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從西方公共制度的演變看我國公務(wù)員管理法治
姚子煦摘 要：建立和推行國家公務(wù)員制度，是黨和國家的重大決策，是干部人事制度的重大改革。公務(wù)員制度法規(guī)體系的建立，是實現(xiàn)政府管理法治的歷史性跨越。但是對比西方公共制度體系，我國公務(wù)員制度仍有諸多弊端，《公務(wù)員法》亟待出臺。
公務(wù)員管理法治，是指國家通過法律、法規(guī)和規(guī)章，對行政組織中行使國家權(quán)力、執(zhí)行國家公務(wù)的人員進(jìn)行管理的各種具體制度的總稱。
根據(jù)權(quán)力的來源不同，在西方國家，國家公務(wù)員分為政務(wù)類公務(wù)員（通常稱為政務(wù)官）和事務(wù)類公務(wù)員（通常稱為文官）兩大類。政務(wù)類公務(wù)員通常是指通過選舉或任命產(chǎn)生，與相應(yīng)政黨共進(jìn)退的政府組成人員，以及其他政治性較強的行政人員；事務(wù)（業(yè)務(wù)）內(nèi)公務(wù)員通常是指通過競爭考試任職，政治上保持中立，無重大過錯即在政府中長期任職的行政機關(guān)工作人員。在西方公共制度的演變中，對文官選任和管理的制度稱為文官制度。
一、全球公務(wù)員制度改革大背景
全球化趨勢日益加快，世界各國的行政改革和公務(wù)員制度的改革浪潮峰起迭涌，傳統(tǒng)官僚科層制已經(jīng)不能適應(yīng)這個社會日新月異的變化和時代的飛速發(fā)展。無論是在公共組織還是在公共服務(wù)方面，不得不引入新的管理模式和方法；無論是在組織結(jié)構(gòu)上還是在管理上，都將受到新的理論的強烈影響。轉(zhuǎn)軌時期的中國，如何面對這股來勢兇猛、生機勃勃的公務(wù)員制度的改革浪潮，如何搶占二十一世紀(jì)我國公共人力資源的制高點，已成為一個迫切的課題。
二、西方公共制度的演變
文官制度自其誕生以來，逐步形成了一套定型的價值觀，諸如功績制、連續(xù)性、穩(wěn)定性等。這些價值觀深深植根于現(xiàn)代的人事管理制度之中，并為世界各國所紛紛采納。
西方國家政府公務(wù)員管理制度，是在借鑒了中國文官制度，特別吸收科舉考試制度精華的基礎(chǔ)上，在與君主、政黨爭取政府人事管理權(quán)的過程中，經(jīng)歷了幾十年的探索和斗爭，才逐步確立的。從19世紀(jì)中后葉英美等國公務(wù)員制度的建立至今的一百多年間，國家公務(wù)員制度仍在進(jìn)行著積極的改革，以求適應(yīng)歷史發(fā)展的要求。西方國家政府人力資源管理制度的改革，是資本主義社會經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，它為政府的改革開辟了道路，成為政府改革的先導(dǎo)。國家公務(wù)員制度的選擇是多種社會因素影響和作用的結(jié)果。
公務(wù)員制度產(chǎn)生的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)。西方國家在完成了工業(yè)革命以后，資產(chǎn)階級和其他社會階層對政府提出了新的要求。一是隨著社會化的大生產(chǎn)，政府的社會管理內(nèi)容日益擴大，功能分化明確，客觀上需要一支職業(yè)化、專業(yè)化的文官隊伍來管理國家；二是為了保證社會生產(chǎn)力，資產(chǎn)階級要求建立一個廉價而高效的政府，要求政府的公職向國家社會公開，賦予人們更多的參與政治事務(wù)的權(quán)利和機會，這使得原有的政府管理制度已無法適應(yīng)社會發(fā)展的要求了。
國家公務(wù)員制度產(chǎn)生的社會政治根源。19世紀(jì)以后，隨著各主要資本主義國家相繼形成了政黨政治和官職的分贓制度后，政府中出現(xiàn)比較嚴(yán)重的混亂狀態(tài)。競選獲勝的政黨在組閣的同時，將官職作為戰(zhàn)利品，合法、公開地進(jìn)行分贓，給政府帶來了一系列問題和惡劣的影響。(1)出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的腐敗。由于人事制度以個人的意志或黨派利益為轉(zhuǎn)移，因此，在用人中出現(xiàn)了大量拉關(guān)系、賄賂公職，甚至賣官鬻爵的現(xiàn)象，權(quán)力與金錢的交易泛濫于世，腐敗嚴(yán)重。(2)周期性的政治震蕩。政府官員頻繁更迭．處于高度不穩(wěn)定狀態(tài)。使得政府行政活動缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，隨時有陷于癱瘓的危險。(3)公職隊伍人才匱乏，效率低下。由于任人惟親和恩賜方式，使大量無能之輩充斥政府，使政府行政效率極其低下。這種狀況是資產(chǎn)階級和廣大公眾所不能容忍的，他們強烈要求政治改革，改革分贓和恩賜的用人制度。
國家公務(wù)員制度產(chǎn)生的政治文化基礎(chǔ)。資產(chǎn)階級大革命中提出的“天賦人權(quán)，人人生而平等”的思想，為現(xiàn)代文官制度的創(chuàng)立提供了主要的理論依據(jù)。民主主義思想形成的政治文化氛圍，為公民爭取平等的任職權(quán)利創(chuàng)造了社會的環(huán)境。在西方各國中，英美兩國的公務(wù)員制度改革具有比較典型的意義，提供了人才公平、平等、競爭發(fā)展的環(huán)境，它主張：第一，所有公務(wù)員個人求職者，不論其種族、膚色、宗教、性別、身份、年齡或身體缺陷，都應(yīng)在人事使用的各個方面受到公平合理的對待。文職人員的任用，必須向全體人民公布，任何一級職位都對符合報考條件的人開放，進(jìn)行公開的競爭性考試，選用成績優(yōu)秀者。第二，凡通過文官考試錄用的官員，不得因政黨關(guān)系等政治原因被革除職務(wù)。應(yīng)保護其免受專橫行為或個人好惡之害，保護其不會被迫為政黨的政治目的進(jìn)行活動。文職官員在政治上必須保持“中立”態(tài)度，禁止參加競選等政治活動，禁止進(jìn)行金錢的授受。第三，公務(wù)員的評價著重于實際的工作能力和貢獻(xiàn)，公務(wù)員管理機構(gòu)對文職官員進(jìn)行定期考查。第四，實行政務(wù)官和業(yè)務(wù)官的分途而治。1887年威爾遜發(fā)表的《行政的研究》，提出了政治與行政的二分法，為公務(wù)員制度的合法化作了有力的理論論證。
美國公務(wù)員制度最大的特色是它最早建立了比較規(guī)范的職位分類制度。通過工作分析與職位分類，試圖建立一個以工作為中心，對公務(wù)員有客觀的績效測量指標(biāo)，人員編制定量，并實行同工同酬的規(guī)范管理制度，使職位分類成為公務(wù)員管理各個環(huán)節(jié)的依據(jù)和基礎(chǔ)。由于職位分類工作極其復(fù)雜，這個制度在美國的建立和推行也經(jīng)歷了一個較長的過程。從1895年提出動議，到地方政府(芝加哥市)首先運作，再到美國國會討論，1923年正式通過了美國第一個《職位分類法》，并成立了人事分類委員會，推行職位分類制度。1949年國會通過了新的職位分類法，對分類結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重新調(diào)整。
1978年是美國公務(wù)員歷史上十分重要的里程碑。這一年，卡特政府對美國公務(wù)員制度進(jìn)行了比較全面的改革，通過了著名的《公務(wù)員制度改革法》。改革的內(nèi)容很廣，供了人才公平、平等、競爭發(fā)展的環(huán)境，功績制的進(jìn)一步完善仍是改革的重點。具體有：第一，確立了功績制的九項原則。強調(diào)公務(wù)員必須以能力、知識和技術(shù)決定錄用和晉升等。同時在制度上堅決貫徹了考核制，工作表現(xiàn)和業(yè)績不良者，必須改進(jìn)工作或予以解雇。實行了功績工資制，除一部分基本工資外，另一部分工資為“可比性工資”，其數(shù)額由工作成績來決定。第二，強調(diào)公務(wù)員工作中的道德素質(zhì)和品質(zhì)，要求公務(wù)員應(yīng)保持高度的正直、高尚行為，要關(guān)心公眾利益。第三，改革高級公務(wù)員的職位分類制度，設(shè)立“高級行政職位”(Senior Executive System，簡稱SES系統(tǒng))。它包括原屬于職位分類體系中16至18職等的高級公務(wù)員職位，計9200個，實行官隨人走的品位分類方法，加大任用彈性，同時要求全面提高高級公務(wù)員的綜合素質(zhì)。第四，改革公務(wù)員人事主管機構(gòu)。撤銷文官委員會，建立新的人事管理機構(gòu)，即“人事管理局”、“功績制保護委員會”、“聯(lián)邦勞工關(guān)系局”等三個獨立機構(gòu)。同時下放了一些人事管理權(quán)限，擴大了政府各機關(guān)用人權(quán)。第五，建立了聯(lián)邦文官學(xué)院，專門培訓(xùn)政府公務(wù)員，提高其績效水平。第六，確認(rèn)和強化了公務(wù)員的權(quán)利。他們擁有了程序改進(jìn)后的申訴權(quán)利和監(jiān)督行政首長管理公務(wù)員的權(quán)利。公務(wù)員可以組織工會，有權(quán)向行政當(dāng)局爭取和交涉關(guān)于公務(wù)員權(quán)利的事宜，妥善解決政府中的勞工關(guān)系問題。1978年的改革使美國的公務(wù)員制度進(jìn)入了一個新的階段。
三、我國公務(wù)員制度的醞釀及初步形成。
第一階段，1984——1986年，起草《國家機關(guān)工作
人員條例》；第二階段，1986——1988年，正式確立和基本形成階段；第三階段，1988——1993年，具體實施的探討階段；第四階段，1993——1996年底，在全國全面實施階段并初步建立公務(wù)員制度時期。
《公務(wù)員暫行條例》是公務(wù)員制度改革的產(chǎn)物和成果，它的頒布標(biāo)志著我國政府機關(guān)的人事管理有了一個基本的法規(guī)和依據(jù)。自從《國家公務(wù)員暫行條例》實施以來，經(jīng)過幾年的努力，我國公務(wù)員制度的推行取得了積極的成果，具有中國特色的公務(wù)員制度的框架已經(jīng)基本建立，公務(wù)員制度體系已初步形成，公務(wù)員管理初步邁上規(guī)范化、法制化、科學(xué)化的軌道。隨著以競爭激勵為重點的內(nèi)在運行機制的建立健全，堅持依法管理，傳統(tǒng)干部人事制度能進(jìn)不能出的弊端已經(jīng)打破，公務(wù)員制度的價值和功能初步顯現(xiàn)，公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)呈現(xiàn)出逐步優(yōu)化的發(fā)展態(tài)勢。
國務(wù)院在1993年發(fā)布的《國家公務(wù)員制度實施方案》中對國家公務(wù)員制度實施的步驟是：1．在“三定”的基礎(chǔ)上進(jìn)行職位設(shè)置，明確各職位的職責(zé)條件和任職條件，并制定職位說明書。2．對現(xiàn)有機關(guān)工作人員完成向國家公務(wù)員的過渡并采取妥善措施安置分流富余人員。3．實施錄用、職務(wù)升降、培訓(xùn)、獎勵、紀(jì)律、交流、回避、退休等制度。
四、我國公務(wù)員制度缺陷的理論分析
從根本上講，我國對國家公務(wù)員制度的借鑒與運用只是一種制度模仿與移植，并非中國社會自然演進(jìn)的“內(nèi)生”制度。中國傳統(tǒng)政治文化與現(xiàn)代公務(wù)員制度理念的對立和沖突以及前現(xiàn)代社會的基本社會生態(tài)環(huán)境，使中國國家公務(wù)員制度“先天不足、后天不良”的狀況表現(xiàn)得較突出，其實施與運作所依賴的社會基礎(chǔ)薄弱。因此，在實施過程中，公務(wù)員制度失真的現(xiàn)象比較普遍。
國家公務(wù)員制度實施的主要問題是：1．制度本身的不完善、不健全問題依然很突出，公務(wù)員制度的法制建設(shè)尚有差距；2．職位分類不科學(xué)，公務(wù)員分類管理模式?jīng)]有建立；3．由于政府職能轉(zhuǎn)變，政府機構(gòu)改革與人員分流困難重重，依法行政也面臨一些障礙。對公務(wù)員的職能定位、身份定位與傳統(tǒng)的干部制度存在太多的連續(xù)性，公務(wù)員制度管理中的優(yōu)越性無從體現(xiàn)，制度優(yōu)勢尚有很大的發(fā)空間；4．有效的激勵與約束機制和充滿活力的競爭機制尚需建立與完善。
原因分析：1．我國市場經(jīng)濟的發(fā)育程度較低。2．低度的職業(yè)分化。中國傳統(tǒng)社會是一個身份等級取向的社會，而不是一個職業(yè)取向的社會，低度的社會分化是中國傳統(tǒng)社會的基本特征，并且一直得以延續(xù)到今。3．法治根基淺薄。非規(guī)范化的管理行為、社會行為普遍存在，社會中起調(diào)節(jié)作用的是大量的非正式組織和社區(qū)初級機制。在情、理、法三者中重情理輕法制，缺乏用制度化、理性化的規(guī)則來約束人們的行為�！瓣P(guān)系、人情、面子”三座大山，為國家公務(wù)員制度實施中的變異行為提供了深厚的社會土壤與合法性空間。4．身份取向遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于成就取向，從身份社會到契約社會的過渡在中國尚未完成。功績制與能力主義等公務(wù)員制度的核心價值在中國尚難實現(xiàn)，公平競爭的用人環(huán)境明顯缺失，導(dǎo)致整個公務(wù)員制度的運行機制不暢。5. 集權(quán)型的政治結(jié)構(gòu)。處于轉(zhuǎn)型時期的中國，總體性的治理結(jié)構(gòu)和超度膨脹的政府職能尚無根本性改觀。高度集權(quán)的政治體制、一元化的治理格局、超度的政府職能導(dǎo)致的政府治理愿望與其所具有的實際治理能力不足反差巨大，政府職能過度膨脹。在這樣的條件下，權(quán)力與資源高度集中于上級政府，但是其治理能力卻常常不能與其治理雄心相匹配，這為下級政府的自主與政策變通留下了大量空間。國家公務(wù)員制度實施中的變異也是上級政府對下級政府控制與監(jiān)督失效的結(jié)果。
五、完善我國公務(wù)員制度的幾點思考
公務(wù)員制度的完善和創(chuàng)新是加強我國政府法治建設(shè)的首要之路，我國公務(wù)員制度的安排和實施應(yīng)注入新的理念以適應(yīng)時代的發(fā)展。根據(jù)我國公務(wù)員制度的發(fā)展現(xiàn)狀，制度不完善、體系不健全是當(dāng)前存在的主要矛盾。公務(wù)員制度作為一項重要的政治制度，其總法應(yīng)該有個基本法律地位，而我國的《暫行條例》只是一個過渡性的行政規(guī)章。公務(wù)員應(yīng)該有個嚴(yán)密完整的法律體系，如調(diào)任、回避、管理與監(jiān)督單項尚待出臺，單行條例操作如職位分類、考試制度、考核制度等有待規(guī)范�？梢�，在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，改革的方向和重點應(yīng)該是基本法的建設(shè)，強化程序和其他規(guī)則的制約，形成一個規(guī)范政府和行為規(guī)范的公務(wù)員隊伍。
1、環(huán)境復(fù)雜多變需要靈活性。我國行政環(huán)境的復(fù)雜多變主要來自兩種力量的沖撞碰擊。一方面是國際經(jīng)濟全球化的加劇，另一方面，國內(nèi)正處于轉(zhuǎn)型時期，現(xiàn)行的行政管理體制還存在計劃體制時期的成分，這是一種漸近式的自我完善的行政改革，新舊制度之間的銜接、新舊觀念的交鋒、行政行為的更替都需要一段較長時間的磨合期。
我國公務(wù)員制度的完善必須適應(yīng)這種復(fù)雜多變的國際國內(nèi)行政環(huán)境的變化，它必須具備一定的靈活性，從而增強制度的活力，改進(jìn)公共服務(wù)。在我國現(xiàn)階段，公務(wù)員制度的靈活性體現(xiàn)為：政府對不斷變化的社會和經(jīng)濟環(huán)境迅速做出反應(yīng)，既要保持優(yōu)良傳統(tǒng)，又要吸收新的成果。如：社區(qū)服務(wù)，推行社會服務(wù)，政務(wù)公開，電子政府，行政合同等。
2、核心價值不變需要原則性。西方公務(wù)員制度的核心價值觀引入功績制的競爭機制和政治中立，激發(fā)了公務(wù)員的積極性和創(chuàng)造性。而在我國的人事管理中，價值觀主要體現(xiàn)為“公平、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則和為人民服務(wù)的原則。我國公務(wù)員制度的改革目標(biāo)是營造一個讓優(yōu)秀人才脫癮而出的進(jìn)出暢通、能上能下的用人機制，同時能充分發(fā)揮公務(wù)員的聰明才干，為我國的現(xiàn)代化做貢獻(xiàn)，那么，德才兼?zhèn)�、擇�?yōu)錄取、公平競爭就是我國公務(wù)員框架下不變的核心價值。
3、制度安排應(yīng)具有前瞻性。
目前，西方發(fā)達(dá)國家尤其是美國的公務(wù)員制度改革已經(jīng)開始關(guān)注改革的效果，即以政府行為結(jié)果的成敗，作為衡量政府效率的標(biāo)準(zhǔn)，這已成為美國公務(wù)員制度改革的兩塊基石之一。
筆者認(rèn)為，我國公務(wù)員制度在未來的制度設(shè)計中，需要注入以效果為本的績效理念。它必然會增強制度本身對現(xiàn)實的超前適應(yīng)性，避免紛繁復(fù)雜的、僵化的規(guī)則所帶來的冗長的行政程序而影響行政效率，從而具有前瞻性的指導(dǎo)意義。
制度設(shè)計應(yīng)該強調(diào)行政效果而不單是規(guī)則，并為政府管理和公務(wù)員提供自我發(fā)展的較大的自由度，這種自由將會變?yōu)楣珓?wù)員追求依法行政的原動力。政府主管部門通過建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)來測定用人單位的行政行為，有了測定的尺度，作決定就會相對簡單——組織要么實現(xiàn)了目標(biāo)，要么就沒有。只有達(dá)到基線指標(biāo)的用人單位，才能擁有人事權(quán)。這樣，政府主管部門通過有條件的授權(quán)于用人單位，使其能擁有人事權(quán)，并制定明確具體的目標(biāo)、嚴(yán)格的產(chǎn)出及結(jié)果評估措施，進(jìn)而推動一個機構(gòu)的公務(wù)員管理體制的變化。
4、建章立制具體明確需要簡明性。一位美國將軍曾認(rèn)為“估計國防預(yù)算的三分之一浪費在執(zhí)行無益的規(guī)章制度上面，做那些不必要做的事”。我們可以看出，繁雜的規(guī)章制度成了行政效率的嚴(yán)重阻礙。因而，精簡明確的規(guī)則也應(yīng)該成為我國公務(wù)員制度設(shè)計的新的理念，因為這是提高政府快速反應(yīng)效能的基礎(chǔ)，特別是對我國轉(zhuǎn)軌時期的各項制度的完善有著積極的指導(dǎo)作用。
進(jìn)一步推動公務(wù)員制度的完善，必須立足我國現(xiàn)有的基本國情，在短時期內(nèi)建立起配套的規(guī)章制度，這是我國現(xiàn)階段社會客觀現(xiàn)實的需要。這些規(guī)章制度的設(shè)立，應(yīng)該體現(xiàn)精簡明確的原則，具有現(xiàn)實可行性，并不是為了單純制度本身的健全才制定各類齊全
的條文。如果繁雜項目的規(guī)定、嚴(yán)密的技術(shù)程序不是有利于行政效率的提高，那么規(guī)章制度自身的建立和實施反就損壞了行政效率。
姚子煦：中山大學(xué)法學(xué)院2002級法律碩士
注 參考書目：
孫柏英等編著：《公共部門的人力資源管理》，中國人民大學(xué)出版社額，1999年3月
[美]羅納德．克林格勒/約翰•納爾班迪著：《公共部門人力資源管理：系統(tǒng)與戰(zhàn)略》(第四版) ，中國人民大學(xué)出版社，2001年版
陳新民主編：《新人力資源管理》，中央編譯出版社2002年版
徐頌陶：《中國人才戰(zhàn)略與人力資源開發(fā)》，中國人事出版社，1998年3月版。
蘇祖勤 徐軍華著：《行政法治》，中國國際廣播出版社，2002年2月版
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