交通管理非現(xiàn)場執(zhí)法模式初探

夏旭昆

筆者在工作實(shí)踐中感覺到近幾年公安交通管理部門雖大力加強(qiáng)管理，但系統(tǒng)整體作用仍未能完全發(fā)揮出來，難以從根本上遏制交通違法行為多發(fā)的勢頭,原因之一是違法行為查處模式長期以來以交通民警現(xiàn)場查處的模式為主，在人車路矛盾日益突出、交通參與者素質(zhì)參差不齊、執(zhí)法者水平高低不同的現(xiàn)實(shí)條件下，難免力不從心。本文所探討的“非現(xiàn)場執(zhí)法模式”,就是要冀望于充分發(fā)揮交通管理系統(tǒng)性、綜合性的內(nèi)在特點(diǎn)，建立和完善交通管理執(zhí)法體系，形成開放的、整體的、系統(tǒng)的、科學(xué)的執(zhí)法格局，以期能推動交通管理工作新的飛躍。本文將對所獲得的材科進(jìn)行分析和研究，力圖真實(shí)反映“非現(xiàn)場執(zhí)法模式”的本質(zhì)和發(fā)展趨勢。使研究提出的工作思路和措施符合法律規(guī)定和實(shí)際工作需要，有輔助決策的參考性和實(shí)施的可操作性。

一、“非現(xiàn)場執(zhí)法模式”定義及分析
1997年4月深圳市公安交通管理局首先開發(fā)出“沖紅燈自動拍照儀”并使用。在深圳取得實(shí)踐成功經(jīng)驗(yàn)后，全國各地紛紛前來參觀、學(xué)習(xí)，1997年7月公安部對此專門發(fā)文《公安部交通管理局關(guān)于推廣使用交通監(jiān)控系統(tǒng)查處交通違章做法的通知》（公交管[1997]141號），在各主要城市推廣；1997年12月公安部《道路交通管理科技發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年規(guī)劃》將其列為“九五” 期間交通管理科技發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)，要求在省會城市和有條件的大、中城市建立；1998年2月公安部再次發(fā)文《公安部交通管理局關(guān)于進(jìn)一步推廣使用路口闖紅燈監(jiān)控技術(shù)通知》（公交管[1998]23號），要求省會城市和計(jì)劃單列市在98年年底全部使用這項(xiàng)技術(shù)。時至今日，全國絕大多數(shù)城市都已設(shè)立了這項(xiàng)技術(shù)。深圳在此基礎(chǔ)上還陸續(xù)開發(fā)出了逆行、超速、車輛號牌識別等多項(xiàng)技術(shù)應(yīng)用于道路交通管理，執(zhí)勤民警也逐漸使用攝像機(jī)、照相機(jī)來查處違法行為。
運(yùn)用這些技術(shù)的執(zhí)法模式民警傳統(tǒng)的查處違法行為模式相比顯然有別，因此準(zhǔn)確地與交通概括它的名稱對于開展執(zhí)法研究、后勤保障、規(guī)范管理有著重要意義。而目前全國幾乎都以其設(shè)備的功能作為名稱，稱之為“監(jiān)控設(shè)備”、“電子眼”、“電子警察”、“非現(xiàn)場執(zhí)法系統(tǒng)”等等，不一而足。筆者認(rèn)為這些名稱尚不能完全概括、描述這種新型交通管理執(zhí)法的定義，同時缺乏一定的前瞻，應(yīng)當(dāng)從其執(zhí)法的模式來歸納定義較為準(zhǔn)確。
從執(zhí)法模式來看，傳統(tǒng)的交通管理執(zhí)法模式為交通民警在道路上發(fā)現(xiàn)交通違法行為時，應(yīng)當(dāng)予以糾正，并責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正。對應(yīng)當(dāng)給予處罰的，再根據(jù)有關(guān)規(guī)定做出處罰決定（見公安部46號令《交通違章處理程序規(guī)定》第四條及《交通民警道路執(zhí)勤執(zhí)法規(guī)則》相關(guān)規(guī)定），這里首先是交通民警要在現(xiàn)場主動發(fā)現(xiàn)交通違法行為并直接與違法行為人接觸，再依程序做出處理，按此程序規(guī)定只可能從現(xiàn)場做起，否則談不上“予以糾正”，其次是整個過程必須依靠民警來完成。而新型執(zhí)法模式與傳統(tǒng)執(zhí)法模式的最大區(qū)別在于違法一旦發(fā)生即可以形成視聽資料記錄在案，行為人并不是在違法現(xiàn)場馬上得知自己已被記錄，而是在經(jīng)視聽資料經(jīng)審查無誤成為行政處罰證據(jù)后才按程序接受調(diào)查并接受處罰；此外，從證據(jù)的特點(diǎn)來看，視聽資料的突出特點(diǎn)是能形象、生動、直觀地反映案件事實(shí)，這是其他證據(jù)無可代替、比擬的，但視聽資料保存依賴于一定的載體，如果儀器設(shè)備發(fā)生故障，或者有人對視聽資料進(jìn)行拼接、剪輯或偽造，視聽資料就會出現(xiàn)失真或虛假。因此對視聽資料應(yīng)認(rèn)真審查，方可用做定案的依據(jù)。這就決定了這個審查過程不可能在違法現(xiàn)場完成。據(jù)此，可初步歸納定義為：道路交通管理非現(xiàn)場執(zhí)法模式，是指利用攝錄器材、設(shè)備等方式收集視聽資料，對道路交通違法行為實(shí)施記錄并依法處罰的一種新型執(zhí)法模式。
非現(xiàn)場執(zhí)法模式特點(diǎn)：1、取證手段多樣性，收集方式是利用科技監(jiān)控設(shè)備、攝（錄）像器材、經(jīng)查證屬實(shí)的群眾舉報資料等多種方式；2、確認(rèn)違法行為的主要證據(jù)為視聽資料，當(dāng)審查確認(rèn)后成為行政處罰證據(jù)時，按證據(jù)分類屬于物證、原始證據(jù)、直接證據(jù)、本證，具有客觀準(zhǔn)確性、便利高效性的優(yōu)點(diǎn)，能形象、生動、直觀地反映違法事實(shí)，這是其他證據(jù)所無法代替、比擬的；3、違法行為在現(xiàn)場被制作記錄成為視聽資料，經(jīng)審查成為證據(jù)后方通知當(dāng)事人接受處理。

二、“非現(xiàn)場執(zhí)法模式”的法律依據(jù)。
1989年《行政訴訟法》第三十一條第一款第（三）項(xiàng)規(guī)定視聽資料是行政訴訟證據(jù)之一；1991年《民事訴訟法》第六十三條第一款第（三）項(xiàng)規(guī)定視聽資料是民事訴訟證據(jù)之一；1997年《刑事訴訟法》第四十二條第二款第（七）項(xiàng)規(guī)定視聽資料是刑事訴訟證據(jù)之一。以上三法都有視聽資料必須查證屬實(shí)才能作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)的規(guī)定。
目前我市主要是依據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通管理處罰條例》的相關(guān)條款來進(jìn)行執(zhí)法，但尚無系統(tǒng)、完整地施行“非現(xiàn)場執(zhí)法”的法律依據(jù)，因此，非現(xiàn)場執(zhí)法模式亦要遵循法律、法規(guī)的一般規(guī)定。第一是以事實(shí)為根據(jù)，采用錄像或照片記錄違法行為，經(jīng)確認(rèn)后作為證據(jù)。第二是執(zhí)罰有據(jù)，確認(rèn)的違法行為具有應(yīng)受交通管理處罰的特征，可以依法處罰。第三是量裁適當(dāng)，被記錄的違法行為與處罰依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)一一對應(yīng)，不應(yīng)有量裁不當(dāng)?shù)那樾�。第四是程序合法，整個過程皆按《行政處罰法》和有關(guān)法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行。主要的法律依據(jù)有：
（一）法律：《行政處罰法》第五章“行政處罰的決定”、第六章“行政處罰的執(zhí)行”，《行政訴訟法》第三十一條第一款第（三）項(xiàng)；
（二）法規(guī)：《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通管理處罰條例》第四章“執(zhí)行程序與監(jiān)督”；
（三）規(guī)章：《交通違章處理程序規(guī)定》；
（四）司法解釋：《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》、《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》
（五）公安部文件：《公安部交通管理局關(guān)于推廣使用交通監(jiān)控系統(tǒng)查處交通違章做法的通知》（公交管[1997]141號）、《公安部交通管理局關(guān)于進(jìn)一步推廣使用路口闖紅燈監(jiān)控技術(shù)通知》（公交管[1998]23號）。

三、“非現(xiàn)場執(zhí)法模式”的作用。
（一）依法從嚴(yán)管理交通的功效。
搞好道路交通管理，保障道路安全暢通，很重要的一條就是嚴(yán)格執(zhí)法，而且要把“從嚴(yán)管理”貫徹始終。在交通執(zhí)法上始終存在著一個執(zhí)法怪圈，就是時緊時松，交通秩序一亂，社會上就指責(zé)交通民警不管，不執(zhí)法，上級機(jī)關(guān)也要求交通管理機(jī)關(guān)開展秩序整頓，嚴(yán)格執(zhí)法。而交通民警執(zhí)法一嚴(yán)，對違法行為見了就糾，見了就罰，社會上就又指責(zé)交通民警濫扣濫罰。有的被查處后干擾民警正常執(zhí)法。民警中出現(xiàn)了畏難情緒，執(zhí)法就又松了。執(zhí)法松了，違法又多了，秩序又亂了。循環(huán)往復(fù)，形成了這種局面。最直接的后果是造成交通法規(guī)失去了嚴(yán)肅性，而非現(xiàn)場執(zhí)法可以在一定程度上扭轉(zhuǎn)這種局面，由于非現(xiàn)場執(zhí)法在查處違法的時候并不和違法當(dāng)事人直接接觸，一旦當(dāng)事人違法即被記錄，事后給予處罰，同時處罰程序的設(shè)計(jì)和計(jì)算機(jī)保存的證據(jù)保證了處罰的公正性、準(zhǔn)確性、公開性，因此可以避免主觀原因造成的執(zhí)法不準(zhǔn)確、隨意性大，客觀原因造成的管控不力的毛病，徹底改變傳統(tǒng)的機(jī)動車年檢與秩序、事故管理脫節(jié)的弊端，從而達(dá)到嚴(yán)格執(zhí)法，從嚴(yán)管理交通的作用。
（二）提高交通管理的科技應(yīng)用水平的功效。
提高科技的應(yīng)用水平，是解決交通暢通的重要環(huán)節(jié)。深圳道路交通管理的科技建設(shè)有了很大的發(fā)

展�？萍妓�平提高了，關(guān)鍵看怎么在實(shí)際當(dāng)中應(yīng)用和發(fā)揮作用�？萍既绻�不為實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用服務(wù)，未免變?yōu)榧埳险劚�和空中樓閣。因此在現(xiàn)有的道路情況下，不但要加大交通管理的科技含量，科學(xué)地規(guī)劃交通，科學(xué)地組織交通，而且還要科學(xué)地管理交通。非現(xiàn)場執(zhí)法中的信息采集主要是運(yùn)用科技設(shè)備，運(yùn)行平臺是計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，其查處種類多少和范圍大小將主要取決于交通管理科技應(yīng)用水平的發(fā)展。從這個角度來看，非現(xiàn)場執(zhí)法能夠提高交通管理的科技應(yīng)用水平
（三）不斷地研究調(diào)整交通管理工作方法的功效。
交通管理涉及到方方面面，有很多政策問題。不同的時期有不同的交通管理對策。根據(jù)交管工作的特點(diǎn)，我們要不斷地研究怎么樣調(diào)整工作模式，思考研究影響交通的因素，影響交通的原因，影響交通的環(huán)節(jié)，研究解決問題的措施，使措施更貼近實(shí)際，更具有針對性，我市的非現(xiàn)場執(zhí)法模式從單一“沖紅燈自動拍照”到“逆行、超速拍照”再到“機(jī)動車號牌識別系統(tǒng)”的不斷發(fā)展就說明了這個道理，可以預(yù)期，非現(xiàn)場執(zhí)法的技術(shù)手段將不斷推陳出新，方法也將更加符合實(shí)際工作的需要。
（四）增強(qiáng)群眾的交通安全法制意識的功效。
城市交通的參與者是人，人直接影響交通管理，交通管理是以人為基礎(chǔ)的，非現(xiàn)場執(zhí)法的存在可以達(dá)到調(diào)動人的主觀能動性的目的。根據(jù)交通心理學(xué)的觀點(diǎn)，在交通管理中，由于非現(xiàn)場執(zhí)法無所不在，無時不在，違法就受到處罰，使每名駕駛員都能感到一種無形的壓力，迫使其在看不到警察的時候也能對自己的駕駛行為進(jìn)行約束，讓交通參與者不得不守法，久而久之，逐步提高了自覺守法的意識，變被動的“遵從”為自覺主動地“遵守”；同時，由于群眾的舉報成功與否也要取決于群眾自身對于交通規(guī)則的熟悉程度，可以帶動全社會交通參與者都來關(guān)心和遵守交通法規(guī)。這樣雙管齊下，能形成良好的交通氛圍，起到強(qiáng)制性地增強(qiáng)交通參與者遵守交通法規(guī)的自覺性和交通安全法制意識的功效。
（五）保護(hù)民警合法執(zhí)法權(quán)益的功效。
這一舉措，最直接地優(yōu)點(diǎn)就是減少了執(zhí)勤民警與違法行為人的直接接觸。同時在接受處罰時，由于重事實(shí)、重證據(jù)、重程序公開，當(dāng)事人對此較少爭議，容易接受處罰，避免了少數(shù)違法人在直接面對路面執(zhí)勤民警時容易產(chǎn)生的對抗心理，從而能夠保護(hù)民警合法執(zhí)法權(quán)益。
（六）提高交通管理工作效率的功效。
首先是進(jìn)一步擴(kuò)大了交通管理管控范圍。通過將各種監(jiān)測設(shè)備設(shè)置在交通秩序較亂、易發(fā)生交通事故的點(diǎn)段，相當(dāng)于24小時全天候有警力值守，對保障交通秩序良好，預(yù)防和避免交通事故起到了極為重要的作用，交通管理的時空范圍進(jìn)一步得到擴(kuò)展；其次是實(shí)施非現(xiàn)場執(zhí)法由于采用科技手段和接受群眾舉報，在查獲違法行為方式上絕大多數(shù)不需要路面執(zhí)勤民警，即使需要也僅是操作設(shè)備，這樣既減輕了巡邏民警的工作量和勞動強(qiáng)度，同時又節(jié)省了大量的人力資源，使推進(jìn)勤務(wù)改革成為可能，也將激發(fā)民警的工作積極性和參與管理的主動性，積極獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，主動查找存在的不足，提出改進(jìn)的方法和整頓的措施，并從中發(fā)現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)，從而更大地挖掘其工作潛力，使整頓措施更具有針對性和可操作性。
（七）推行警務(wù)公開“陽光作業(yè)”的功效
由于實(shí)現(xiàn)了對違法行為的“查”與“處”的分離，增強(qiáng) “透明度”，堅(jiān)持“重事實(shí)、重依據(jù)”的原則，實(shí)現(xiàn)了違法處罰“陽光作業(yè)”，也加大了執(zhí)法的力度。由設(shè)備或者舉報人對違法行為進(jìn)行記錄后，只有證據(jù)確鑿、事實(shí)清楚的才處罰，當(dāng)事人有異議的可以現(xiàn)時觀看證據(jù)進(jìn)行確認(rèn)后再進(jìn)行處罰，從而減少了爭議。

四、“非現(xiàn)場執(zhí)法模式”在我市的運(yùn)用及評價
1997年，我局開始利用監(jiān)控系統(tǒng)查處路口、路段“沖紅燈”的交通違法行為，發(fā)現(xiàn)一起，糾正一起，并通過各種新聞媒介進(jìn)行曝光，有效地遏制了交通違法行為，交通秩序明顯好轉(zhuǎn)，道路通行能力有所提高，受到了社會各界的好評。1999年，我局各大隊(duì)也相繼與局信息中心聯(lián)網(wǎng)。2000年，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通管理處罰條例》進(jìn)行了修改。為全面實(shí)施非現(xiàn)場執(zhí)法創(chuàng)造了條件，提供了法律保障，使本市交通管理開始步入數(shù)字化執(zhí)法的時代，大批先進(jìn)的違法行為監(jiān)控設(shè)備也投入運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了對闖紅燈、超速等機(jī)動車違法行為進(jìn)行24小時實(shí)時動態(tài)采集和監(jiān)控。截止2002年6月底，全市交通監(jiān)控鏡頭達(dá)到163個，覆蓋了市區(qū)各主要路段，交通違法監(jiān)測儀達(dá)到547處，已安裝監(jiān)測儀的路口已基本涵蓋市區(qū)燈控路口，用于違章信息錄入處理的計(jì)算機(jī)近80臺，個別也大隊(duì)配備了數(shù)碼相機(jī)和攝像機(jī)用于執(zhí)法。近幾年非現(xiàn)場執(zhí)法的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)見下表：


表1 查獲交通違法行為數(shù)統(tǒng)計(jì)表 單位：宗
全局查獲總數(shù) 監(jiān)控中心查獲數(shù)及百分比 其他部門查獲總數(shù)及百分比
1999年 681784 219008（32%） 462776（68%）
2000年 915369 290000（32%） 625369（68%）
2001年 855759 291861（34%） 563898（66%）
2002年（1-6月） 449500 195672（44%） 253828（56%）

從上表可得知，我局通過非現(xiàn)場模式利用監(jiān)控設(shè)備查獲、處罰的交通違法行為數(shù)量呈逐年上升的趨勢，這與我局加大技術(shù)投入、拓寬非現(xiàn)場執(zhí)法管控范圍有直接的關(guān)系；

表2 交通違法行為處罰數(shù)統(tǒng)計(jì)表 單位：宗
全局處罰總數(shù) 監(jiān)控中心處罰數(shù)及百分比 其他部門處罰總數(shù)及百分比
1999年 598819 166446（28%） 432433（72%）
2000年 829511 220395（27%） 609116（73%）
2001年 773831 227150（29%） 546681（71%）
2002年（1-6月） 383460 140871（37%） 242589（63%）

從上表可知，與傳統(tǒng)執(zhí)法模式相比也占了全局執(zhí)罰總數(shù)的相當(dāng)大部分，平均在35%左右，考慮到目前全局大約有10名民警用監(jiān)控設(shè)備在非現(xiàn)場執(zhí)法，而有近900名路面民警執(zhí)勤，這個比率相當(dāng)不易，從工作效率充分說明了其發(fā)展前景；

表3 交通違法行為收取罰金數(shù)統(tǒng)計(jì)表 單位：人民幣元
全局收取罰金總數(shù) 監(jiān)控中心收取罰金及百分比 其他部門收取罰金總數(shù)及百分比
1999年 108983186 35907697（33%） 73075487（67%）
2000年 119176163 47697227（40%） 71478936（60%）
2001年 176927194 79033917（45%） 97893277（55%）
2002年（1-6月） 95210068 54984999（58%） 40225069（42%）

從上表可得知，從收取罰金來看，非現(xiàn)場執(zhí)法收取的數(shù)額逐漸占了重要比例，因?yàn)榱P款額度與違法程度、危害性呈正比，所以也可以得出非現(xiàn)場執(zhí)法處罰的皆為較嚴(yán)重的違法行為的結(jié)論，說明查處的力度較嚴(yán)；

表4 不服非現(xiàn)場執(zhí)法處罰行政復(fù)議、訴訟統(tǒng)計(jì)表 單位：宗
行政復(fù)議案件 行政訴訟案件
1999年 無 無
2000年 無 無
2001年 2 無
2002年（1-6月） 6 1（已撤訴）

從上表可

得知，不服非現(xiàn)場模式執(zhí)罰而提起行政復(fù)議、訴訟的案件相對于查處總數(shù)來說是非常少的，說明爭議較少。

五、“非現(xiàn)場執(zhí)法模式”運(yùn)用中存在的問題
毋庸置疑，由于這項(xiàng)機(jī)制目前尚處于起步和探索階段，程序、實(shí)體乃至操作上還存在一定的漏洞。
（一）法律依據(jù)較少是不爭的現(xiàn)實(shí)。具體表現(xiàn)為無規(guī)定或缺少前瞻。如確認(rèn)違法當(dāng)事人和車主的問題，由于非現(xiàn)場執(zhí)法取證所得只能確認(rèn)車輛違法的事實(shí)，具體駕駛員不詳，對此《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通管理處罰條例》第三十一條第一款規(guī)定：車輛被監(jiān)控設(shè)備或者交通警察記錄有交通違法行為的，應(yīng)當(dāng)依法處罰駕駛員，無法確認(rèn)駕駛員或者駕駛員逾期不接受處理的，可以依據(jù)本條例相關(guān)條款對車主實(shí)施罰款處罰。此規(guī)定是2000年條例修改時新增的內(nèi)容 ，《中華人民共和國道路交通安全法》（草案）第七十五條也有類似內(nèi)容。但在實(shí)際操作中，前來接受處理的當(dāng)事人即使是違法時的駕駛員也會矢口否認(rèn)，只承認(rèn)自己是車主，從而使相應(yīng)吊證的處罰和一系列管理措施（如扣分、復(fù)考）無從執(zhí)行。另一方面是非現(xiàn)場執(zhí)法模式中群眾舉報查實(shí)的交通違法行為，同樣無法確認(rèn)駕駛員時便無法操作，因?yàn)榧词故擒囍髑皝硪膊荒芤罁?jù)此條款進(jìn)行罰款處罰。
（二）從目前反饋的信息來看，由于車輛的轉(zhuǎn)讓、買賣、抵押等行為將造成車輛登記車主的變化，但往往許多車輛并未辦理“過戶”和“轉(zhuǎn)籍”手續(xù)，處罰的決定和執(zhí)行存在一定困難。
（三）在違法車輛信息的錄入和處罰這兩個關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，尚不能離開人工操作，這樣工作量較大，效率也有待提高。相信隨著軟件的開發(fā)成功和在實(shí)際操作中的不斷完善，操作起來將更加方便和快捷。
（四）運(yùn)作機(jī)制有待理順�！渡钲诮�(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通管理處罰條例》第三十七條已規(guī)定了公民舉報交通違法行為的獎勵制度，但由于種種原因尚未實(shí)施，因此有必要建立起配套的規(guī)章制度，以發(fā)揮非現(xiàn)場執(zhí)法的作用。

六、完善“非現(xiàn)場執(zhí)法模式”的思考
（一）、立法保障
針對較為單薄、散亂的現(xiàn)狀，加強(qiáng)交通法制建設(shè)。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，健全法制，嚴(yán)格執(zhí)法，是許多國家和地區(qū)成功管理交通，保障安全的共同經(jīng)驗(yàn)之一。當(dāng)前要進(jìn)一步完善有關(guān)道路交通管理法規(guī)，尤其要重視按照立法程序，把非現(xiàn)場執(zhí)法的規(guī)劃、建設(shè)和管理三者同步納入法制軌道，主要工作是做好修改《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通管理處罰條例》的準(zhǔn)備工作�！吨腥A人民共和國道路交通安全法》現(xiàn)已在全國人大常委會審議之中，有望今年出臺，與之配套的國務(wù)院實(shí)施辦法將與《道路交通安全法》同步實(shí)施�！兜缆方煌ò踩�法》的出臺，對道路交通管理工作將產(chǎn)生重大影響，因此我們必須提早動手，通過人大、媒體呼吁《道路交通法》做相關(guān)規(guī)定，并按程序提請市人大在《道路交通安全法》出臺之后，盡快修訂《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通管理處罰條例》，完善程序。使非現(xiàn)場執(zhí)法工作真正做到有科學(xué)，完備的法規(guī)可依，在完善立法的同時要強(qiáng)化執(zhí)法，堅(jiān)決杜絕隨意執(zhí)法以及在執(zhí)法活動中受利益驅(qū)動等不良現(xiàn)象。用法制的手段來促進(jìn)管理者和被管理者行為規(guī)范化，從而促使全社會的交通法制意識產(chǎn)生的變化。
（二）、執(zhí)法模式的確立
1、視聽資料的采集方式
確立三種方式：監(jiān)控設(shè)備（包括監(jiān)測和監(jiān)控設(shè)備）、民警執(zhí)法和群眾舉報。 一是利用監(jiān)測設(shè)備。監(jiān)測采用視頻檢測、視頻抓拍，主要用于監(jiān)測機(jī)動車遇停止信號通過路口的違法行為以及機(jī)動車超速、走單行線、公交車道、緊急停車帶以及不按規(guī)定進(jìn)出環(huán)路進(jìn)出口等行為。二是利用電視監(jiān)控系統(tǒng)。我局分別在局指揮調(diào)度中心及各交通大隊(duì)分指揮中心裝備電視監(jiān)控系統(tǒng)，運(yùn)用電視監(jiān)控鏡頭對道路上禁行車輛進(jìn)入管制區(qū)域、在高速公路、快速路上亂停車等違章行為進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，并對違章信息進(jìn)行錄相。 三是值勤民警利用攝像機(jī)、數(shù)碼相機(jī)人工采集信息。配備攝像機(jī)、數(shù)碼相機(jī)等專用設(shè)備，供民警在值勤過程中，對道路上不宜直接糾正處罰的交通違法行為，如違法停車等進(jìn)行現(xiàn)場攝錄或拍照并粘貼《交通違法行為處理通知單》的方式人工采集信息。四是廣泛發(fā)動群眾拿攝像機(jī)、相機(jī)檢舉違法行為，出臺獎勵措施，對舉報屬實(shí)的予以采納，確認(rèn)為處罰的證據(jù)，并按一定額度給予舉報獎勵。
2、信息的發(fā)布方式
非現(xiàn)場執(zhí)法查處交通違法行為的特點(diǎn)是違法人一般不知道自己的違法行為已經(jīng)被公安交通管理機(jī)關(guān)所查獲，為保證違法人及時主動接受處理，必須將錄入的信息以多種方式公諸社會，方便駕駛員查詢。
一是上網(wǎng)發(fā)布。在互聯(lián)網(wǎng)開辦的公安交通管理網(wǎng)站（域名為www.stc.gov.cn）上設(shè)置了交通違法行為查詢欄目，內(nèi)容包括全市駕駛員、機(jī)動車的違法信息。通過與我局綜合信息系統(tǒng)的接口，每天定時更新。群眾查詢時只需輸入駕駛證檔案編號、對應(yīng)的駕駛員姓名或者車牌號及車屬單位，即可獲得本人或車輛違法情況的詳細(xì)信息，包括違法行為的時間、地點(diǎn)、計(jì)分、總積分、是否已接受處理、到哪里處理等。
二是電子幕墻、電子顯示觸摸屏發(fā)布。局各辦公場所對外窗口設(shè)置與局綜合信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的電子幕墻、電子顯示觸摸屏方便群眾查詢，無法上網(wǎng)的駕駛員或車主通過觸摸屏相關(guān)的頁面，只要輸入自己的駕駛證檔案編號或車牌號，即可立即查到自己有無交通違法行為情況的詳細(xì)信息。
三是新聞媒體發(fā)布。通過報紙、電視、廣播等新聞媒體，每天公布一批違法車輛牌號，同時提醒駕駛員及時查詢自己是否有交通違法行為尚未接受處理。
四是提供聲訊查詢。我局各執(zhí)法單位的電話均應(yīng)向社會公布，群眾無法通過其他方式知道自己是否違法時，可隨時撥打電話查詢，不知道電話號碼時還可撥打“122”，由我局“122”報警服務(wù)臺負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)接。同時，還可撥打“96999”電話信息臺進(jìn)行查詢。
五是在辦理駕駛員年審、機(jī)動車年度檢驗(yàn)時依法暫不予以辦理，告知其接受處理后方可恢復(fù)。
3、“非現(xiàn)場執(zhí)法模式”所確定違法行為處理的程序
主要是處理違法行為流程與法律、規(guī)章規(guī)定的程序的銜接。做到整個執(zhí)法過程事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、適用法律準(zhǔn)確、程序合法。
4、“非現(xiàn)場執(zhí)法模式” 隊(duì)伍建設(shè)
（1）規(guī)范管理制度，我局監(jiān)控中心和局、大隊(duì)違例辦應(yīng)當(dāng)由過去的單純辦理執(zhí)法手續(xù)，轉(zhuǎn)變成為信息綜合分析處理、執(zhí)法業(yè)務(wù)綜合集成、執(zhí)法手續(xù)辦理、指導(dǎo)的重要部門和窗口。
（2）增強(qiáng)非現(xiàn)場執(zhí)法隊(duì)伍的力量，一方面是逐年增配處理人員，增加經(jīng)費(fèi)投入，改善隊(duì)伍的裝備。這樣就可以精簡機(jī)關(guān)，充實(shí)基層，優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)，把節(jié)省下來的警力充實(shí)到基層實(shí)戰(zhàn)崗位，解決基層警力薄弱，管理不力的狀況。
（3）推行目標(biāo)管理考評，把觸角延伸到最基層。以非現(xiàn)場執(zhí)法模式推動勤務(wù)制度改革，將非現(xiàn)場執(zhí)法納入崗位目標(biāo)管理責(zé)任制，充分調(diào)動民警自覺運(yùn)用非現(xiàn)場執(zhí)法手段處罰違章的積極性，使非現(xiàn)場執(zhí)法逐步成為路面交通管理的主要執(zhí)法手段之一。形成由點(diǎn)（崗臺）靜態(tài)管理交通向線、面結(jié)合，動靜結(jié)合，糾處違法行為、巡邏執(zhí)法為主轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大交通管理覆蓋面，延長控制時間，消滅管理上的“薄弱點(diǎn)”、“空白點(diǎn)”。
5、“非現(xiàn)場執(zhí)法模式”設(shè)備的運(yùn)用
將監(jiān)控設(shè)備合理布局、虛實(shí)結(jié)合、靈活運(yùn)用，發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，突出熱點(diǎn)，時刻保持對違法行為的震懾作用。
6、盡快建立社會違法行為舉報制度。
交通肇事舉報已有國家規(guī)定，對于社會舉報交通違法行為獎勵在《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通管理處罰條例》第三十七條有規(guī)定，但至今尚未見

有可操作性的辦法出臺，自然也無實(shí)例。目前遼寧鞍山和河南焦作已有先例。以河南省焦作市為例，當(dāng)?shù)亟痪��?jīng)過認(rèn)真研究，決定在全市發(fā)起“拿起相機(jī)，抓拍違章”活動，出臺獎勵措施，動員全市廣大攝影愛好者參與交通管理，在業(yè)余時間拿起相機(jī)抓拍違法車輛。措施規(guī)定，對發(fā)生在城區(qū)的機(jī)動車違法現(xiàn)象，任何公民都可以“抓拍”，然后將記錄照片（或錄像帶）送交焦作交警支隊(duì)，經(jīng)過交警部門甄別，交警部門將給予照片提供者每起違法價值30元的物質(zhì)獎勵。如果一名群眾在一個月之內(nèi)抓拍二十起以上的，交警部門將獎勵抓拍者一部近萬元的照相機(jī)，據(jù)當(dāng)?shù)亟痪�部門統(tǒng)計(jì)，從2002年4月24日至5月15日20余天的時間內(nèi)，交警部門就接待了98位“業(yè)余交警”，經(jīng)過對他們提供的照片進(jìn)行鑒別，已對其中的66人進(jìn)行了獎勵。根據(jù)這些違法“證據(jù)”，焦作交警已對52起嚴(yán)重違法的“特權(quán)車”駕駛員實(shí)施了嚴(yán)厲處罰。
由此可見，我市有必要建立起社會違法行為舉報獎勵制度，建議以發(fā)布規(guī)范性文件，對舉報資料、獎勵辦法、舉報程序等予以規(guī)范，從而達(dá)到密切警民關(guān)系，聯(lián)系群眾、發(fā)動群眾打擊交通違法的目的。

七、“非現(xiàn)場執(zhí)法模式”運(yùn)用的前瞻。
科技手段在交通管理工作中的全面應(yīng)用，提高了交通管理的科技含量，豐富了交通管理的手段，增強(qiáng)了交通管理的能力和效率，有力地推動了交通管理工作體制、機(jī)制、方法的改革和管理觀念的更新。交通管理手段已經(jīng)從簡單勞動型向科學(xué)智能型發(fā)生了全方位的轉(zhuǎn)變。可以預(yù)測，隨著科技水平運(yùn)用于交通管理的增多，非現(xiàn)場執(zhí)法模式的內(nèi)容必將更加豐富。
目前已運(yùn)用于深圳邊境口岸和四川宜賓市的區(qū)域性車輛自動識別系統(tǒng)（AVIM，Automatic Vehicle Identification Management）就是個可以用來進(jìn)行非現(xiàn)場執(zhí)法的很好例子，它是ＩＴＳ的具體應(yīng)用和交通管理數(shù)字化執(zhí)法的最好切入點(diǎn)，其將每一臺合法車輛的基礎(chǔ)信息儲存在Ｔag卡中，形成“車輛信息資源平臺”，通過分布于道路網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的基站讀取、接受動態(tài)信息，與終端數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)交換，從而精確檢查車輛信息，判斷其運(yùn)行軌跡、速度、數(shù)量，可以實(shí)現(xiàn)交通控制、交通誘導(dǎo)的功能，還可以監(jiān)控出車輛是否有違法行為，進(jìn)而實(shí)施處罰，這也是典型的非現(xiàn)場執(zhí)法。
還有《車輛行駛記錄儀》（俗稱“車載黑匣子”），其國家標(biāo)準(zhǔn)的編制工作已由公安部交通管理科學(xué)技術(shù)研究所等單位正式啟動，一待出臺后也可以用于非現(xiàn)場執(zhí)法。據(jù)報道上海公交車明年年底前要全部裝上“黑匣子” ，這種“黑匣子”不僅可以記錄車速、行駛里程、時間等數(shù)據(jù)，還可以自動設(shè)定安全行駛速度，并提醒超速行駛的司機(jī)減速。另外，如果公交車發(fā)生了交通事故，技術(shù)人員還可以通過分析黑匣子記錄的數(shù)據(jù)，了解駕駛員是否有違規(guī)操作，以便查處交通事故的原因。 目前上海市已經(jīng)有5條線路將近250輛公交車撞了這種“黑匣子”，預(yù)計(jì)明年年底以前，上海市18000多輛公交車將全部加裝這種設(shè)備。

綜上所述，非現(xiàn)場執(zhí)法模式將路面秩序管理與宣傳管理、車輛管理緊密結(jié)合在一起，“動靜結(jié)合”，成為一個統(tǒng)一的整體，為交通管理落實(shí)“違法必究”提供了強(qiáng)有力的保障。 具有非常廣闊的發(fā)展前景和應(yīng)用空間，而且具有較強(qiáng)的使用和推廣價值。筆者希望此文能做引玉之磚，讓更多的人來關(guān)心和研究交通管理非現(xiàn)場執(zhí)法。

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