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縣級工商行政管理機(jī)關(guān)復(fù)議范圍問題
瑞安市工商局黃宗華在我國，行政復(fù)議是與行政訴訟相結(jié)合的行政救濟(jì)制度。它運(yùn)用行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督關(guān)系，由上級機(jī)關(guān)糾正下級機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨�，以保護(hù)相對人的合法權(quán)益。我國對行政復(fù)議的范圍、程序等方面的規(guī)定，與行政訴訟有所區(qū)別。充分發(fā)揮行政復(fù)議自身特有的優(yōu)勢，能夠有效地彌補(bǔ)行政訴訟制度在給予相對人權(quán)利救濟(jì)時的某些局限性，能夠使相對人權(quán)利得到更直接、及時、全面的保護(hù)。因此，行政復(fù)議是一項發(fā)展社會主義民主和保障人權(quán)的重要法律制度。1999年4月29日，九屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國復(fù)議法》（以下簡稱《復(fù)議法》），進(jìn)一步完善和發(fā)展了我國的行政復(fù)議制度。
眾所周知，《復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》相比，一個重要的成就就是充分地考慮到行政復(fù)議制度在解決行政爭議方面的積極作用，擴(kuò)大了申請復(fù)議的具體行政行為范圍：行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，不論是作為，還是不作為，只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為這些行為違法或者不當(dāng)，侵犯了自己的合法權(quán)益，都可以依法申請復(fù)議，在對具體行政行為提出行政復(fù)議同時，如果認(rèn)為該具體行政行為所依據(jù)的抽象行政行為不合法，還可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該抽象行政行為的審查申請。行政復(fù)議范圍的擴(kuò)大，提高了對公民權(quán)利保護(hù)的水平，是法制進(jìn)步的要求，更是行政復(fù)議作為一種公民權(quán)利救濟(jì)制度的獨特價值的體現(xiàn)。
作為國務(wù)院主管市場監(jiān)督管理和行政執(zhí)法工作的工商行政管理機(jī)關(guān)，對行政復(fù)議工作歷來十分重視，早在國務(wù)院《行政復(fù)議條件》頒布之前，就在一些法規(guī)中給予相對人行政復(fù)議權(quán)。現(xiàn)階段，各級工商行政管理機(jī)關(guān)給予相對人的復(fù)議范圍與《復(fù)議法》中的規(guī)定是一致的，即凡是相對人認(rèn)為工商行政管理機(jī)關(guān)在行使市場監(jiān)督管理和行政執(zhí)法中的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，都可以依法提出復(fù)議。然而由于縣級工商行政管理機(jī)關(guān)（以下簡稱縣級工商機(jī)關(guān)）與工商行政管理所（以下簡稱工商所）之間的設(shè)置方式、權(quán)限劃分和縣級以上工商行政管理機(jī)關(guān)（省級以下）之間的設(shè)置方式、權(quán)限劃分是不同的，故而，縣級工商機(jī)關(guān)與其上級工商機(jī)關(guān)的復(fù)議范圍也是不同的。那么，縣級工商機(jī)關(guān)受理復(fù)議案件的范圍到底有多大？即相對人不服工商所作出的具體行政行為提起行政復(fù)議時，縣級工商機(jī)關(guān)對工商所作出的哪一些具體行政行為可以受理，哪一些不可以受理呢？
按照現(xiàn)行工商行政管理法律法規(guī)的規(guī)定，工商所行使職權(quán)時有兩種方式，一是上報縣局、以局名義作出，二是直接以自己的名義作出。毫無疑問，對工商所上報縣局、以局名義作出的具體行政行為，相對人不服的，其復(fù)議機(jī)關(guān)依法是縣級工商機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)，即地區(qū)級工商機(jī)關(guān)。然而，當(dāng)工商所以自己的名義作出具體行政行為，而相對人不服時，縣級工商機(jī)關(guān)可不可以受理其復(fù)議申請？可以受理哪一些復(fù)議申請？這在實踐和理論中，是存在爭議的。
一種意見認(rèn)為，工商所（站、隊、分局等）是縣級工商機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，不是獨立的法人單位，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，工商所可以依照法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定以自己的名義作出具體行政行為，因此，縣級工商機(jī)關(guān)只能受理相對人不服工商所以自己名義作出的具體行政行為時提出的復(fù)議申請。如果工商所不是依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，即使以自己的名義作出了具體行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)也不應(yīng)是縣級工商機(jī)關(guān)。這種看法具有一定的普遍性。我局市場管理所在2000年1月20日，聯(lián)合瑞安市城關(guān)鎮(zhèn)城建監(jiān)察中隊管理無照經(jīng)營的沙河底菜市場，拆除了部分?jǐn)偽弧Ｉ澈拥拙游瘯晕揖质袌龉芾硭`法采取強(qiáng)制措施為由，于2000年2月向我局申請復(fù)議。復(fù)議期間，沙河底居委會又以我局違法采取強(qiáng)制措施為由，將我局作為被告，向瑞安市人民法院提起行政訴訟。我局向法院提出不同意見，認(rèn)為沙河底居委會既以市場管理所為復(fù)議被申請人向我局提出行政復(fù)議，同時又以同一理由在復(fù)議尚未終結(jié)期間將我局列為被告向人民法院提起訴訟，盡管無論是將我局或?qū)⑹袌鏊袨楸桓�，訴訟結(jié)果可能相同，但沙河底居委會顯然違反了《中華人民共和國行政訴訟法》和《復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定，濫用了訴權(quán)。瑞安市人民法院審查后認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)行法律，我局市場所不能以自己的名義采取行政強(qiáng)制措施，作為我局派出機(jī)構(gòu)，其行政行為可以視為我局行政行為，因此我局受理沙河底居委會的復(fù)議申請本屬錯誤，將我局列為被告沒有什么不妥。應(yīng)當(dāng)指出，我局提出答辯理由后，瑞安市人民法院是相當(dāng)重視的，經(jīng)多次研究并經(jīng)多方請示，才作出開庭審查的決定。因此，瑞安市人民法院的看法，代表了現(xiàn)階段審判機(jī)關(guān)的普遍看法。
另一種意見認(rèn)為，盡管工商所是縣級工商機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，盡管它行使的不是法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的職權(quán)，但只要它以自己的名義作出具體行政行為，而相對人不服提起行政復(fù)議的，縣級工商機(jī)關(guān)都可以受理。理由是，我國建立和健全行政復(fù)議制度的目的就是為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。越權(quán)執(zhí)法本身就是違法行政行為的一種，所以，無論工商所行使了何種違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，只要這種具體行政行為是以其名義作出的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)理應(yīng)是縣級工商機(jī)關(guān)。當(dāng)然，按照《復(fù)議法》的規(guī)定，相對人不服政府工作部門依法設(shè)立派出機(jī)構(gòu)以自己名義作出的具體行政行為時，也可以向該部門的本級地方人民政府申請行政復(fù)議。但是工商行政管理機(jī)關(guān)現(xiàn)階段是實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的，縣級工商機(jī)關(guān)是地區(qū)工商行政管理機(jī)關(guān)的直屬機(jī)構(gòu)，因此，相對人不服工商所以自己名義作出的具體行政行為申請復(fù)議時，只能向縣級工商機(jī)關(guān)提出。這樣才是《復(fù)議法》的本意，符合法律的立法精神。以上述的沙河底居委會訴我局強(qiáng)制措施違法為例，盡管拆除攤拉不是我局市場管理所的權(quán)限范圍，但既然市場所以自己的名義發(fā)出通告、并在市局未知的情況作出了拆除攤位的具體行政行為，那么，無論復(fù)議被申請人或者行政訴訟被告，都應(yīng)該是市場所，而非我局。我局受理相對人的復(fù)議申請完全體現(xiàn)了《復(fù)議法》的立法精神。很難想象，假設(shè)我局以自己的名義行使了國務(wù)院的具體行政行為，而相對人將朱镕基總理告上法庭是怎樣的一番法律奇觀。瑞安市人民法院的做法顯然違背了法律的立法精神和宗旨。
值得指出的是，我國現(xiàn)階段的工商行政管理法規(guī)，除直接規(guī)定工商所依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定可以以自己的名義作出具體行政行為外，還有二種例外情形。一種如浙江省《工商行政管理所行政處罰職權(quán)暫行規(guī)定》第六條規(guī)定的："下列處罰種類和幅度，經(jīng)縣（市、區(qū)）以上工商行政管理局批準(zhǔn)，可以由工商行政管理所以自己的名義作出"。這種原則上可以由工商所以自己的名義作出，但必須經(jīng)過縣級工商行政管理局批準(zhǔn)的具體行政行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)為誰，實踐中也是有不同看法的。一些人認(rèn)為，派出機(jī)構(gòu)與設(shè)立它的政府工作部門同屬一個系統(tǒng)，且在行政關(guān)系上和業(yè)務(wù)關(guān)系上均存在密切的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，為了防止部門保護(hù)主義，對該種行為提起行政復(fù)議，應(yīng)當(dāng)向縣級工商機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)提出。我們認(rèn)為，這種看法是錯誤的。首先，縣級工商機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)工商所在一定種類和幅度內(nèi)，可以以自己名義作出行政處罰時，往往采取抽象行政行為形式，即普遍授予下轄工商所都可以擁有這種權(quán)利。相對人不服此種行政處罰時，可以對縣級工商機(jī)關(guān)的抽象行政行為一并提出審查申請，但不能直接以縣級工商機(jī)關(guān)為復(fù)議被申請人。其次，即使縣級工商機(jī)關(guān)直接參與到具體行政行為中去，批準(zhǔn)工商所可以
就某個案件在一定種類和幅度內(nèi)以自己名義作出行政處罰，也并不等于說，這個行政處罰是由縣級工商機(jī)關(guān)決定的。從法律上來說，"決定"和"批準(zhǔn)"是由本質(zhì)區(qū)別的。"決定"意味著工商所在該項具體行政行為中喪失了決定權(quán)，也不能以自己的名義獨立作出。而在"批準(zhǔn)"這種情況下，可以看出：第一，該具體行政行為的作出仍是以工商所名義，而非工商局名義；第二，縣級工商機(jī)關(guān)并沒有對整個具體行政行為起著決定性的作用，它只不過起著許可工商所某種建議的作用，一般情況下，是原則性的、有局限性的，它并不排除對工商所的指導(dǎo)和監(jiān)督功能。因此，相對人對這種具體行政行為不服時的復(fù)議機(jī)關(guān)，仍應(yīng)是縣級工商機(jī)關(guān)。
另外一種情形比較復(fù)雜。如《浙江省取締無照經(jīng)營條例》第八條規(guī)定："工商行政管理部門在查處無照經(jīng)營時，需要實施查封、扣押措施的，應(yīng)當(dāng)由縣級以上工商行政管理局局長決定"，而第十六條規(guī)定："本條例規(guī)定的行政處罰，可以由工商行政管理所決定。但罰款一千元以上或者沒收違法所得二千元以上的，應(yīng)當(dāng)由縣級以上工商行政管理部門決定"。如果某工商所在查處無照經(jīng)營時，既需要實施查封、扣押措施，又只對相對人給予一千元以下的罰款，行政復(fù)議機(jī)關(guān)到底為誰？我們認(rèn)為，這種情形應(yīng)分別而論：1、相對人只對工商所的行政處罰不服申請復(fù)議，那么行政復(fù)議機(jī)關(guān)顯然只能是縣級工商機(jī)關(guān)。2、相對人既不服行政處罰，也不服查封、扣押措施，但直到處罰決定作出后才提起行政復(fù)議的，我們認(rèn)為，這種情形下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)仍應(yīng)是縣級工商機(jī)關(guān)。因為，復(fù)議機(jī)關(guān)保護(hù)的是相對人的最終利益，工商所的行政處罰一旦被確認(rèn)為違法或不當(dāng)，那么，由查封、扣押措施造成的損失應(yīng)當(dāng)一并賠償。如果查封、扣押措施沒有違法或不當(dāng)，而僅是工商所的行政處罰違法或不當(dāng)?shù)�，顯然，相對人在工商行政管理機(jī)關(guān)實施查封、扣押時，其合法權(quán)益并沒有受到侵害，無論向哪一級行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，都意義不大。同時按照我國《復(fù)議法》規(guī)定，相對人申請復(fù)議時，一不能越級申請，二不能同時向兩個部門申請，更不能向二個有層級關(guān)系的部門申請，三從維護(hù)相對人合法權(quán)益的完整性來說，也不應(yīng)當(dāng)將一個案子拆為兩半。為充分體現(xiàn)《復(fù)議法》對相對人及時、便民、全面的保護(hù)原則，對這種具體行政行為提起行政復(fù)議，由縣級工商行政管理機(jī)關(guān)受理是最適合的。3、如果相對人僅對查封、扣押措施不服，那么受理復(fù)議申請的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是縣級工商機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)。這與第二種情形中的查封、扣押措施應(yīng)有所不同。盡管縣級工商行政管理局局長實施查封、扣押措施都是為了實現(xiàn)工商所的行政處罰的目的，但相對人要求保護(hù)的標(biāo)的顯然不同。一種是相對人認(rèn)為工商所的行政處罰侵害了其合法權(quán)益，一種是相對人認(rèn)為查封、扣押的措施侵害了其合法權(quán)益，兩者具有明顯區(qū)別。復(fù)議機(jī)關(guān)在受理復(fù)議申請時，不僅要充分掌握法律的原則和精神，還要充分考慮申請人的要求和目的。
行政復(fù)議是公民權(quán)利的一種救濟(jì)手段，健全和完善行政復(fù)議制度，是推進(jìn)依法行政的新的重大舉措。理順和明確縣級工商機(jī)關(guān)的復(fù)議范圍，必將進(jìn)一步發(fā)揮我們工商行政管理機(jī)關(guān)行政復(fù)議制度及時、便民、成本低等優(yōu)越性。我們認(rèn)為，盡管在實踐和理論中，對縣級工商機(jī)關(guān)的復(fù)議范圍存在各種各樣的爭議和分歧，但是，縣級工商機(jī)關(guān)可以受理相對人不服工商所以自己名義作出的一切具體行政行為而提起的行政復(fù)議申請，是符合法律的宗旨和精神的。只有這樣，基層工商行政管理機(jī)關(guān)才能充分發(fā)揮其對下級機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，確保規(guī)范執(zhí)法，保護(hù)相對人的合法權(quán)益。
二OOO年六月二十四日
E-mail:ragshzhlp@netease.com
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