法院能否審查責任認定書

人民法院報2000年09月28日
應松年　劉莘

　　首先，我們需要明確，本案原告是針對行政處罰提起的行政訴訟，
人民法院在審查行政處罰行為時，毫無疑問是全面審查。既可以審查
該處罰行為有無法律根據(jù)或法律根據(jù)適當與否，也可以審查該處罰行
為有無事實依據(jù)。對作為證據(jù)使用的消防部門的責任認定書，法院當
然有權(quán)審查并決定是否采信。
　　該案中消防部門的意見是，法院無權(quán)審查其作出的責任認定書。
如果單就消防責任認定書提起訴訟，似乎才有可能產(chǎn)生消防部門這樣
的疑義。而像本案這樣，原告對消防部門的行政處罰不服訴諸法院，
法院對證據(jù)有權(quán)審查，是不應當有任何爭論的。對此，我們可以比照
一下與消防部門的責任認定十分相像的交通事故的責任認定。1992年
12月1日最高人民法院與公安部聯(lián)合發(fā)布了《道路交通事故案件有關(guān)
問題的通知》，該通知第四條規(guī)定：“當事人僅就公安機關(guān)作出的道
路交通事故責任認定傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴訟或民事
訴訟的，人民法院不予受理。當事人對作出的行政處罰決定不服提起
行政訴訟或就損害賠償問題提起民事訴訟的，以及法院審理交通肇事
刑事案件時，人民法院經(jīng)審查認為公安機關(guān)所作出的責任認定、傷殘
評定確屬不妥，則不予采信，以人民法院審理認定的案件事實作為定
案的依據(jù)�！笨梢�，如果就行政處罰提起行政訴訟或就損害賠償提起
民事訴訟，或者在有關(guān)的刑事訴訟中，人民法院是有權(quán)審查作為證據(jù)
使用的“責任認定書”的。對此，即使按照上述聯(lián)合通知，也是沒有
問題的。有問題的在于這一規(guī)定的第一句話：“當事人僅就公安機關(guān)
作出的道路交通事故責任認定傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴
訟或民事訴訟的，人民法院不予受理�！边@意味著，單獨就責任認定
提起訴訟，按照這一規(guī)定是不可以的。
　　道路交通責任認定與消防部門的消防事故的責任認定，無論從行
為性質(zhì)上還是從作出認定的兩個部門法律地位上都極其近似，因此在
可訴與否的問題上，具有可比性。
　　雖然人民法院可以審查認定責任的行政確認行為，但是為了使這
種審查更經(jīng)濟、有效，審查應當是有節(jié)制的。從國外的普遍做法來看，
法院雖然可以對行政機關(guān)的行為進行司法審查，但這種審查一般是在
尊重行政機關(guān)對事實的判斷的基礎(chǔ)上進行的。為什么法院要尊重行政
機關(guān)對事實的判斷？因為行政機關(guān)工作人員是某一領(lǐng)域的專家，法院
的法官只是法律專家，從這個角度而言，尊重行政機關(guān)對事實的判斷，
就是尊重專長和知識。而且這樣做，避免無謂的重復，有利于節(jié)約時
間、金錢。但是話又說回來，人非圣賢，孰能無過。為了防止行政機
關(guān)工作人員濫用權(quán)力以致不實事求是地作出這類認定，人民法院在一
定條件下是應當也是有權(quán)進行審查的。在針對行政處罰行為或針對賠
償事項等提起的訴訟中，如果不是必要，不一定重新審查這種認定。
但是法院如果相信行政機關(guān)的這一確認行為是違法的，可以對該認定
不予采信。這一點，如上所述，即使是按照已經(jīng)不適用的1992年聯(lián)合
通知的第四條第一句話的規(guī)定，也是沒有絲毫問題的。那么，單獨就
這種認定提起行政訴訟，是否可以？我們認為也是可以的。這一方面
由于新司法解釋的規(guī)定，因而不能將這種行政確認行為排除在行政訴
訟的受案范圍之外；另一方面，是由于客觀上存在著行政機關(guān)作出違
法認定的可能性。雖然這種審查在程度上受到一定的限制，但按照行
政訴訟法及其司法解釋的規(guī)定，是無法將這種確認行政行為排除在行
政訴訟的范圍之外的。當然，人民法院對單獨就認定提起行政訴訟的
案件，與上述行政處罰等案件，在審查的對象上是有區(qū)別的。上述案
件審查對象是行政處罰行為，而這類案件審查對象是行政確認行為。
行政處罰行為是在認定相對人違法事實前提下，對其適用行政處罰。
而行政確認是對事實或法律關(guān)系的證明。在前一類案件中，行政確認
可能是作為該處罰決定的證據(jù)使用的；而在對行政確認不服的案件中，
行政確認本身就是訴的對象。盡管有這一區(qū)別，我們認為，人民法院
對行政確認的審查仍然有一定的限度。除非行政確認在作出程序上明
顯違法，否則，人民法院不宜以自己對事實的判斷代替行政機關(guān)對事
實的判斷。因為，行政確認是對事實或法律關(guān)系的證明，而不是作出
一個決定，因而不存在適用法律的問題；由于是確認而非決定，無權(quán)
確認的機關(guān)或主體作出的確認，對當事人或其他決定而言都沒有羈束
力，因而也不存在主體是否合法的問題；行政確認是否違法，所剩下
的衡量標準只有程序了。例如，行政機關(guān)派一方當事人去送應當送檢
的物品，違反了有關(guān)程序，顯然由此作出的認定很可能是不正確的；
又如行政機關(guān)在作現(xiàn)場筆錄時一人在場，由于違反了程序，據(jù)此作出
的認定可能是不正確的。而且從行政訴訟的判決形式來說，對認定行
為審查之后，人民法院也不可能代替行政機關(guān)重新作出認定，只能判
決該確認行為違法予以撤銷，或同時責令行政機關(guān)重新作出新的確認
行為�？梢�，在單獨就行政確認行為提起行政訴訟的案件中，對行政
確認行為進行審查，應當是形式審，目的不是代替行政機關(guān)重新作出
確認。這與在行政處罰等行政訴訟案件中，人民法院對行政機關(guān)的認
定“不予采信”是不同的。
　　綜上所述，人民法院在審查行政機關(guān)責任認定這種確認行為時，
由于當事人的請求不同，其審查的態(tài)度是不同的。在行政處罰等行政
訴訟案中，人民法院把行政機關(guān)的認定當作證據(jù)使用，而在當事人單
獨就行政機關(guān)的確認行為提起的行政訴訟中，人民法院是把這種認定
當作審查對象，從而導致了人民法院的區(qū)別對待。
　　(應松年系國家行政學院教授　劉莘系中國政法大學副教授)　

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