行政案件受理范圍探索

行政訴訟受案范圍，是指人民法院對哪些行政訴訟案件具有審判管轄權(quán)，受案范圍是行政訴訟中至關(guān)重要的組成部分，它不僅關(guān)系到當(dāng)事人提起訴訟的權(quán)利范圍，而且也關(guān)系到人民法院司法審查的范圍，行政訴訟法從1989年4月4日頒布至今已達(dá)14年之久，十四年來，我國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活發(fā)生了巨大的變化，尤其是社會主義民主不斷擴(kuò)大，社會主義法制日益加強(qiáng)，隨著中國加入WTO以后，政府直接管理經(jīng)濟(jì)、干預(yù)具體經(jīng)濟(jì)活動的范圍和程序都將大大降低。所以，對行政案件的受理范圍的探索是迫在眉睫的，是十分必要的。
一、現(xiàn)行的行政案件受理范圍制度
行政訴訟法第十一條規(guī)定，人民法院受理公民、法人和其他組織對下列行政行為不服提起的訴訟：1、對行政處罰不服的；2、對行政強(qiáng)制措施不服的；3、認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的；4、認(rèn)為自己符合法定條件申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的；5、申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或不予答復(fù)的；6、認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金金的；7、認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的；8、認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的。
行政訴訟法除明確規(guī)定了屬于法院受理審判的各種行政案件之外，還專門規(guī)定了不予受理的事項(xiàng)，該法第十二條規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項(xiàng)提起的訴訟：1、國防、外交等國家行為；2、行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；3、行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定；4、法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為。從而使人民法院對行政機(jī)關(guān)行政行為進(jìn)行監(jiān)督的范圍更加明確。
2000年3月施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題意見的解釋《》（以下簡稱解釋）對行政訴訟受案范圍作了進(jìn)一步的規(guī)定，其主要內(nèi)容包括：其一，對行政訴訟受案范圍作出根據(jù)性規(guī)定�！督忉尅返谝粭l規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。其二，對不屬于受案范圍的行政行為作出排除性的規(guī)定，《解釋》第1條第二款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（一）行政訴訟法第十二條規(guī)定的行為；（二）公安、國家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為；（三）調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；（四）不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為；（五）駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為；（六）對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”。其三，對行政訴訟法有關(guān)排除性規(guī)定的含義作出具體解釋，為了使人民法院和審判人員能夠?qū)π姓�訴訟法第12條有關(guān)排除性規(guī)定有一個準(zhǔn)確的理解，并予以正確執(zhí)行，《解釋》第二條至第五條對之作了具體解釋。但是，《解釋》并未將抽象行政行為明確地引入行政訴訟的受案范圍。因此，抽象行政行為在審判實(shí)踐中仍不具有可訴性。
二、行政復(fù)議法的受案范圍對行政訴訟法受案范圍的積極意義影響
行政復(fù)議法于1999年4月29日頒布實(shí)施，該法第6條，公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的；對行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、茺地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、征收財物、攤派費(fèi)用或者違法要求其履行其他義務(wù)的；申請行政機(jī)關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費(fèi)，行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)放的，均可以申請行政復(fù)議。更為重要的是，該法第七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對其具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：（一）國務(wù)院部門的規(guī)定；（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列規(guī)定不含國務(wù)院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。這是行政復(fù)議法中最引人注目的一條規(guī)定，它將上至國務(wù)院部門、省級人民法院，下至縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的除行政規(guī)章以外的“抽象行政行為”，也就是各類以“紅頭文件”為載體的規(guī)定，納入了行政復(fù)議的范圍，這是一個了不起的進(jìn)步，我國有些地方政府和部門亂發(fā)文件的現(xiàn)象什么嚴(yán)重，許多亂收費(fèi)、亂罰款、亂集資、亂攤派以及亂審批、亂許可、亂確權(quán)、亂發(fā)證等的“源頭”皆出于此。行政復(fù)議法允許公民、法人和其他組織在對具體行政行為申請復(fù)議的同時許可申請審查抽象行政行為，這就建立了一種由行政復(fù)議管理相對人啟動對違法抽象行政行為的監(jiān)督、審查機(jī)制，這不僅有利于促進(jìn)政府依法行政，及時糾正錯誤，普遍而有效地保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，而且有利于人民群眾對政府進(jìn)行廣泛而有力的監(jiān)督，從而加快和推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的歷史進(jìn)程。
行政訴訟是與行政復(fù)議對應(yīng)的一項(xiàng)法律制度，因?yàn)榘凑瘴覈�有關(guān)法律規(guī)定，公民、法人或其他組織對具體行政行為不服，既可以先申請上級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，再向人民法院起訴，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。按照行政復(fù)議法的規(guī)定，如果公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的有關(guān)規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，就可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。而按照現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，如果公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服向人民法院起訴的或者直接向人民法院提起行政訴訟的，則無權(quán)向人民法院提出對違法規(guī)定的審查申請，當(dāng)事人在行政復(fù)議和行政訴訟中的程序權(quán)利不同，換言之，當(dāng)事人在行政復(fù)議中享有某一程序權(quán)利，而在相對應(yīng)的行政訴訟中不享有這一程序權(quán)利。這是立法不平等，程序不公正的突出表現(xiàn)。根據(jù)程序公正的原則，這種做法應(yīng)當(dāng)改變；同時，對行政權(quán)的制約，既需要行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，更需要行政系統(tǒng)之外的外部監(jiān)督。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參照行政復(fù)議法的規(guī)定，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。特別是將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍，以加強(qiáng)司法權(quán)對行政權(quán)的有效監(jiān)督。
三、對抽象行政行為納入行政案件受理范圍后的具體措施
1、行政相對人必須對具體行政行為不服提起訴訟時才能對政府或其工作部門的某些規(guī)定提出審查申請。這是因?yàn)槌橄笮姓�行為并不直接對相對人發(fā)生法律效力，也就不可能直接侵害相對人的合法權(quán)益。它只適用于具體行政為成為行政機(jī)關(guān)作出某一具體行政行為的依據(jù)時，才會侵害相對人的合法權(quán)益。因此，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政相對人在對具體行政行為不服而提起訴訟時，才能一并向人民法院提出對規(guī)定的審查申請，在現(xiàn)時條件下，不宜規(guī)定得太超前，以免干擾行政機(jī)關(guān)主動行使職權(quán)，影響行政工作效率。
2、應(yīng)將行政機(jī)關(guān)所有的抽象行政行為都納入司法審查的范圍。這既是依法治國，建設(shè)社會主義法制國家的需要，也是司法權(quán)制約行政權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以權(quán)力制約，防止政府腐敗的需要。在我國，由于實(shí)行人民代表大會這一根本政治制度和“一府兩院”的體制，各級人民法院和人民政府地位平等，互不隸屬，因而司法權(quán)制約行政權(quán)也是完全可能的。但考慮到我國的實(shí)際情況，在將抽象行政行為納入司法審查的范圍時，應(yīng)只賦予最高人民法院及省、自治區(qū)、

直轄市高級人民法院以司法審查權(quán)。具體做法是：對國務(wù)院各部門、省級人民政府及其工作部門的抽象行政行為，人民法院在行政訴訟中應(yīng)層報最高人民法院審查，并出作裁定；對地（市）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或其工作部門的抽象行政行為，人民法院在行政訴訟中應(yīng)層報省、直轄市、自治區(qū)高級人民法院審查并作出裁定。
3、應(yīng)對最高人民法院和高級人民法院的審查期限作出規(guī)定，可以參照行政復(fù)議法第二十七條作出規(guī)定，行政相對人在提起行政訴訟時一并提出對有關(guān)規(guī)范性文件的審查申請，受訴人民法院對該規(guī)定有權(quán)審查的，應(yīng)當(dāng)在一個月內(nèi)依法作出裁定，受訴人民法院對該規(guī)定無權(quán)審查的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按照法定程序報高級人民法院或最高人民法院依法審查，最高人民法院或高級人民法院應(yīng)當(dāng)在二月內(nèi)依法作出裁定。（ 納溪法院 蘭平 黃慶洪）

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