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行政機關與中國WTO義務的履行
行政機關與中國WTO義務的履行清華大學法學院教授 于安
一、行政機關實施中國承諾履行的WTO義務程序和內(nèi)容
在程序上，中國完成所有的入世法律程序成為正式成員后，才發(fā)生作為一種法律義務履行承諾的效果，包括法律法規(guī)的修改、補充等工作。
在內(nèi)容上，行政機關在中國入世生效以后履行相關義務的根據(jù)，首先是中國入世的法律文件，因為這些法律文件專門是對中國寫的，規(guī)定了中國履行WTO協(xié)定的具體權利義務。中國成為WTO成員的根據(jù)是《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》的第12條，該條規(guī)定申請者按照“它與WTO議定的條件”加入該協(xié)定。這里說的法律文件是指中國加入世界貿(mào)易組織的《議定書》和《工作組織的協(xié)定》及其附件。附件1是多邊貿(mào)易有關的協(xié)定，包括貨物貿(mào)易協(xié)定，服務貿(mào)易協(xié)定和與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權協(xié)定等，附件2是關于爭端解決的規(guī)則和程序的諒解，附件3是貿(mào)易政策審查機制。
二、行政機關實施WTO義務的范圍
首先，受到WTO相關文件約束的行政活動范圍，是有關和影響貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、知識產(chǎn)權和外匯管制的所有措施，包括中國國務院制定的行政法規(guī)、國務院的部門行政規(guī)章和有權地方政府制定發(fā)布的地方行政規(guī)章、各級各類政府和政府部門制定發(fā)布的有普遍約束力的行政決定、命令，以及執(zhí)行上述抽象行政行為的所有具體行政行為。例如上述所有抽象行政行為都要受到透明度規(guī)則的約束，沒有經(jīng)過公布程序的抽象行政行為不得適用；執(zhí)行上述抽象行政行為的具體行政行為都要按照統(tǒng)一、公正和合理的方式實施，當事人享有提起司法審查的權利。
其次，受到WTO相關文件約束的行政部門，是采取上述行政措施的所有政府部門，涉及到現(xiàn)有行政部門的90％以上。如此大面積的部門參與，重要原因是管理服務貿(mào)易的需要。政府管理貨物貿(mào)易涉及的政府部門數(shù)量上相對少一些，原因是國家管理對外貨物貿(mào)易主要依靠邊境措施，涉及的政府部門以海關、商品檢驗、外貿(mào)為多。服務貿(mào)易的部門大約有149種，分為商務、通訊、建筑、分銷、教育、環(huán)境、金融、健康、旅游、娛樂和運輸?shù)炔块T。中國承諾開放的部門相當廣泛，涉及這些領域的政府部門都負有履行中國相關義務的責任。
三、行政機關實施WTO義務的原則
行政機關實施WTO義務的內(nèi)容很多，需要有對WTO要求和中國承諾的總體認識和指導原則，以便把握實施工作的基本走向。
WTO全部規(guī)則的宗旨，是通過逐步地減少和消除由各個成員國政府設置的貿(mào)易壁壘，消除由各個成員國的政府措施所形成的貿(mào)易歧視，實現(xiàn)貿(mào)易自由化。WTO是以市場經(jīng)濟為基礎的自由貿(mào)易體制，中國加入世界貿(mào)易組織，就是在法律上接受了這一體制的要求。市場經(jīng)濟機制和貿(mào)易的對外開放，是WTO規(guī)則實質(zhì)所在。中國加入世界貿(mào)易組織所作承諾的中心，就是按照世界貿(mào)易組織的規(guī)則，改進我國市場準許入的法律條件和國內(nèi)市場公平競爭的法律條件，并且經(jīng)過一定的過渡時期，逐步地達到國際水準。中國入世法律文件的內(nèi)容，概括起來可以有經(jīng)濟政策、貿(mào)易政策和政策的制定與實施這三個部分，這也可以是國內(nèi)行政機關全面把握和執(zhí)行WTO協(xié)定和中國相關承諾的基本思路。
四、國內(nèi)市場經(jīng)濟機制的建設
國內(nèi)的市場經(jīng)濟機制，是中國加入世界貿(mào)易組織和實施WTO一攬子協(xié)定的最重要條件。逐步完善和發(fā)展中國國內(nèi)的市場經(jīng)濟機制，是中國入世法律文件的重要內(nèi)容。首先需要提到的是，中國國內(nèi)市場機制的建設要貫徹國民待遇的原則，接受和保護外國產(chǎn)品和服務的競爭權利。因此在加入世界貿(mào)易組織的時候，要廢止并且停止執(zhí)行法律、法規(guī)和其他措施中有關進口商品和國內(nèi)商品的待遇不符合國民待遇原則的規(guī)定，例如要修改《外商投資方向暫行規(guī)定》及其目錄，使之符合WTO協(xié)定。
政府與價格形成和國有企業(yè)的關系，是發(fā)展國內(nèi)市場經(jīng)濟機制的兩個基本問題。
1、政府對價格的控制
入世后，中國政府對價格的控制，只能限于中國入世《議定書》附件4的范圍。這一附件的標題是受制于價格控制的產(chǎn)品和服務，具體又分為國家定價的產(chǎn)品（例如食用鹽），政府指導價的產(chǎn)品（例如稻谷種子、棉花），政府定價的公共用品（例如民用氣、自來水、電力等），政府定價的服務部門（例如郵政、電信、旅游點的門票和教育收費等）和政府指導價的服務部門（例如運輸收費、專業(yè)服務收費等），這一清單要在《價格月報》上公布。
其次，政府定價應當執(zhí)行非歧視原則，不得構(gòu)成一種貿(mào)易壁壘。價格控制不能用于對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和服務提供者進行保護的目的，不應當導致限制或者損害貨物和服務的市場準入承諾的效果；政府定價時，對進口產(chǎn)品實行國民待遇，要考慮出口方的利益。對于政府的國內(nèi)最高價格控制措施，WTO的《關貿(mào)總協(xié)定1994》第3條指出，盡管符合本條的其他規(guī)定，但是仍可以對供應進口產(chǎn)品的締約方的利益產(chǎn)生損害效果。因此，實施此類措施的締約方應當考慮出口締約方的利益，以期最大限度地避免此類損害效果。
再次，政府定價或者政府指導價的調(diào)整程序。需要舉行聽證會的，所有企業(yè)均可以參加，消費者、經(jīng)營者和其他利害關系方可以進行評論和辯論；主管部門或者經(jīng)營者均可以申請價格管理部門調(diào)整原來的價格；調(diào)整價格應當考慮的因素包括，供求狀況，營業(yè)成本、對消費者和服務質(zhì)量的影響。
2、與國有企業(yè)的關系
第一，政府不直接或者間接影響國有企業(yè)、國家投資企業(yè)的商業(yè)決策，包括采購或者銷售的任何產(chǎn)品的數(shù)量、價格或者原產(chǎn)地，除非采用與WTO協(xié)定相一致的方式。國有企業(yè)或者國家投資企業(yè)的采購和銷售只是根據(jù)于商業(yè)的考慮，例如價格、質(zhì)量、市場銷售能力和供應能力。WTO其他成員的企業(yè)擁有充分機會，在非歧視條件的基礎上，與中國國有企業(yè)或者國家投資企業(yè)在銷售和采購方面進行競爭。
第二，國有企業(yè)和國家投資企業(yè)的采購不屬于政府采購。關于國有企業(yè)和國家投資企業(yè)為了商業(yè)銷售目的進行的對貨物和服務的采購，或者為了非政府目的采購的全部法律、法規(guī)和措施，將不看作是關于政府采購的法律、法規(guī)和措施。因此，上述的采購和銷售，都遵守《服務貿(mào)易總協(xié)定》的第2、16、17條和《1994關貿(mào)總協(xié)定》的第3條。
五、貨物貿(mào)易和服務貿(mào)易的管理
貨物貿(mào)易管理的基本問題，第一是政府放開企業(yè)的對外貿(mào)經(jīng)營權，第二是減少和逐步消除政府設置的關稅與非關稅貿(mào)易壁壘。
企業(yè)的貿(mào)易經(jīng)營權是自由貿(mào)易體制的首要問題。中國政府承諾在加入3年以內(nèi)逐步放開外貿(mào)經(jīng)營權，加入3年內(nèi)給予在華所有企業(yè)以完全貿(mào)易權。加入3年后取消外貿(mào)權的審批制度，允許所有在華企業(yè)和外國的企業(yè)與個人（包括WTO成員的個人獨資企業(yè)）在中國進出口所有貨物，除了附件中規(guī)定由國營貿(mào)易公司經(jīng)營的進出口產(chǎn)品以外，也包括進口商在中國分銷貨物。
根據(jù)中國入世關稅減讓表的規(guī)定，自加入時起減讓對進口產(chǎn)品的關稅，并且實行最惠國待遇。中國政府保證海關稅費征收，和對進口產(chǎn)品國內(nèi)稅費征收的規(guī)定都與WTO的協(xié)定相一致。
非關稅措施的規(guī)定，只能由中央政府頒布，并且只能由中央政府或者經(jīng)營中央政府授權的地方機關實施，地方政府無權制定非關稅措施。
根據(jù)WTO的《與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權協(xié)定》修改有關的行政法規(guī)和其他行政規(guī)定，并且按照中國的承諾實施有關協(xié)定和規(guī)定。
六、政策的制定和實施
這里的主要問題，是普遍性規(guī)定的制定和具體行為的實施方式。
按照中國的承諾及時地制定實施WTO協(xié)定的行政法規(guī)、規(guī)章和其他措施，及時修改和廢止違反WTO協(xié)定的行政法規(guī)和規(guī)章，并且實行透明度制度。
對于上述規(guī)定的實施，將以統(tǒng)一、公正和合理的方式進行。
中國的中央政府確保中央和地方立法及其他措施均符合WTO的協(xié)定。在加入時就設立有關機制并且受理不統(tǒng)一實施的申訴。任何個人和企業(yè)均可以提請中央政府機關注意不統(tǒng)一實施貿(mào)易制度及中國所作承諾的個案。
中國申請加入GATT／WTO已經(jīng)過了長達14年以上的時間，這個時期也是逐步發(fā)展入世條件的過程。入世最重要的制度條件就是實行市場經(jīng)濟。1993年中國修改憲法實行社會主義市場經(jīng)濟以來，國內(nèi)的市場經(jīng)濟機制開始建立和發(fā)展起來，市場在資源配置方面的基礎作用日益提高。特別值得一提的是1998年開始的行政審批制度的改革已經(jīng)取得巨大進展，在中央政府的統(tǒng)一領導下，中央各個部門和地方政府大幅度地削減了行政審批項目，因此將使市場機制發(fā)揮更大的作用。行政審批制度改革的成果，將通過制定行政許可法固定下來并形成制度。不久前國務院根據(jù)中國加入世界貿(mào)易組織和建設發(fā)展中國市場經(jīng)濟的需要，廢止了一些行政法規(guī)�？傊�，中國國內(nèi)實施WTO協(xié)定和中國承諾的義務的條件，已經(jīng)初步具備了。
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