中國(guó)電信網(wǎng)間互聯(lián)若干法律問題研究

　內(nèi)容提要：本文就電信網(wǎng)間互聯(lián)的法律性質(zhì)與責(zé)任、電信網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議中的證據(jù)規(guī)則、電信網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議裁決的價(jià)值目標(biāo)以及電信網(wǎng)間互聯(lián)中的誠(chéng)信原則進(jìn)行了探討與研究，指出：互聯(lián)互通的法律關(guān)系是國(guó)家憑借公權(quán)力對(duì)互聯(lián)互通進(jìn)行干預(yù)的法律關(guān)系；網(wǎng)間互聯(lián)中通信質(zhì)量爭(zhēng)議產(chǎn)生的舉證責(zé)任，應(yīng)由解決爭(zhēng)議活動(dòng)的客觀規(guī)律所決定；網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議裁決的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)著重體現(xiàn)公正、效率和效益；互聯(lián)互通中的“通而不暢”不是技術(shù)問題，也不完全是利益沖突，關(guān)鍵是觀念問題，說到底是一個(gè)誠(chéng)信問……
引言
破除壟斷，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是中國(guó)電信監(jiān)管的主要原則。電信業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)與其他行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)有所不同，其具有全程全網(wǎng)、聯(lián)合作業(yè)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特征。這就決定了電信業(yè)只能是一個(gè)比較競(jìng)爭(zhēng)而不是完全競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)，是一個(gè)必須在政府監(jiān)管下有序的競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)。根據(jù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)電信業(yè)在引入競(jìng)爭(zhēng)后，大都是通過政府監(jiān)管而實(shí)現(xiàn)的。黨的十六大明確地提出了以信息化帶動(dòng)工業(yè)化、以工業(yè)化促進(jìn)信息化的戰(zhàn)略目標(biāo)，這不得不使中國(guó)電信業(yè)的經(jīng)營(yíng)者認(rèn)真地思考，中國(guó)電信服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展是否是理性的？也不得不使中國(guó)電信的管理層認(rèn)真地思考，中國(guó)電信監(jiān)管的難點(diǎn)究竟何在？目前，中國(guó)電信市場(chǎng)已形成了以中國(guó)電信、中國(guó)網(wǎng)通、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)鐵通、中國(guó)衛(wèi)通等為主的5+1的競(jìng)爭(zhēng)格局，電信網(wǎng)互通管制就是伴隨著電信業(yè)引人競(jìng)爭(zhēng)而出現(xiàn)的新課題，它涉及政策、經(jīng)濟(jì)及技術(shù)方方面面的問題，是電信改革中最重要的環(huán)節(jié)之一。必須承認(rèn)，中國(guó)電信業(yè)是由國(guó)有企業(yè)為主體的。因此，中國(guó)電信業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)必須有利于維護(hù)網(wǎng)絡(luò)與信息的安全，必須有利于國(guó)家電信業(yè)整體實(shí)力的提高。在中國(guó)電信業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)的初期，互聯(lián)互通要解決的主要是如何使新進(jìn)入者能夠與在位電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的問題。隨著電信改革的不斷深入，互聯(lián)互通中通而不暢的問題日益突出，使我國(guó)的互聯(lián)互通陷入了一個(gè)艱難的困境。網(wǎng)間結(jié)算政策不合理、政府管制不力、大運(yùn)營(yíng)商有意阻撓的原因等觀點(diǎn)有其正確的一面，但都不是根本原因，根本原因在于沒有根據(jù)電信改革的發(fā)展，結(jié)合電信業(yè)的特點(diǎn)來調(diào)整互聯(lián)互通管制政策。一個(gè)時(shí)期以來，一些電信運(yùn)營(yíng)商違反國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)，采取不正當(dāng)手段，人為設(shè)置障礙，干擾、阻礙網(wǎng)間互聯(lián)互通，有些地方甚至發(fā)生砍斷正在使用中的通信電纜的惡性事件，嚴(yán)重的影響了電信網(wǎng)的安全暢通，損害了廣大電信用戶的權(quán)益。為此，2003年7月國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了信息產(chǎn)業(yè)部、發(fā)改委、財(cái)政部、監(jiān)察部、中組部、國(guó)資委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)電信市場(chǎng)監(jiān)管工作的意見》（下稱“國(guó)辦75號(hào)文”），“國(guó)辦75號(hào)文”指出：政府將加大行政執(zhí)法力度，對(duì)擅自破壞通信設(shè)施、中斷或租礙電信網(wǎng)間通信以及有其他違法、違規(guī)行為的單位及有關(guān)個(gè)人，依法從嚴(yán)處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
目前，電信網(wǎng)間互接中最突出的問題，是“通而不暢”。特別是IP長(zhǎng)途電話網(wǎng)長(zhǎng)期處在通而不暢的狀態(tài)，網(wǎng)間接通率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于雙方在互聯(lián)協(xié)議中約定的標(biāo)準(zhǔn)，有的地方的接通率僅為3%，如此嚴(yán)懲低劣的通信質(zhì)量，不但損害了通信企業(yè)的信譽(yù)，特別是損害了廣大的電信用戶的通信權(quán)益。為此，一些電信經(jīng)營(yíng)者不斷地向通信主管部門申告，用戶也依法向電信監(jiān)管部門投訴，但是問題就是得不到滿意解決。各電信運(yùn)營(yíng)商及廣大的電信用戶呼喚《電信法》盡快出臺(tái)，對(duì)互聯(lián)互通作出更明確的規(guī)定，特別是對(duì)人為制造電信網(wǎng)間通信中斷和網(wǎng)間通而不暢的行為給予嚴(yán)厲懲處，以確保網(wǎng)絡(luò)的暢通，切實(shí)維護(hù)電信經(jīng)營(yíng)者和電信用戶的合法權(quán)益。
本文擬就電信網(wǎng)間互聯(lián)的有關(guān)法律問題進(jìn)行研究，目的是希望這些問題能夠得到電信管理層和電信經(jīng)營(yíng)者的重視，并在一定程度上能予以解決。
一、電信網(wǎng)間互聯(lián)的法律性質(zhì)
電信服務(wù)的基礎(chǔ)是傳輸，傳輸?shù)妮d體是網(wǎng)絡(luò)。如果沒有一個(gè)四通八達(dá)的通信網(wǎng)絡(luò)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就無法正常進(jìn)行，廣大人民的交往與聯(lián)系就難以實(shí)現(xiàn)。我國(guó)電信業(yè)在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制后，電信市場(chǎng)由獨(dú)家經(jīng)營(yíng)者壟斷的局面已經(jīng)打破，一個(gè)多元化競(jìng)爭(zhēng)的電信市場(chǎng)結(jié)構(gòu)已初步形成。然而，由于主導(dǎo)的電信運(yùn)營(yíng)商占據(jù)了本地電話業(yè)務(wù)中的絕大部分市場(chǎng)的份額，而且它擁有本地電話中的重要基礎(chǔ)電信設(shè)施，互聯(lián)互通的主動(dòng)權(quán)掌握在其手中，這樣對(duì)非主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)及電信網(wǎng)間互聯(lián)就構(gòu)成了實(shí)質(zhì)性的影響。①  新的電信運(yùn)營(yíng)商要想?yún)⑴c電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，必須利用主導(dǎo)的電信運(yùn)營(yíng)商的網(wǎng)絡(luò)和其用戶資源，只有這樣新的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者才能生存和發(fā)展，真正的電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)格局才能形成。
互聯(lián)，是指建立電信網(wǎng)間有效通信連接，以使一個(gè)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的用戶能夠與另一電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的用戶相互通信或者能夠使用另一個(gè)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者提供的業(yè)務(wù)。國(guó)際電信聯(lián)盟（ITU）規(guī)定：互聯(lián)，是指網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商為聯(lián)接設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)所作的商務(wù)與技術(shù)安排，目的是為了使得用戶能訪問其他網(wǎng)絡(luò)提供商的用戶、服務(wù)及網(wǎng)絡(luò)。WTO將電信網(wǎng)間互聯(lián)定義為：互聯(lián)互通，是指公眾電信傳輸網(wǎng)絡(luò)或服務(wù)商之間的聯(lián)接，目的是為了允許一個(gè)提供商的用戶能夠通過另一個(gè)提供商所提供的接入服務(wù)與另一個(gè)提供商的用戶進(jìn)行通信聯(lián)系。根據(jù)以上定義，可以看出互聯(lián)互通有兩個(gè)基本屬性，即：強(qiáng)調(diào)電信網(wǎng)絡(luò)之間直接的物理聯(lián)接，以及確定互聯(lián)互通的最終效果，是實(shí)現(xiàn)用戶跨網(wǎng)絡(luò)的溝通或跨網(wǎng)絡(luò)的享受服務(wù)
應(yīng)該指出，電信網(wǎng)間互聯(lián)是國(guó)家為了建立電信網(wǎng)之間的有效通信聯(lián)接，依法促使提供電信服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者將他們的設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)、業(yè)務(wù)連接起來，使某一電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的用戶與另一電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的用戶進(jìn)行通信或使用另一電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者提供的電信業(yè)務(wù)。《電信條例》專門規(guī)定了網(wǎng)間互聯(lián)的法律制度。《條例》明確規(guī)定：主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者不得拒絕其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者和專用網(wǎng)運(yùn)營(yíng)單位提出的互聯(lián)要求。②這一規(guī)定是強(qiáng)制性的，不管互聯(lián)一方愿不愿意，電信網(wǎng)間一定要實(shí)現(xiàn)互聯(lián)。GATS“電信服務(wù)附件”也規(guī)定，每一成員方應(yīng)確保按合理和非歧視原則和條件，給予其他成員方的服務(wù)提供者接入和使用公眾電信傳輸網(wǎng)及其他服務(wù)。因此，無論是主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者還是非主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者一定要明白：互聯(lián)互通的法律關(guān)系不能簡(jiǎn)單地理解為兩個(gè)或者若干個(gè)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者之間平等的通信市場(chǎng)主體之間的
法律關(guān)系，而是國(guó)家憑借公權(quán)力對(duì)互聯(lián)互通進(jìn)行干預(yù)的法律關(guān)系。盡管《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)管理辦法》要求，互聯(lián)雙方省級(jí)以上機(jī)構(gòu)按照《合同法》及國(guó)家有關(guān)規(guī)定簽訂互聯(lián)協(xié)議。然而，合同法中的自愿原則在互聯(lián)協(xié)議中是具有限制性的�；ヂ�(lián)互通是主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的法定義務(wù)，應(yīng)不折不扣地履行，除非出現(xiàn)法定事由，主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者不得以任何理由拒絕其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者和專用網(wǎng)運(yùn)營(yíng)單位提出的互聯(lián)要求。在具體執(zhí)行中，作為通信行政相對(duì)方的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者必須做到：
（一）遵守網(wǎng)間互聯(lián)的法律制度。電信法律、法規(guī)對(duì)電信網(wǎng)間互聯(lián)的調(diào)整所形成的網(wǎng)間互通法律制度，通信管理相對(duì)方必須遵守。否則，管理相對(duì)方將受到通信行政主管機(jī)關(guān)的處罰；
（二）服從通信行政命令。通信行政主管機(jī)關(guān)的有關(guān)互聯(lián)互通的管理意志通過各種行政命令表現(xiàn)出來，各電信經(jīng)營(yíng)者均必須服從。即使有些行政命令不當(dāng)，在通過法律程序改變或撤銷之前，任何通信相對(duì)方都不得拒不執(zhí)行；

（三）協(xié)助互聯(lián)互通的行政管制。協(xié)助互聯(lián)互通的行政管制是通信相對(duì)方的權(quán)利，也是通信相對(duì)方的義務(wù)。因?yàn)橥ㄐ判姓�主體從事國(guó)家通信行政活動(dòng)事關(guān)社會(huì)和國(guó)家的利益，通信行政相對(duì)方必須予以配合，這是法律賦予通信行政相對(duì)方的法定義務(wù)。
二、電信網(wǎng)間互聯(lián)中的法律責(zé)任
法律責(zé)任是指由于違法行為而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果。通信管理相對(duì)人如果不執(zhí)行有關(guān)互聯(lián)互通的法律義務(wù)，或者作出了法律、法規(guī)所禁止的行為，就具備了違法行為的構(gòu)成條件，必須承擔(dān)這種違法行為所引起的法律后果。如果這種違法行為已達(dá)到了非常嚴(yán)重的狀態(tài)，有關(guān)責(zé)任人將承擔(dān)刑事責(zé)任。國(guó)家對(duì)人為制造網(wǎng)間互聯(lián)障礙的當(dāng)事人必須依法給予嚴(yán)懲，否則不足以震懾破壞網(wǎng)間互聯(lián)的責(zé)任人。按照違法性質(zhì)和程度的不同，互聯(lián)互通中的法律責(zé)任可分為行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。
（一）關(guān)于網(wǎng)間互聯(lián)中的行政責(zé)任
網(wǎng)間互聯(lián)中的行政責(zé)任，是指實(shí)施了網(wǎng)間互聯(lián)法律、法規(guī)或規(guī)章所禁止的行為而引起的行政上必須承擔(dān)的法律后果。根據(jù)現(xiàn)行的有關(guān)網(wǎng)間互聯(lián)的法規(guī)和規(guī)章，互聯(lián)互通中的行政責(zé)任主要有：罰款、責(zé)令改正、責(zé)令停業(yè)整頓。。
《電信條例》第七十三條規(guī)定：違反本條例規(guī)定，有下例行為之一的，由國(guó)務(wù)院信息主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)責(zé)令改正，處5萬元以上，50萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的責(zé)令停業(yè)整頓：
（1）拒絕其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者提出的互聯(lián)互通要求；
（2）  拒不執(zhí)行國(guó)家信息產(chǎn)業(yè)主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)依法作出的互聯(lián)互通決定的；
（3）向其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者提供網(wǎng)間互聯(lián)的服務(wù)質(zhì)量低于本網(wǎng)及其子公司或者分支機(jī)構(gòu)的。
由此可見，我國(guó)現(xiàn)有的互聯(lián)互通中行政相對(duì)方的行政責(zé)任的法律后果，只有行為罰和財(cái)產(chǎn)罰，沒有設(shè)置人身罰和申誡罰。而且，財(cái)產(chǎn)罰中的5萬元以上，50萬元以下罰款太輕，對(duì)違法者的懲罰力度不夠；行為罰中的“責(zé)令停業(yè)整頓”,即：通信行政主管機(jī)關(guān)責(zé)令違反網(wǎng)間互聯(lián)的當(dāng)事方停止生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的處罰，實(shí)質(zhì)上是一種虛設(shè)，實(shí)踐中不可能實(shí)施。筆者建議在《電信法》中應(yīng)加大對(duì)違反網(wǎng)間互聯(lián)的當(dāng)事方財(cái)產(chǎn)罰的力度；在行為罰方面應(yīng)以限制違反網(wǎng)間互聯(lián)的當(dāng)事方的業(yè)務(wù)或停止其新業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的處罰為主。當(dāng)然《電信法》在人身罰方面必須有所作為。
（二）網(wǎng)間互聯(lián)中的民事責(zé)任
互聯(lián)互通中的民事責(zé)任，是指互聯(lián)雙方作為民事主體，在違反了民事義務(wù)（主要是合同義務(wù)）時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。這是實(shí)施違法行為必須引起的法律后果，也是民事法律對(duì)違法者的一種制裁。  應(yīng)該指出：我國(guó)《電信條例》所調(diào)整的法律關(guān)系不僅限于行政法律關(guān)系，也調(diào)整電信服務(wù)過程中當(dāng)事方的民事法律關(guān)系�；ヂ�(lián)互通中的民事責(zé)任主要有以下三個(gè)特征：
1、主要是財(cái)產(chǎn)責(zé)任。民事法律關(guān)系是以財(cái)產(chǎn)關(guān)系為主要內(nèi)容的法律關(guān)系。因此，違反民事義務(wù)，侵犯民事權(quán)利的責(zé)任主要是財(cái)產(chǎn)責(zé)任。例如，主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者提供的網(wǎng)間通信質(zhì)量低于其網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部同類業(yè)務(wù)的通信質(zhì)量，給其他的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者造成直接經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)予以經(jīng)濟(jì)賠償。受損害的一方可以依法提起民事訴訟，尋求司法救濟(jì)。
2、違反網(wǎng)間互聯(lián)一方的當(dāng)事人不僅侵犯了另一方當(dāng)事人的利益，也同時(shí)侵犯了電信用戶的利益。例如，制造互聯(lián)互通中“通而不暢”的一方當(dāng)事人，不僅侵犯了另一電信經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益，更主要的是損害了另一電信經(jīng)營(yíng)者用戶的權(quán)益。因此，制造“通而不暢”的當(dāng)事方不但要向另一受損害的電信經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)民事責(zé)任，還應(yīng)向該電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的用戶承擔(dān)民事責(zé)任。
3、網(wǎng)間互通中的民事責(zé)任可以由法律直接規(guī)定也可以由當(dāng)事人協(xié)商決定。民事責(zé)任有法律直接規(guī)定的，也有當(dāng)事人自行約定的。在雙方簽訂的互聯(lián)協(xié)議中，當(dāng)事方在明確了互聯(lián)工程進(jìn)度時(shí)間表、互通的業(yè)務(wù)、互聯(lián)技術(shù)方案，與互聯(lián)有關(guān)的設(shè)備配置、互聯(lián)費(fèi)用的分?jǐn)�、互�?lián)后的網(wǎng)絡(luò)管理以及網(wǎng)間結(jié)算等實(shí)體和程序性內(nèi)容之后，必須明確約定違反互聯(lián)協(xié)議的責(zé)任方應(yīng)承擔(dān)的違約責(zé)任。對(duì)于互聯(lián)協(xié)議中的當(dāng)事方來講，不履行或不適當(dāng)履行互聯(lián)協(xié)議的直接法律后果就是承擔(dān)違約責(zé)任�！逗贤�法》第107條規(guī)定：“當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等違約責(zé)任”。依合同法規(guī)定，互聯(lián)一方不履行或者不適當(dāng)履行互聯(lián)協(xié)議所應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任主要包括：繼續(xù)履行和賠償損失�；ヂ�(lián)協(xié)議與一般的民事協(xié)議不同，違約一方對(duì)互聯(lián)協(xié)議的繼續(xù)履行是依國(guó)家強(qiáng)制力為保障的，不論違約方是否愿意，其繼續(xù)履行互聯(lián)協(xié)議的義務(wù)是強(qiáng)制的。違反互聯(lián)協(xié)議的違約方所承擔(dān)的違約賠償責(zé)任主要有：
a、主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者拒絕向非主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者提供與互聯(lián)有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)功能的信息，以及與互聯(lián)有關(guān)的管道（孔）、桿路、線纜引入口及槽道、光纜（纖）、帶寬、電路等通信設(shè)施使用信息的；
b、主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者對(duì)非主導(dǎo)的電信網(wǎng)網(wǎng)間互聯(lián)、互聯(lián)傳輸線路必須經(jīng)由主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的通道、桿路、線纜引入口及槽道等通信設(shè)施時(shí)，主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者不予配合提供使用，或附加任何不合理?xiàng)l件的；
c、電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)者無故拖延互聯(lián)時(shí)間的；
d、電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)者違反信息產(chǎn)業(yè)部制定的相關(guān)網(wǎng)間互聯(lián)要求規(guī)范和技術(shù)規(guī)定的；
e、電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)者不按互聯(lián)協(xié)議規(guī)定的結(jié)算周期進(jìn)行網(wǎng)間結(jié)算，無故拖延向?qū)Ψ浇Y(jié)算費(fèi)用的；
f、主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者未與對(duì)方協(xié)商單方面變更互聯(lián)點(diǎn)的；
g、當(dāng)網(wǎng)間通信質(zhì)量不符合要求時(shí)，電信經(jīng)營(yíng)者對(duì)網(wǎng)間路由組織、中繼電路、信令方式、局?jǐn)?shù)據(jù)、軟件版本的調(diào)整不予配合的；
h、當(dāng)互聯(lián)一方發(fā)現(xiàn)網(wǎng)間通信障礙時(shí)，通知對(duì)方協(xié)助處理通信障礙，對(duì)方不予配合的。
按照《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)管理規(guī)定》的規(guī)定，有以上情形給其他的電信經(jīng)營(yíng)者造成直接損失的，應(yīng)予以經(jīng)濟(jì)賠償。筆者認(rèn)為，從公平和等價(jià)交換原則來看，當(dāng)互聯(lián)一方不履行互聯(lián)協(xié)議規(guī)定的義務(wù)或者履行協(xié)議義務(wù)不符合約定時(shí)，給對(duì)方造成損失的，損失賠償額應(yīng)相當(dāng)于違約所造成的損失，這個(gè)損失應(yīng)包括協(xié)議履行后可以獲得的利益。
在實(shí)踐中，互聯(lián)雙方在簽訂互聯(lián)協(xié)議時(shí)，都回避對(duì)違約責(zé)任的約定，這是極不正常的。事實(shí)上，違約責(zé)任制度是作為保障互聯(lián)協(xié)議全面履行的一種重要措施，在互聯(lián)協(xié)議中應(yīng)居于一個(gè)十分
重要的地位，互聯(lián)當(dāng)事方一定要給予高度的重視。③
（三）網(wǎng)間互聯(lián)中的刑事責(zé)任
刑事責(zé)任是指行為人實(shí)施了刑事法律所禁止的行為，依照刑事法律規(guī)定所必須承擔(dān)的法律后果。刑事責(zé)任是嚴(yán)格的行為人個(gè)人責(zé)任，是最嚴(yán)厲的一種法律責(zé)任。縱觀近幾年發(fā)生的互聯(lián)互通中的惡性事件，有些事件已經(jīng)不是行政法律或民事法律調(diào)整的范疇了，例如有些地區(qū)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者以攔截過網(wǎng)呼叫、擅自封閉局向等手段人為地中斷電信網(wǎng)間通信，有些地區(qū)的電信經(jīng)營(yíng)者竟然用刀或鋸，截?cái)鄬?duì)方正在使用中的通信電（光）纜。這些無視國(guó)家法律、法規(guī)的行為，嚴(yán)重地?cái)_亂了電信市場(chǎng)秩序，產(chǎn)生了嚴(yán)重的社會(huì)危害性，侵犯了不特定多數(shù)人的權(quán)利。為了嚴(yán)厲打擊人為中斷電信網(wǎng)間互聯(lián)的惡性行為，對(duì)于已觸犯刑事法律，構(gòu)成犯罪的，必須移交司法機(jī)關(guān)依法追究其刑事責(zé)任。在具體操作時(shí)，可依照《刑法》124條以及《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》第一條第三款的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。為此，建議最高人民法院盡快對(duì)互聯(lián)互通惡

性事件的處理作出司法解釋。
當(dāng)然，確定人為中斷電信網(wǎng)間通信的行為是否構(gòu)成犯罪，應(yīng)首先考慮該行為的社會(huì)危害性及其程度，同時(shí)應(yīng)認(rèn)真研究該行為成立犯罪所應(yīng)具備的一切客觀條件和主觀條件。例如，依照刑法第124條及刑法總則的有關(guān)規(guī)定，成立破壞電信設(shè)施罪應(yīng)具備以
下條件：（1）犯罪的主體是一般主體，凡已滿16周歲，具有辯認(rèn)控制能力的人，均能成為本罪的主體；（2）客觀上破壞或損壞了正在使用中的公用電信設(shè)施，如用刀割斷在使用中的通信電纜，給社會(huì)和不特定的人的生活帶來危害，甚至產(chǎn)生嚴(yán)重后果；（3）主觀上可以是故意也可以是過失。只要是行為人明知自己的行為會(huì)破壞公用電信設(shè)施，且造成通信阻斷，并且希望或放任這種結(jié)果發(fā)生的，就能構(gòu)成破壞電信設(shè)施罪；如果行為人應(yīng)當(dāng)預(yù)見到自己的行為可能會(huì)使公用電信設(shè)施受到損壞，由于疏忽大意而沒有預(yù)見，或者已經(jīng)預(yù)見，但輕信能夠避免，則構(gòu)成了過失損壞公用電信設(shè)施罪；（4）破壞通信設(shè)施的行為危害了公共安全。以上幾個(gè)條件綜合在一起，就構(gòu)成了破壞電信設(shè)施罪。目前，中國(guó)信息產(chǎn)業(yè)部已提請(qǐng)最高人民法院，依據(jù)《中華人民共和國(guó)刑法》第124條等相關(guān)法規(guī)，完成對(duì)互聯(lián)互通惡性事件處理的司法解釋，以加大對(duì)互聯(lián)互通違法行為的懲治力度。④
在理解網(wǎng)間互聯(lián)法律責(zé)任時(shí)，有一點(diǎn)必須明確：在網(wǎng)間互聯(lián)法律責(zé)任系統(tǒng)中，由違反法定或約定義務(wù)所引起的法律責(zé)任應(yīng)占主導(dǎo)地位，而不以違法或違約為前提的其他法律責(zé)任則居于從屬地位。這是因?yàn)檫`反法定或約定義務(wù)所引起的法律責(zé)任其存在的范圍更廣泛，其社會(huì)功能也更為重要。
三、電信網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議中的證據(jù)規(guī)則
電信網(wǎng)間互聯(lián)中，因“通而不暢”而產(chǎn)生的爭(zhēng)議，最困難的是取證問題。⑤根據(jù)《電信網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議處理辦法》的規(guī)定，發(fā)
生電信網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議，爭(zhēng)議雙方應(yīng)協(xié)商解決；協(xié)商不成的可以向電信主管部門申請(qǐng)協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由電信主管部門作出行政決定。在現(xiàn)實(shí)中，發(fā)生網(wǎng)間互聯(lián)通信質(zhì)量爭(zhēng)議，最困難的是認(rèn)定通信嚴(yán)重不暢的事實(shí)依據(jù)。按照上述《辦法》的規(guī)定，發(fā)生網(wǎng)間通信中斷或網(wǎng)間通信嚴(yán)重不暢時(shí)，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)立即采取有效措施恢復(fù)通信，并及時(shí)向電信主管部門報(bào)告。然而，當(dāng)非主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者發(fā)現(xiàn)網(wǎng)間通信嚴(yán)重不暢，向電信主管部門報(bào)告時(shí)，主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者馬上得到信息，立即變“嚴(yán)重不暢”為“通暢無阻”。因此，認(rèn)定網(wǎng)間通信嚴(yán)重不暢的證據(jù)由電信主管部門調(diào)取是極為困難的。這樣，處理網(wǎng)間互聯(lián)中通信嚴(yán)重不暢而產(chǎn)生爭(zhēng)議的關(guān)鍵問題，就是確定由誰(shuí)以及如何取得證明通信嚴(yán)重不暢存在的證據(jù)。這涉及到一個(gè)舉證責(zé)任的問題。
按照我國(guó)通行的民事證據(jù)規(guī)則，當(dāng)事人一方對(duì)其提出的主張中須確認(rèn)的事實(shí)，依法負(fù)有提出證據(jù)的義務(wù)。如果沒有證據(jù)或者證據(jù)不足的證明當(dāng)事人的事實(shí)主張，由負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人承擔(dān)不利后果。在網(wǎng)間互聯(lián)中由于通信質(zhì)量爭(zhēng)議產(chǎn)生的舉證責(zé)任的發(fā)生，是解決爭(zhēng)議活動(dòng)的客觀規(guī)律所決定的。爭(zhēng)議本身是一種具有復(fù)雜而激烈的對(duì)抗性活動(dòng)，在這種活動(dòng)中，爭(zhēng)議方為了維護(hù)各自的權(quán)益而展開激烈的角逐；證據(jù)就是他們進(jìn)行角逐所使用的主要手段。應(yīng)該指出，電信網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議的發(fā)生主要是基于以下原因：（1）互聯(lián)技術(shù)方案；（2）與互聯(lián)有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)功能及通信設(shè)施的提供；（3）互聯(lián)時(shí)限；（4）電信業(yè)務(wù)的提供；（5）網(wǎng)間通信質(zhì)量；（6）與互聯(lián)有關(guān)的費(fèi)用。⑥這些內(nèi)容都是互聯(lián)協(xié)議中的主要條款，有些爭(zhēng)議的發(fā)生可能在互聯(lián)協(xié)議簽訂之前，但大多數(shù)的爭(zhēng)議是在互聯(lián)協(xié)議簽訂之后發(fā)生的，特別是由通信質(zhì)量而產(chǎn)生的爭(zhēng)議一定是在互聯(lián)協(xié)議履行中發(fā)生的。由于互聯(lián)協(xié)議是依照《合同法》簽訂的，所以發(fā)生互聯(lián)爭(zhēng)議后的舉證責(zé)任，就應(yīng)當(dāng)采用我國(guó)現(xiàn)行的民事證據(jù)規(guī)則。
1、關(guān)于舉證責(zé)任的分配
舉證責(zé)任也叫證明責(zé)任，是指對(duì)于需要證明的事實(shí)和主張是誰(shuí)提出的，誰(shuí)就應(yīng)當(dāng)提出證據(jù)來加以證明�！爱�(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)”，這是舉證責(zé)任的核心所在。在互聯(lián)爭(zhēng)議中，舉證責(zé)任既是當(dāng)事人的一種權(quán)利，也是一種義務(wù)。當(dāng)一方當(dāng)事人為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，取得有利于自己的裁決，提出證據(jù)來證明自己的主張和請(qǐng)求應(yīng)依法保護(hù)時(shí)，舉證責(zé)任就是其享有的權(quán)利；當(dāng)一方當(dāng)事人為了反駁對(duì)方的請(qǐng)求，或者要求對(duì)方承擔(dān)某種義務(wù)，或者要求監(jiān)管部門確認(rèn)自己主張的權(quán)利時(shí)，舉證責(zé)任又是其應(yīng)履行的義務(wù)。應(yīng)該指出，這種義務(wù)與一般的法律義務(wù)有所不同，當(dāng)事人拒不履行這項(xiàng)義務(wù)時(shí)并不是追究負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人的法律責(zé)任，而是裁決的結(jié)果對(duì)他不利。
解決互聯(lián)雙方之間爭(zhēng)議，是電信主管部門的職責(zé)。依通常的規(guī)則，電信主管部門在進(jìn)行協(xié)調(diào)或裁決時(shí)，必須先確定作為協(xié)調(diào)
和裁決基礎(chǔ)的事實(shí)關(guān)系是否存在，然后才能適用相應(yīng)的規(guī)定來判
斷其后果，并最后作出裁決。因此，電信主管部門解決互聯(lián)爭(zhēng)議的前提是對(duì)存在的互聯(lián)爭(zhēng)議事實(shí)的認(rèn)定。但是事實(shí)的存在與否不是憑當(dāng)事人的主張而成立的，而是靠證明事實(shí)存在的證據(jù)。既然一方當(dāng)事人提出了事實(shí)存在的主張，那么就應(yīng)當(dāng)提供其主張事實(shí)存在的相關(guān)證據(jù)。由此可見，互聯(lián)爭(zhēng)議中對(duì)舉證責(zé)任分擔(dān)的一個(gè)基本原則是：誰(shuí)提出的事實(shí)和主張，誰(shuí)就應(yīng)當(dāng)提出證據(jù)加以證明。但是互聯(lián)爭(zhēng)議中的舉證責(zé)有時(shí)是很復(fù)雜的，實(shí)踐中，有時(shí)可能存在舉證責(zé)任倒置或無法確定舉證責(zé)任承擔(dān)的情形。在這些情況下，電信主管部門應(yīng)根據(jù)公平原則和誠(chéng)信原則，綜合當(dāng)事人舉證能力確定舉證責(zé)任的承擔(dān)。在當(dāng)事人因客觀原因不能自行收集證據(jù)時(shí)電信主管部門應(yīng)依職權(quán)調(diào)查收集。  
2、判斷證據(jù)效力應(yīng)注意的問題
電信主管部門在裁決互聯(lián)爭(zhēng)議時(shí)，為了查明和認(rèn)定事實(shí)，對(duì)爭(zhēng)議作出正確的裁判，必須要有可靠有力的證據(jù)。為了正確地判斷證據(jù)，筆者認(rèn)為以下問題應(yīng)予以考慮：
（1）應(yīng)注重證據(jù)的“三性”原則
作為處理互聯(lián)爭(zhēng)議所依據(jù)的證據(jù)，必須具有客觀性、關(guān)聯(lián)性和許可性。首先，證據(jù)必須是客觀確實(shí)存在的事實(shí)材料，不是人們主觀意想或提出的事物；其次，證據(jù)的客觀事實(shí)必須同爭(zhēng)議的事實(shí)有關(guān)聯(lián)，與爭(zhēng)議的事實(shí)無關(guān)，即使是客觀事實(shí)，也不能作為證據(jù)；再次，證據(jù)必須是法律所許可的，并且是按照一定的合法程序搜集的事實(shí)材料。
（2）應(yīng)從爭(zhēng)議的客觀事實(shí)出發(fā)，對(duì)各種證據(jù)材料進(jìn)行全面的審查，鑒別它的真?zhèn)�。事�?shí)上，任何證據(jù)材料，對(duì)于證明爭(zhēng)議的事實(shí)來講，都沒有預(yù)定的約束力，都不能按主觀意志決定取舍和決定證據(jù)效力的大小。
（3）應(yīng)對(duì)互聯(lián)爭(zhēng)議的所有證據(jù)進(jìn)行綜合分析、比較和對(duì)照。把每一個(gè)證據(jù)同爭(zhēng)議案件的客觀聯(lián)系，以及聯(lián)系的程度進(jìn)行實(shí)事求是的科學(xué)分析。要特別注意各種證據(jù)之間有沒有相互排斥和相互矛盾的地方。
（4）注意把握不同種類的證據(jù)特點(diǎn)，并對(duì)其進(jìn)行鑒別和判斷。根據(jù)我國(guó)民事證據(jù)立法的一般規(guī)定，證據(jù)有七種，其中這七種證據(jù)中本身有直接證據(jù)，也有間接證據(jù)；有原始證據(jù)，也有傳來證據(jù)。因此，一定要把握這些證據(jù)的特點(diǎn)，以及其固有的本質(zhì)特征。
3、對(duì)主要證據(jù)證明力的判斷
互聯(lián)爭(zhēng)議中的證據(jù)，是證明爭(zhēng)議真實(shí)情況的事實(shí)依據(jù)，也是電信主管部門認(rèn)定事實(shí)，分清是非責(zé)任，正確適用有關(guān)規(guī)定作出裁決的依據(jù)。那么，什么是爭(zhēng)議的真實(shí)情況的事實(shí)呢？筆者認(rèn)為，就是當(dāng)事人雙方之間爭(zhēng)執(zhí)的由互聯(lián)互通關(guān)系而形成的客觀事實(shí)。有些事實(shí)，如網(wǎng)間通信質(zhì)量問題，是在申請(qǐng)協(xié)調(diào)之前發(fā)生的，電信主管部門的執(zhí)法人員很難直接聽到或看到。特別是基礎(chǔ)電信業(yè)中的話音服務(wù)，是點(diǎn)到點(diǎn)的傳輸，即使

其過程中有傳送中斷，但因電磁信號(hào)以光速度傳遞，其發(fā)送與接收幾乎是同步的。所以，必須使用一些特殊的手段和材料，迅速取得證明網(wǎng)間通信質(zhì)量不暢的真實(shí)情況。下面介紹幾種證明網(wǎng)間通信質(zhì)量問題的證據(jù)及其效力。
（1）關(guān)于公證文書
當(dāng)發(fā)生網(wǎng)間通信嚴(yán)重不暢時(shí)，由通信主管部門直接取得證據(jù)是很困難的。往往是當(dāng)非主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者向電信主管部門報(bào)告時(shí)，人為的網(wǎng)間通信不暢問題馬上得以“解決”。為了即時(shí)取得“聯(lián)而不通”和“通而不暢”的證據(jù)，大多數(shù)的非主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者采用了直接申請(qǐng)公證機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)答試呼此進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)公證的方式來取得證據(jù)。然而，有些電信主管部門出于種種原因，對(duì)公證機(jī)關(guān)出具的證明網(wǎng)間通信不暢的公證文書不予采信。筆者認(rèn)為，這有悖于我國(guó)有關(guān)的程序法律。事實(shí)上，公證證明與其他證明相比較，具有更強(qiáng)的證明力，因?yàn)楣�證機(jī)關(guān)是國(guó)家的專門證明機(jī)關(guān)，公證機(jī)關(guān)經(jīng)審查出具的證明文書，應(yīng)當(dāng)具有可靠的證明效力，電信主管部門必須重視公證證明的效力，相信公證證明的真實(shí)性和可靠性。凡是經(jīng)過法定程序由公證機(jī)關(guān)證明的網(wǎng)間通信質(zhì)量的客觀事實(shí)，除非有相反證據(jù)足以推翻公證證明的，電信主管部門可以直接作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)。這是我國(guó)證據(jù)立法對(duì)公證文書給予的特惠政策。
（2）關(guān)于視聽資料
視聽資料，就是那些有聲音能聽到，有圖象能看到，有資料能查到的那些資料。如錄音、錄相磁帶，都屬于視聽資料。視聽資料作為一種獨(dú)立的證據(jù)，已在我國(guó)各類訴訟中廣泛采用。就視聽資料的性質(zhì)而言，既不是書證，也不是物證，它兼有書證和物證的特征。當(dāng)我們利用視聽資料的思想內(nèi)容來證明案件事實(shí)時(shí)，它反映了書證的特征，當(dāng)我們利用視聽資料的圖像來證明案件事實(shí)的時(shí)候，它又反映了物證的特征。在多數(shù)情況下，這兩方面特征是結(jié)合在一起的。所以，它證明爭(zhēng)議的事實(shí)是十分有力的。但是如何收集這類證據(jù)，一直是許多學(xué)者研究的課題。有些學(xué)者認(rèn)為，未經(jīng)對(duì)方同意私自錄音和錄相取得的資料不能作為證據(jù)。這樣就將錄音或錄像取得的證據(jù)資料的合法性標(biāo)準(zhǔn)限定在“經(jīng)對(duì)方同意”上。筆者認(rèn)為，這樣的觀點(diǎn)是沒有道理的。從實(shí)踐中看，一方當(dāng)事人同意對(duì)方錄制其談話或者拍錄其圖像或行為的情形是極為少見的，尤其是錄制或拍錄對(duì)自己不利的資料。如果按照上述的觀點(diǎn)，即使該視聽材料經(jīng)審查是真實(shí)的，只要未經(jīng)對(duì)方同意，就無法采信，這顯然是不公平的。因此，最高人民法院出臺(tái)的民事證據(jù)規(guī)則，明確了非法證據(jù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，將非法證據(jù)限定在“以侵害他人合法權(quán)益或者違反法律禁止性規(guī)定的方法取得的證據(jù)”的范圍之內(nèi)。因此可見，除以侵害他人合法權(quán)益或者違反禁止性規(guī)定的方法取得的證據(jù)外，其他情形都不得視為非法證據(jù)，這一點(diǎn)一定要引起電信監(jiān)管部門的重視。如果將視聽資料證明的事實(shí)或行為，再以公證文書的形式加以確認(rèn)，其證明效力就更可靠。
（3）關(guān)于證人證言
就行為主體而言，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)基本上是一對(duì)一的服務(wù)。如固定、移動(dòng)中的話音服務(wù)，其提供的方式是為特定的兩個(gè)電信服務(wù)的消費(fèi)者提供中介服務(wù)。在這一過程中，一般有三個(gè)行為主體，即基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的提供方和兩個(gè)互為信息的消費(fèi)方。因此，網(wǎng)間互聯(lián)中的通信質(zhì)量問題，用戶最有發(fā)言權(quán)。按照《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)規(guī)定》第三十八條的規(guī)定，網(wǎng)間通信嚴(yán)重不暢，是指網(wǎng)間接通率（應(yīng)答試呼比）低于20%，以及用戶明顯感知的時(shí)延、斷話、雜音等情況�？梢�，網(wǎng)間通信嚴(yán)重不暢的確定有兩項(xiàng)指標(biāo)，一是網(wǎng)間接通率低于20%，二是用戶有明顯感知的時(shí)延、斷話、雜音等情況。那么第二項(xiàng)指標(biāo)如何確定？筆者認(rèn)為，只能通過用戶的申訴以及其所作的陳述而實(shí)現(xiàn)。這種通過爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人以外的用戶，就自己所知道的情況，向電信主管部門證明通信嚴(yán)重不暢這一事實(shí)存在的人就是證人。電信主管部門在處理因網(wǎng)間通信質(zhì)量引起的爭(zhēng)議時(shí)，用戶作為證人所作的陳述或申訴，也是證明爭(zhēng)議事實(shí)的主要依據(jù)。
對(duì)于互聯(lián)的當(dāng)事人來講，及時(shí)解決爭(zhēng)議是對(duì)其權(quán)利的維護(hù)；而收集證據(jù)是當(dāng)事人為電信管理部門查明案件真相，作出裁決提供必要的判斷資料的活動(dòng)，這是法律賦予他們權(quán)利。
四、電信網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議裁決的價(jià)值目標(biāo)
電信網(wǎng)間只有實(shí)現(xiàn)互聯(lián)才能實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。沒有電信網(wǎng)間的互聯(lián)，就不能形成競(jìng)爭(zhēng)的電信市場(chǎng)，沒有競(jìng)爭(zhēng)的電信市場(chǎng)，就沒有中國(guó)電信業(yè)的發(fā)展。因此，中國(guó)電信業(yè)的網(wǎng)間互聯(lián)問題，應(yīng)該是政府在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)管制的重點(diǎn)。作為網(wǎng)間互聯(lián)管制的重要形式——行政裁決，是解決互聯(lián)糾紛的一項(xiàng)重要法律制度。筆者認(rèn)為，這項(xiàng)法律制度的實(shí)施，應(yīng)充分考慮電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)者及其電信用戶所期望實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)。這個(gè)價(jià)值目標(biāo)應(yīng)著重體現(xiàn)在六個(gè)字上，那就是公正、效率、效益。
1、公正。電信主管部門在解決互聯(lián)糾紛時(shí)，應(yīng)將公正作為最高的價(jià)值。裁決互聯(lián)爭(zhēng)議是以雙方的權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議為基礎(chǔ)的，這種爭(zhēng)議的存在意味著權(quán)利與義務(wù)的扭曲和混亂。裁決爭(zhēng)議的目的在于對(duì)這種扭曲和混亂加以矯正。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，這種矯正手段必須要具備公正性。公正從其運(yùn)行過程看，包括公正的規(guī)則和公正地適用規(guī)則。這里講的公正的規(guī)則，實(shí)際上就是講立法上的公正。目前，我國(guó)網(wǎng)間互聯(lián)的立法等級(jí)較低，主要形式是部門規(guī)章；在《電信條例》中只規(guī)定了六條有關(guān)電信網(wǎng)間互聯(lián)的內(nèi)容，且不具有可操作性。例如，互聯(lián)互通中要解決的第一個(gè)問題是“技術(shù)可行”，這首先要求中央通信管理機(jī)構(gòu)制定一部在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一適用的網(wǎng)間互聯(lián)技術(shù)規(guī)范。然而，在沒有統(tǒng)一的網(wǎng)間互聯(lián)技術(shù)規(guī)范的情況下，僅通過電信經(jīng)營(yíng)者雙方的談判是很難完成的�？梢姡�網(wǎng)間互聯(lián)的立法是公正價(jià)值的集中體現(xiàn)，也是電信網(wǎng)間互聯(lián)規(guī)則公正價(jià)值客觀的前提條件；有了公平的規(guī)則，才可能公平地適用和執(zhí)行規(guī)則。否則，當(dāng)互聯(lián)雙方發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，通信主管部門的公平裁決也將是一句空話。目前，應(yīng)重點(diǎn)考慮出臺(tái)統(tǒng)一的互聯(lián)技術(shù)規(guī)范、互聯(lián)通信質(zhì)量的監(jiān)測(cè)制度、互聯(lián)互通中的證據(jù)規(guī)則、互聯(lián)互通中的公示制度以及以體現(xiàn)以成本為基礎(chǔ)的結(jié)算制度等。
2、效率�；ヂ�(lián)爭(zhēng)議的解決是為了實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的權(quán)利，使當(dāng)事人受到損害的權(quán)益得以及時(shí)的恢復(fù)，以維護(hù)正常的通信秩序。通信行為與其他行為的不同點(diǎn)在于，它強(qiáng)調(diào)全程全網(wǎng)和分秒必爭(zhēng)。因此，網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)的解決必須強(qiáng)調(diào)速度和有效，如果互聯(lián)爭(zhēng)議長(zhǎng)期得不到解決，不僅不能體現(xiàn)通信行政管理的效率，而且從根本上背離了公正的目標(biāo)。根據(jù)《電信網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議處理辦法》的規(guī)定，處理網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議的首要原則是“著重協(xié)調(diào)、及時(shí)處理”；在解決爭(zhēng)議的程序上，該《辦法》規(guī)定：當(dāng)雙方發(fā)生爭(zhēng)議，先由爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商；協(xié)商不成的，向電信主管部門申請(qǐng)協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)還不成，才由電信主管部門作出行政裁決。其中協(xié)調(diào)爭(zhēng)議的期限是45天；如果協(xié)調(diào)不成，電信主管部門還要邀請(qǐng)專家進(jìn)行論證，專家論證的時(shí)間是多長(zhǎng)《辦法》沒有規(guī)定；在專家論證結(jié)束，從提出網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議解決方案之日起，通信主管部門作出行政裁決方案之日起，通信主管部門作出行政裁決還需45天。類擬這樣的規(guī)定，是否體現(xiàn)行政裁決的效率價(jià)值，值得思考。應(yīng)該指出，按照一般的行政法原理，行政裁決中的協(xié)調(diào)不是一個(gè)獨(dú)立的程序，也不應(yīng)是行政裁決的必經(jīng)程序；協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)是雙方當(dāng)事人的自愿，并要在合法的前提下進(jìn)行。如果通信主管部門在處理網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議時(shí)，強(qiáng)調(diào)了“著重協(xié)調(diào)”，就很難做到“及時(shí)處理”。
筆者認(rèn)為，處理網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議的效率高低，應(yīng)集中體現(xiàn)在程序之中，一個(gè)行政行為能否及時(shí)作出，主要是由它的程序所決定的。因此，制定解決網(wǎng)間

互聯(lián)爭(zhēng)議規(guī)則的基本原則應(yīng)緊緊圍繞著效率這個(gè)目標(biāo)。在實(shí)施中，應(yīng)考慮以下幾個(gè)問題：（1）處理網(wǎng)間互聯(lián)程序的時(shí)間性，要以迅速實(shí)現(xiàn)行政目的為價(jià)值目標(biāo)；（2）處理爭(zhēng)議的程序的設(shè)定要有一定的靈活性，要考慮到網(wǎng)間互聯(lián)的多變性和復(fù)雜性；（3）處理爭(zhēng)議的程序應(yīng)當(dāng)建立在科學(xué)公平的基礎(chǔ)之上，應(yīng)為當(dāng)事人所接受。
3、效益。電信主管部門在裁決互聯(lián)爭(zhēng)議時(shí)，還應(yīng)考慮當(dāng)事人因網(wǎng)間互聯(lián)出現(xiàn)的障礙而減少的權(quán)益和其用戶所受到的損失。事實(shí)上，當(dāng)事人在發(fā)生互聯(lián)爭(zhēng)議時(shí)，受害一方都期望通過電信主管部門的裁決對(duì)其合法權(quán)益和用戶權(quán)益的保護(hù)，以維護(hù)正常的通信秩序。因此，電信主管部門對(duì)網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議的裁決本身，就體現(xiàn)著對(duì)爭(zhēng)議解決的效益價(jià)值目標(biāo)的追求。如果電信主管部門在裁決網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議時(shí)，不注重效益的價(jià)值，即使是較為公正地解決了爭(zhēng)議，也必須帶來一方當(dāng)事人利益的損失。例如，因網(wǎng)間通信質(zhì)量不符合約定的標(biāo)準(zhǔn)，非主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者要求主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者對(duì)網(wǎng)間路由組織、中繼電路、信令方式或軟件版本予以調(diào)整時(shí)，而主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者拒絕予以配合，經(jīng)協(xié)商未果。為此，非主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者要求電信主管部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，經(jīng)協(xié)調(diào)仍未果，電信主管部門就應(yīng)及時(shí)作出裁決。那么，電信主管部門在裁決時(shí)，不僅要考慮主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者的違法行為，同時(shí)要考慮主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者因違反網(wǎng)間互聯(lián)的相關(guān)規(guī)定給非主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失的賠償責(zé)任。
五、電信網(wǎng)間互聯(lián)中的誠(chéng)信原則
根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的網(wǎng)間互聯(lián)法規(guī)和規(guī)章，電信網(wǎng)間互聯(lián)實(shí)行技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理、公平公正和相互配合的原則。技術(shù)可行主要解決互聯(lián)點(diǎn)的設(shè)置和可行的互聯(lián)技術(shù)方案；經(jīng)濟(jì)合理主要是互聯(lián)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定；公平公正應(yīng)落實(shí)在兩個(gè)方面：一是主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者要公平公正地對(duì)待本網(wǎng)的用戶和其他電信經(jīng)營(yíng)者的用戶，以及公平公正地對(duì)待任何一個(gè)電信經(jīng)營(yíng)者；二是電信管理機(jī)構(gòu)要公平公正地處理電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者之間的互聯(lián)爭(zhēng)議；相互配合應(yīng)重點(diǎn)落實(shí)在互聯(lián)協(xié)議的全面履行上。
互聯(lián)互通中最為突出也最為引人關(guān)注的焦點(diǎn)，是“通而不暢”的問題。筆者認(rèn)為，這一問題已不是技術(shù)問題，也不完全是利益沖突問題。關(guān)鍵是人的觀念問題，說到底是一個(gè)誠(chéng)信問題。按照《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)管理規(guī)定》，互聯(lián)協(xié)議由電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者省級(jí)以上機(jī)構(gòu)之間按照《合同法》及國(guó)家有關(guān)規(guī)定簽訂。《合同法》第六條規(guī)定：“當(dāng)事人行使權(quán)利、履行義務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)實(shí)信用原則”。誠(chéng)信原則是合同法的最關(guān)鍵的原則，被稱為債法的最高指導(dǎo)原則和“帝王規(guī)則”。主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者與其他電信經(jīng)營(yíng)者在簽訂互聯(lián)協(xié)議后，必須按照誠(chéng)實(shí)信用原則全面地履行互聯(lián)協(xié)議，以善意的方式行使權(quán)利、履行義務(wù)，不得有任何惡意和欺詐行為，并以此為標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)互聯(lián)另一方及其用戶的利益。然而，主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者在履行互聯(lián)協(xié)議中，多數(shù)不能履行互聯(lián)協(xié)議約定的通信質(zhì)量指標(biāo)，網(wǎng)間接通率遠(yuǎn)遠(yuǎn)底于雙方在互聯(lián)協(xié)議中的約定。既然主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者在互聯(lián)協(xié)議中進(jìn)行了明確的承諾，而且完全有能力履行其承諾，那么，為什么不去實(shí)踐呢？下面我借助一個(gè)著名的Mooran式問題加以說明。該問題設(shè)問：“根據(jù)我所訂的協(xié)議，我有義務(wù)做A，但是我是否真的有義務(wù)去做A嗎？”。我們都會(huì)認(rèn)為，提出這樣問題的人精神上肯定有問題，或者象這樣的問題是不會(huì)有人提出的。道理很簡(jiǎn)單，根據(jù)我和他人簽訂的協(xié)議，我有義務(wù)做A，那么我就應(yīng)該去做A，這一點(diǎn)是再清楚不過了。但是，Mooran的問題是：“我真的有義務(wù)去做A嗎？”。請(qǐng)大家試想，這種想法為什么可以成立？舉一個(gè)例子，一主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者（甲）與一新的電信經(jīng)營(yíng)者（乙）簽訂了互聯(lián)協(xié)議，協(xié)議明確約定：甲保證提供優(yōu)質(zhì)的互聯(lián)網(wǎng)間傳輸質(zhì)量，網(wǎng)間通信質(zhì)量不低于本網(wǎng)內(nèi)同類業(yè)務(wù)的質(zhì)量，其中乙方網(wǎng)間IP電話接入甲方平臺(tái)的接通率達(dá)應(yīng)到70%以上。結(jié)果在協(xié)議履行期間，乙用戶的IP電話接入甲方平臺(tái)的接通率竟然低于20%；甲本網(wǎng)內(nèi)的同類IP電話網(wǎng)間接通率達(dá)100%。于是乙就質(zhì)問甲，為什么不按照協(xié)議履行其承諾。出于乙的意料，甲竟然反問乙：“為什么我要保證你與我同樣的接通率？”。這時(shí)，乙聽了以后大怒：“我們雙方在互聯(lián)協(xié)議中有約定，保證乙方網(wǎng)間接通率不低于甲方本網(wǎng)內(nèi)同類業(yè)的質(zhì)量，是你的義務(wù)，你必須按照協(xié)議實(shí)踐這一義務(wù)。”甲聽了乙的話，大笑。他不動(dòng)聲色地說：“即使我在協(xié)議中承諾過，但這并不對(duì)我構(gòu)成義務(wù)�！�  在這例子中，我們都會(huì)認(rèn)為甲嚴(yán)重地違反了雙方的約定。但是，如果我們把這個(gè)問題當(dāng)作一個(gè)哲學(xué)問題提出的時(shí)候，我們會(huì)感到甲發(fā)現(xiàn)了一個(gè)真正的問題，當(dāng)進(jìn)一步追問這個(gè)問題時(shí)，似乎很少有人能回答這樣一個(gè)問題：“協(xié)議簽訂后，如果一方不去實(shí)踐協(xié)議的承諾，這份協(xié)議就是廢紙一張；問題是為什么一個(gè)人必須去遵守他的承諾呢？”。筆者認(rèn)為，這不是協(xié)議本身可以解決的問題。所以，我們必須跳出協(xié)議本身去尋找一個(gè)協(xié)議可以成立的依據(jù)，那就是誠(chéng)信。因此，我們可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：遵守承諾不是合同義務(wù)，而是一種道德義務(wù)；誠(chéng)信就是將道德倫理規(guī)范上升為法律規(guī)范的一般抽象。⑦M(jìn)ooran式問題告訴我們，如果不建立誠(chéng)信的互聯(lián)互通法律環(huán)境，互聯(lián)互通中的通而不暢問題是不能得到徹底解決的。那么，互聯(lián)協(xié)議履行中誠(chéng)信原則的確立，究竟有何功能？筆者認(rèn)為其功能起碼有三項(xiàng)：
1、  確定行為規(guī)則。誠(chéng)信原則的基本功能就是確定以善意的
方式行使權(quán)利和履行義務(wù)的行為規(guī)則。
2、  平衡利益沖突。首先是平衡互聯(lián)雙方之間的利益沖突，
誠(chéng)信原則在當(dāng)事方發(fā)生利益沖突時(shí)，能協(xié)調(diào)當(dāng)事人的利益，作出平衡的選擇；其次是平衡當(dāng)事人利益與用戶利益之間的沖突，要求當(dāng)事人在從事互聯(lián)互通活動(dòng)時(shí)，要充分尊重用戶和社會(huì)的利益，不得損害用戶和社會(huì)的利益。
3、  解釋法律、法規(guī)和協(xié)議。誠(chéng)信原則具有解釋法律、法規(guī)
和協(xié)議的功能。他要求在法律、法規(guī)和協(xié)議缺乏規(guī)定或者規(guī)
定不明確時(shí)，執(zhí)法者應(yīng)根據(jù)誠(chéng)信原則，準(zhǔn)確地解釋法律、法規(guī)和協(xié)議。
對(duì)于任何一個(gè)網(wǎng)間互聯(lián)中的主導(dǎo)電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)者來講，誠(chéng)信就是你向另一電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)者極其用戶信守承諾的責(zé)任感；誠(chéng)信就是對(duì)自己提供的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量后果負(fù)責(zé)的道德感。事實(shí)上，無論是主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者還是非主導(dǎo)的電信經(jīng)營(yíng)者，要生存，要發(fā)展，要在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地，必須誠(chéng)實(shí)守信，信用是中國(guó)電信經(jīng)營(yíng)者最重要的資本。在此，筆者建議：中國(guó)的主要電信經(jīng)營(yíng)者應(yīng)聯(lián)合向全社會(huì)推出“信用中國(guó)電信業(yè)”。為此，提出如下建議：
1、強(qiáng)化電信經(jīng)營(yíng)者的信用意識(shí)，塑造一種“守信光榮，失信可恥”的行業(yè)新風(fēng)尚。筆者建議，每一個(gè)領(lǐng)取電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證的電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)向電信業(yè)務(wù)的主管機(jī)構(gòu)提交一份《電信經(jīng)營(yíng)者信用宣誓書》，并把這項(xiàng)制度法律化。
2、制定電信業(yè)信用管理制度。盡管電信業(yè)的信用基礎(chǔ)要靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的行業(yè)道德規(guī)范來維持，但是在道德規(guī)范不足調(diào)整電信經(jīng)營(yíng)者的失信行為時(shí)，就要靠一定的制度去約束電信經(jīng)營(yíng)者的失信行為。為此，筆者建議：建立一種“電信經(jīng)營(yíng)者失信懲罰制度”，對(duì)于那些在互聯(lián)互通中嚴(yán)重失信的電信經(jīng)營(yíng)者、主要負(fù)責(zé)人和主要責(zé)任人，給予嚴(yán)厲的懲罰，加大其失信的成本，使其不敢失信；尤其是應(yīng)對(duì)失信企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的懲罰。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心所做的一個(gè)誠(chéng)信調(diào)查，有96%的被仿對(duì)象認(rèn)為企業(yè)誠(chéng)信與企業(yè)家本人的

人品有關(guān)，事實(shí)上也是如此。另外，對(duì)電信管理機(jī)構(gòu)的工作人員在互聯(lián)互通中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的行為，也必須給予嚴(yán)厲懲處。在建立電信經(jīng)營(yíng)者失信懲罰制度的同時(shí)，也應(yīng)考慮建立“電信經(jīng)營(yíng)者守信激勵(lì)機(jī)制”，使那些信用好的電信經(jīng)營(yíng)者，因守信而獲得更大的利益。
3、建立互聯(lián)互通公示制度。對(duì)于故意制造網(wǎng)間互聯(lián)中的通而不暢的電信經(jīng)營(yíng)者、主要負(fù)責(zé)人和主要責(zé)任人在媒體上公開通報(bào)。
4、建立高效、科學(xué)的互聯(lián)管制體系。目前我國(guó)網(wǎng)間通話費(fèi)結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)基本上是依托用戶資費(fèi)制定的，而國(guó)外已經(jīng)從“資費(fèi)法”發(fā)展到了“全分?jǐn)偝杀痉ā�、“長(zhǎng)期增量成本法”。國(guó)家應(yīng)盡快建立起一個(gè)公平合理的網(wǎng)間結(jié)算體系，以使電信企業(yè)之間在合作的基礎(chǔ)上展開競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)還要配以有力的監(jiān)管，保障制度的真正貫徹落實(shí)⑧
可以肯定地講，建立誠(chéng)信的互聯(lián)互通制度是來自廣大電信用戶和全社會(huì)的呼聲。廣大的電信用戶在呼喚，全社會(huì)在期待，讓互聯(lián)互通中的誠(chéng)信意識(shí)盡快在中國(guó)電信業(yè)中建立；讓全體電信經(jīng)營(yíng)者共同努力打造中國(guó)電信業(yè)的信用品牌。

①  劉彩  《中華人民共和國(guó)電信條例釋義》，中國(guó)法制出版社2000年11月
②《中華人民共和國(guó)電信條例》第十七條第二款
③王春暉《網(wǎng)間互聯(lián)的法律性質(zhì)與責(zé)任》載《通信企業(yè)管理》2003，7
④王保平《碰不得的“高壓電”》，載《人民郵電報(bào)》2003，4，15
⑤王春暉《電信網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議中的證據(jù)規(guī)則》，載《人民郵電報(bào)》2003，3，21
⑥王春暉《電信網(wǎng)間互聯(lián)爭(zhēng)議中的證據(jù)規(guī)則》，載《人民郵電報(bào)》2003，3，21
⑦王春暉《網(wǎng)間互聯(lián)須誠(chéng)信》載《人民郵電報(bào)》2003，2，21
⑧劉紅媛《對(duì)互聯(lián)互通管制的建議》載《人民郵電報(bào)》2003，4，17

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