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完善未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度的建議
完善未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度的建議周侃
編者按：201*年，“江寧餓死女童”案引發(fā)全國關(guān)注。被告人樂燕作為兩個(gè)幼女的唯一監(jiān)護(hù)人，怠于履行撫養(yǎng)義務(wù)，將兩個(gè)幼小的孩子留置在家中，在留下少量食物和水后，獨(dú)自離家近兩個(gè)月，造成了兩幼女死亡的嚴(yán)重后果。江蘇省南京市中級(jí)人民法院未成年人及家事案件審判庭審理此案，最終認(rèn)定樂燕犯故意殺人罪，判處無期徒刑，剝奪政治權(quán)利終身。
雖然我國法律規(guī)定了監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度，但依然出現(xiàn)了如此嚴(yán)重的刑事案件，這引起了辦案法官的思考。南京法官將專業(yè)視角對準(zhǔn)未成年人救助機(jī)制，推進(jìn)實(shí)施了困境未成年人家庭監(jiān)護(hù)干預(yù)工作制度。在六一兒童節(jié)到來之際，本報(bào)編輯部將這一研究成果的部分內(nèi)容刊載出來，以期構(gòu)建更具可操作性的監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度，充分保障未成年人合法權(quán)益，防止類似的慘劇再次發(fā)生。
201*年發(fā)生的“江寧餓死女童案”，反映了我國未成年人救助機(jī)制的失靈，完善監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度，保護(hù)和救助處于困境中的未成年人確有必要。
一、監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度存在的問題
雖然我國民法通則、預(yù)防未成年人犯罪法及未成年人保護(hù)法等法律規(guī)定了監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度，但過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，對未成年人的保護(hù)不夠全面。
一是監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷的提起主體規(guī)定不完善。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷的提起主體為未成年人的近親屬、未成年人父母所在單位、未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)。但該有關(guān)單位和人員對于監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷是否存在積極性和主動(dòng)性值得懷疑，司法實(shí)踐中，也幾乎未出現(xiàn)過由相關(guān)部門提起的監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷之訴。
二是缺乏關(guān)于監(jiān)護(hù)權(quán)恢復(fù)的規(guī)定。家庭作為維系社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)細(xì)胞，父母與子女的穩(wěn)定關(guān)系尤為重要。應(yīng)盡可能維系父母子女關(guān)系，在監(jiān)護(hù)不利的情況消失之后，恢復(fù)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)，有利于未成年人和整個(gè)社會(huì)的健康發(fā)展。
三是法律規(guī)定的各參與部門分工不夠明確�，F(xiàn)行法律規(guī)定了各職能部門均有職責(zé)參與對監(jiān)護(hù)缺失的未成年人進(jìn)行救助工作，但采概括列舉方式，職責(zé)不明確。法律亦未規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，造成未成年人救助與保護(hù)工作成為柔性條文，不具有約束力。
四是缺乏監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度。缺乏對未成年人福利工作的專職部門，對監(jiān)護(hù)的監(jiān)督非常弱。有必要將監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制作為一項(xiàng)重要制度規(guī)定，由專門的部門或人員對監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)職責(zé)的履行進(jìn)行必要的監(jiān)督和限制，保證監(jiān)護(hù)制度得以貫徹實(shí)施。
五是未能充分調(diào)動(dòng)和規(guī)制民間專業(yè)資源。未成年人不僅關(guān)乎到單個(gè)家庭，也影響社會(huì)和國家的發(fā)展進(jìn)步，應(yīng)更多地吸納社會(huì)資源，讓專業(yè)的未成年人保護(hù)組織來參與對未成年人的綜合保護(hù)工作，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對此類組織的規(guī)制，防止發(fā)生魚目混珠的情況，侵害未成年人利益。
二、監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度構(gòu)建的建議
一是明確監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷的提起主體和具體情形。關(guān)于監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷的提起主體，建議除原先法律規(guī)定主體外，增加民政部門，或者專門成立的未成年人保護(hù)組織來提起監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷之訴。關(guān)于監(jiān)護(hù)權(quán)可以轉(zhuǎn)移的具體情形，我國目前法律規(guī)定用了“監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益”來概括，這一概括性規(guī)定造成具體情形的判斷困境，建議采用列舉加概括的模式對于“不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)”作出具體界定。
二是明確監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷與轉(zhuǎn)移的具體程序。建議建立一整套完整的監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷與轉(zhuǎn)移流程，包括報(bào)告制度——臨時(shí)救助——評(píng)估報(bào)告——監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷之訴——法院裁決。
1.報(bào)告制度。民政部門及未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)基層政府和社區(qū)等自治組織對轄區(qū)內(nèi)家庭監(jiān)護(hù)困境未成年人進(jìn)行摸底排查并建立基礎(chǔ)信息臺(tái)賬，及時(shí)發(fā)現(xiàn)報(bào)告不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)未成年人合法權(quán)益或的情形。
2.臨時(shí)救助。公安機(jī)關(guān)在接到相關(guān)報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)出警調(diào)查，對存在上述情況的監(jiān)護(hù)人視情況作出相應(yīng)處理，對于無人照料的未成年人，應(yīng)將其帶至民政部門或未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)予以臨時(shí)監(jiān)護(hù)。
3.評(píng)估報(bào)告。應(yīng)調(diào)查核實(shí)未成年人受到侵害的情況，評(píng)估未成年人受傷害程度，形成調(diào)查報(bào)告。該調(diào)查報(bào)告建議由民政部門等獨(dú)立于公安、司法機(jī)關(guān)的第三方機(jī)構(gòu)出具。
4.監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷之訴。民政部門或者相關(guān)未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)查報(bào)告評(píng)估未成年人身心健康、監(jiān)護(hù)人悔過改正等情況，作出是否提起監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷之訴的決定。
5.法院裁決。人民法院作為監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷之訴的裁判者，作出是否撤銷的判決結(jié)果。在不適格監(jiān)護(hù)人被撤銷后，無其他法定監(jiān)護(hù)人的，由法院在民法通則規(guī)定的監(jiān)護(hù)人范圍內(nèi)指定。在上述人員均不合適的情況下，啟動(dòng)國家監(jiān)護(hù)制度，由民政部門或相關(guān)未成年人保護(hù)組織擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。
三是確立監(jiān)護(hù)權(quán)恢復(fù)制度。在監(jiān)護(hù)人不適格情形消失的情況下，應(yīng)允許其向法院申請恢復(fù)監(jiān)護(hù)資格；或者，由法院在判決撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)時(shí)設(shè)定一個(gè)考察期限，該期限內(nèi)臨時(shí)撤銷監(jiān)護(hù)人資格，考察期滿，由法院審查被考察人的表現(xiàn)，在審查認(rèn)為其確無不利于未成年人的情況，具備有效行使監(jiān)護(hù)權(quán)、履行監(jiān)護(hù)責(zé)任的情況下，可恢復(fù)其監(jiān)護(hù)資格。
四是確立監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度。由于監(jiān)護(hù)人的道德、法律素質(zhì)參差不齊，(www.qkfawen.com)濫用監(jiān)護(hù)權(quán)或怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的事情時(shí)有發(fā)生，監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的確立確有必要�？捎山值擂k事處、居委會(huì)、村委會(huì)成員組成監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)本社區(qū)兒童狀況監(jiān)護(hù)工作，并在立法中賦予其相應(yīng)的職權(quán)，在未成年人權(quán)利受到侵害時(shí)，對其進(jìn)行干預(yù)并向有關(guān)組織報(bào)告監(jiān)護(hù)權(quán)怠于行使的狀況，從而提起撤銷之訴。
五是強(qiáng)化法院在監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷之訴中的作用。明確法院為監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度中的裁決主體，由人民法院依法對監(jiān)護(hù)人是否怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或侵害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，并作出是否撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)的判決。監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷之訴屬于家事審判的范疇，其不同于普通的財(cái)產(chǎn)類糾紛，由于其強(qiáng)烈的身份關(guān)系、道德倫理色彩以及社會(huì)公益性，人民法院在審理此類案件時(shí)，應(yīng)區(qū)別于普通民事審判，在未成年人利益最大化的前提下，著重修復(fù)家庭關(guān)系、化解矛盾糾紛。在審判方式上傾向于職權(quán)主義模式，盡可能最大限度接近事實(shí)真相，保障當(dāng)事人合法權(quán)益。監(jiān)護(hù)的設(shè)立、變更、喪失、撤銷、恢復(fù)、轉(zhuǎn)移等需經(jīng)法院的判決、宣告或者確認(rèn)才能生效。
六是加強(qiáng)對監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度的頂層設(shè)計(jì)，實(shí)行司法行政雙軌制。應(yīng)恰當(dāng)?shù)刭x予專門的未成年人保護(hù)組織、民政部門、婦聯(lián)、團(tuán)委等機(jī)關(guān)一定的職責(zé)，除選任監(jiān)護(hù)人、撤銷監(jiān)護(hù)人以及監(jiān)護(hù)糾紛由法院處理外，其他須由公法介入的事項(xiàng)都可納入民政等相關(guān)部門的工作范疇，實(shí)現(xiàn)司法與行政的雙軌制。為避免各部門職責(zé)范圍不清、工作相互推諉的情況，建議在監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度設(shè)計(jì)上，加強(qiáng)國家層面的頂層設(shè)計(jì)。由中央國家機(jī)關(guān)統(tǒng)籌規(guī)劃，對各部門應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)作明確、合理分配，避免各部門在自行制定規(guī)則中的相互沖突與推諉，促進(jìn)對未成年人合法權(quán)益的全面保護(hù)。
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