《科學技術進步法》亟待修改

袁國順 袁曉苗 李偉

《科學技術進步法》自1993年10月1日施行以來，我國科技工作發(fā)生了一系列載入史冊的大事件，其中有關科技工作的大政方針迫切需要從法律角度予以確認；科技工作的成功經(jīng)驗，亟待上升為法律予以普遍施行。任何法律都有個經(jīng)過實踐檢驗而完善發(fā)展的過程，包括憲法在內(nèi)的法律幾經(jīng)修改就是明證�？萍挤�律作為一個新的法學體系，尤其在建設有中國特色的科技法律體系方面，更需要不斷探索；《科學技術進步法》作為科技法律的“基本法”，對其他科技立法具有指導意義；適時修改完善可起到提綱挈領之功效；況且《科學技術進步法》已施行8年，對其修改的過程，也是個宣傳、動員、組織社會各界進一步重視科技工作的過程。本文試圖就《科學技術進步法》的修改問題談點看法：
一、對科技認識的深化亟待用法律予以確認
1995年5月，黨中央國務院決定實施科教興國戰(zhàn)略。這是中央根據(jù)科技革命迅猛發(fā)展，知識經(jīng)濟初見端倪……而作出的重大決策。它不是一時的權宜之計，而是帶有根本性和長期性的大戰(zhàn)略；它不僅僅是指導科技部門的行為 準則，而是指導全國科技工作的行動綱領。科教興國實施幾年來的顯著成效也說明，這一決策英明正確。因此，迫切需要把科教興國的戰(zhàn)略以法律形式確認，通過法律保障使其成為調(diào)整全社會科技關系的帶有強制性的行為規(guī)范。
黨的15屆5中全會在關于“十五”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的建議中把“以改革開放和科技進步為動力”作為指導方針之一，隨后由國務院提出計劃綱要草案，經(jīng)全國人大批準，正式寫進“十五”計劃。
把科技進步和改革開放并列作為兩大動力，擺在和改革開放同等重要的位置，這是黨和國家對科技進步認識的深化和發(fā)展，科技進步和改革開放一樣，都是強國之路，這一重要命題，需要上升為國家意志的法律，用以規(guī)范各級領導和廣大人民的行為。
二、《科學技術進步》的調(diào)整對象亟待修改
一是《科學技術進步法》要把相關的國家行政組織納入調(diào)整范圍。社會主義的根本任務是發(fā)展生產(chǎn)力，在科學技術已成為經(jīng)濟和社會發(fā)展的決定性因素的情況下，經(jīng)濟建設必須轉移到依靠科技進步和提高勞動者素質(zhì)的軌道上來，而《憲法》和《組織法》又賦于了各級政府經(jīng)濟管理和科技管理的職責，因此科教興國是各級政府的最大任務，各級黨政第一把手都要親自抓第一生產(chǎn)力。適應這一要求，《科學技術進步法》必須把各級政府及其職能部門應當承擔的科技方面的權利和義務明確下來。
國家行政組織是我國科技行政主體的主要承擔者，但這一特點并不妨礙它們在一定條件下成為相對人。也就是說某一級政府，政府有關科技、財政、稅務、工商、人事等部門在科技行政法律關系中處于被管理地位時，它便成為行政相對人�，F(xiàn)行的《科學技術進步法》僅僅對科技管理部門的法律責任予以明確，而沒有把其它國家行政組織中涉及科技行政法律關系的相對人的權利義務明確下來，亦沒有明確相應的法律責任。
二是《科學技術進步法》要把國有企業(yè)及科技計劃的受益人納入調(diào)整范圍。
中國特色的社會主義的科技法律要考慮公有制為主體這一中國國情。負有國有資產(chǎn)保值增值責任的國有企業(yè)必須承擔相應的科技方面的權利和義務；尤其是負有國家安全（經(jīng)濟安全、國防安全等）責任的國有企業(yè)更需要明確其在科技方面的權利和義務，并規(guī)定其應承擔的法律責任。
權利和義務是對等的，享受稅收優(yōu)惠政策的高新技術企業(yè)要承擔相應的法律責任；獲得科技計劃支持的企業(yè)也必須承擔相應的法律責任。
三、豐富的科技實踐為科學技術進步的修改奠定了基礎
資金、人才和環(huán)境是制約科技進步的突出障礙，而《科學技術進步法》恰恰在這些最緊要的問題上過于籠統(tǒng)原則。例如，對政府科技經(jīng)費的投入只提到“國家”“國家財政”，而沒有對地方“各級人民政府”和“各級財政”提要求；且只講“逐步提高”投入水平，而沒有定量要求；只有科學技術經(jīng)費增長的相對數(shù)要求；而沒有經(jīng)費基數(shù)和絕對數(shù)增長要求。至于“不作為的法律責任”就更談不上了。針對地方科技投入不足問題，各級科技部門從1995年開始，通過創(chuàng)建科技興市、科教興市先進城市，采取倡導鼓勵的辦法，促進了地方科技經(jīng)費的落實；從1998年開始，各地通過實行黨政科技目標考核責任制的形式，督促科技經(jīng)費的落實，收到了較好的效果。這些行之有效的辦法需要總結完善成為法律條款，加之，政府科技投入不到位的地方仍不少，的確需要以國家法律形式，從定量要求上予以規(guī)范，使其具有普遍的約束力和特殊的強制力。在解決科技創(chuàng)新的資金方面，政府除加大財政投入作為引導外，采取稅收優(yōu)惠政策為扶持手段，雖然目前出臺了不少這方面的政策，但由于《科學技術進步法》中沒有關于有關部門不執(zhí)行這些政策的制裁辦法，致使這些政策落實的難度大，不少企業(yè)只能望梅止渴。
為鼓勵高新技術發(fā)展，創(chuàng)造科技創(chuàng)新的軟硬環(huán)境，全國相繼成立了53個國家級高新技術開發(fā)區(qū)，各地紛紛創(chuàng)建科技園區(qū)，落實人才政策和稅收優(yōu)惠政策，提供便捷服務，打造優(yōu)良的基礎設施，某些地區(qū)如北京市還出臺了有關條例。這些成功經(jīng)驗都需要在《科學技術進步法》中予以肯定，通過法律規(guī)范予以推行。
近幾年來，涌現(xiàn)了一大批重視人才，重視研發(fā)投入，加大自主知識產(chǎn)權開發(fā)的優(yōu)秀企業(yè)，為《科學技術進步法》規(guī)范企業(yè)科技行為提供了大量生動實例�？偨Y這方面的經(jīng)驗，在引導企業(yè)加大投入的同時，必須發(fā)揮法律具有強制性的特點，對國有企業(yè)、高新技術企業(yè)的研發(fā)投入提出明確而具體的要求。
此外，走出科技立法的誤區(qū)，加大科技執(zhí)法檢查的力度，也是修改的重要內(nèi)容。從某種意義上講，沒有執(zhí)法檢查監(jiān)督，就發(fā)揮不了法的作用；而僅有檢查，沒有制裁處罰，就沒有體現(xiàn)出法的權威和震攝力。因此，《科學技術進步法》應當在規(guī)范法律后果方面，對科技工作的不作為行為制定懲罰性的法律條款。
四、其他立法不能替代《科學技術進步法》的修改
以上筆者從三個方面說明《科學技術進步法》在內(nèi)容上修改的必要性。而涉及法律的修改，要按照《立法法》規(guī)定的程序才行。能否采取法律解釋或行政法規(guī)的立法途徑來解決呢？
法律解釋只涉及“法律的規(guī)定需要進一步明確具體含義的”、“法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的”。顯然法律解釋不能解決筆者所提出的三個問題。
采取國務院制定行政法規(guī)的辦法也不能代替《科學技術進步法》的修改。首先，兩者立法層次不一樣，《科學技術進步法》作為科技法律的基本法，對科技法律體系建設具有指導作用，是其他科技法律的上位法；如果其在有關重大行為準則和行為規(guī)范上不明確，勢必影響下位法的制定。其次，科技法律關系涉及方方面面尤其是和其他部門法、經(jīng)濟法的銜接問題；唯有作為科技“基本法”的《科學技術進步法》在解決了這些問題之后，科學技術的一系列專門法才能較好地解決可操作性問題。第三，《科學技術進步法》的修改滯后已對科技發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響�？萍挤ǖ那罢靶浴㈩A測性要求必須立即著手《科學技術進步法》的修改問題。

作者單位 （地址） 郵編 電話
袁國順 湖北省襄樊市科委 441021 0710-3511223
袁曉苗 湖北省襄樊市醫(yī)療保險處 441021 0710-3536799
李偉 湖北省襄樊市高新技術開發(fā)區(qū)管委會 441000 0710-3536533

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