解供應(yīng)商是否具有相應(yīng)的能力以及實(shí)際的履約狀況，為以后的招標(biāo)提供依據(jù)。上述所有的工作應(yīng)建立在完善的信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，通過運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立數(shù)據(jù)管理，消除信息孤島，提高信息的公布程度。
供應(yīng)商是一個(gè)企業(yè)的寶貴資源，選擇擁有良好資質(zhì)和商業(yè)信譽(yù)的規(guī)范化的投標(biāo)單位，是確保招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)成功的前提。良好的供應(yīng)商評(píng)價(jià)體制，有利于企業(yè)建立一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和整體形象。
三、努力推進(jìn)專家評(píng)標(biāo)方法
評(píng)標(biāo)是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中十分重要的階段，評(píng)標(biāo)是否真正做到公平、公正，決定著整個(gè)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)是否公平和公正，而且關(guān)乎投標(biāo)的成敗。所以評(píng)標(biāo)委員會(huì)的組成和工作程序必須有嚴(yán)格的規(guī)定。依照《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十七條的規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)必須有技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家，且人數(shù)不得少于成員總數(shù)的三分之二。
在《招標(biāo)投標(biāo)法》公布之前，大亞灣核電站的評(píng)標(biāo)小組一般由來自采購、預(yù)算控制以及立項(xiàng)申請(qǐng)（用戶）等部門的工作人員組成。這種做法忽略了專家，特別是技術(shù)方面專家對(duì)評(píng)標(biāo)所起到的關(guān)鍵作用。供應(yīng)商通過技術(shù)咨詢對(duì)項(xiàng)目的提前介入，不可避免地使用戶具有了某種程度上的傾向性，此外從用戶的角度往往希望技術(shù)先進(jìn)一些，指標(biāo)高一些，這在主觀上也造成對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果的不公。因此缺乏技術(shù)專家參與評(píng)標(biāo)委員會(huì)往往使技術(shù)上倒向一邊，并導(dǎo)致評(píng)標(biāo)委員會(huì)中商務(wù)與技術(shù)兩方面的對(duì)立。在實(shí)際操作過程中就發(fā)生過這樣的現(xiàn)象，為了追求過分的先進(jìn)姓，用戶以技術(shù)方面的理由堅(jiān)持要最高價(jià)者中標(biāo)，造成評(píng)委會(huì)無法正常地繼續(xù)工作。如今通過在項(xiàng)目采購的不同階段分別成立采購小組和評(píng)標(biāo)委員會(huì)的方式，將采購活動(dòng)與評(píng)標(biāo)工作分離開來。用戶部門主要參與采購小組的工作，可以參加詢標(biāo)，可以與評(píng)委討論，但評(píng)標(biāo)意見由評(píng)標(biāo)委員會(huì)獨(dú)立給出。采購小組如對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果持不同意見，可以通過向公司高一級(jí)授權(quán)人反映。但不得無理由地拒絕。這樣既滿足了用戶的正當(dāng)要求，又不違反法律，同時(shí)還避免了招標(biāo)活動(dòng)中可能引發(fā)的“敗德行為”。
由于專家評(píng)委在評(píng)委會(huì)中所占比例最重，所以選好專家評(píng)委是評(píng)委會(huì)組成的重要環(huán)節(jié)。目前招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)集中在政府采購和國家投資的基本建設(shè)項(xiàng)目上，因此法規(guī)對(duì)專家評(píng)委資格的規(guī)定也主要針對(duì)上述兩類招標(biāo)活動(dòng)。對(duì)于一般的企業(yè)來說，因其招標(biāo)活動(dòng)的行業(yè)特色強(qiáng)，專業(yè)要求高，以及從成本的角度考慮而不可能建立較大范圍的專家?guī)�，故而在企業(yè)生產(chǎn)采購的實(shí)際操作過程中，如何推行專家評(píng)標(biāo)法成為企業(yè)采購部門所面臨的課題。目前我國核電事業(yè)尚處于起步階段，核電服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)育還不完全，因此大亞灣核電站在招標(biāo)投標(biāo)的實(shí)際工作中也遇到了這樣的問題。實(shí)踐中目前主要采用兩種辦法，一是與清華大學(xué)等著名高等院校簽署協(xié)議，通過大合同方式推薦專業(yè)技術(shù)人員參與大型項(xiàng)目的招標(biāo)工作。由于位居學(xué)術(shù)研究前沿，加之學(xué)校與社會(huì)接觸較少，這些人員在確保評(píng)標(biāo)的客觀公正上起到了重要作用。二是打破部門限制，最大范圍地利用企業(yè)內(nèi)部現(xiàn)有人才資源。例如計(jì)算機(jī)方面的項(xiàng)目，除了計(jì)算機(jī)管理部門參與評(píng)標(biāo)外，還可以邀請(qǐng)儀表控制部門的資深專業(yè)人員參加評(píng)委會(huì)，最大程度上確保評(píng)委會(huì)的廣泛性和客觀公正性。
招標(biāo)投標(biāo)在我國起步雖晚，但發(fā)展很快。隨著改革開放的不斷深入，商品經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，招標(biāo)投標(biāo)的普及面也在不斷擴(kuò)大。當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)體制改革已進(jìn)入攻艱階段。因此《招標(biāo)投標(biāo)法》的出臺(tái)實(shí)施，既是對(duì)二十年來招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐活動(dòng)的總結(jié)，更是我國社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的重要的里程碑。它必將為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的進(jìn)一步規(guī)范和健康發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律武器。
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